系统重要性金融机构监管问题研究，本文主要内容关键词为：金融机构论文,重要性论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
系统重要性金融机构因其规模、关联性和复杂性等因素所产生的系统重要性而“大而不倒”(too big to fail)，据此伴生道德风险，违背了审慎经营的市场准则，成为次贷危机爆发和深化的幕后推手。诚如美联储主席伯南克在2010年9月2日向金融危机调查委员会作证时所说：“如果这场危机只有一个教训，那就是必须解决‘大而不倒’的问题”。次贷危机后，加强对系统重要性金融机构的监管成为全球金融监管改革的重点：在附加资本要求、流动性要求、杠杆率限制、规模限制、业务限制等手段降低其经营失败风险的同时，还建立特别处置机制，以减轻其经营失败对金融体系和实体经济造成的冲击。包括中国银行等在内的大型国有商业银行构成了我国系统重要性金融机构的主体，对我国金融体系和实体经济具有不言而喻的强外部性，也获得了“大而不倒”的政府隐性担保。充分借鉴国际监管改革经验，强化对我国系统重要性金融机构的监管，势在必行。
一、系统重要性金融机构与“大而不倒”原则
按照20国集团金融稳定理事会(FSB)的定义，系统重要性金融机构(SIFIs)指的是那些由于规模、复杂性和系统关联性，其无序破产将对更广范围内的金融体系与经济活动造成严重干扰的金融机构。具体而言，全球系统重要性金融机构(G-SIFIs)指的是那些具有一定规模、市场重要性和全球关联性，一旦陷入困境或破产将会对全球金融体系造成严重紊乱并对全球经济产生不利后果的金融机构；相应的，国内系统重要性金融机构(D-SIFIs)的影响一般限于一国国内金融体系和经济活动。在系统重要性金融机构的概念被提出之前，与之相关的概念是大型综合性金融机构(LCFI)，它由金融稳定论坛(FSF)2000年提出，LCFI被定义为“在许多法域和金融业各个领域从事经营活动的机构，这些机构广泛参与了清算、支付、结算等系统”；另一个意指LCFI的术语是“金融集团”，在《欧盟金融集团指令》中被定义为“在不同金融领域提供金融服务(如银行、投资、保险等)的集团”。在美国，大型综合性银行业组织(LCBOs)也受到比其他银行集团更全面与深入的监管。此前，对于大型金融机构的界定，拘囿于这些机构的规模和经营业务的综合性，尚未认识到它们所具有的系统关联性，及其对整个金融体系和实体经济造成的系统性风险。金融危机后，一系列评估和识别系统重要性金融机构的标准相继出台(见表1)。2011年11月4日，金融稳定理事会公布了包括中国银行在内的首批29家全球系统重要性金融机构名单，并将在每年11月对名单进行审查和更新。
系统重要性金融机构对金融体系和经济活动造成系统性风险的根源主要在于这些机构“大而不倒”的道德风险。“大而不倒”指的是一些大型金融机构的倒闭会引发系统性风险，因此当这些金融机构陷入困境时，政府会予以救助而不是放任其倒闭。“大而不倒”原则最初源于美国，并与最后贷款人制度和存款保险制度联系在一起。1975年，美国《商业周刊》最早使用“大而不倒”来描述美国政府对铁路公司、克莱斯勒公司等大型非银行企业实施的救助政策；1984年，美国拯救大陆伊利诺伊州银行案，标志着金融市场中的“大而不倒”原则从学术文献转移到了金融实践；从1950年的美国《联邦存款保险法案》(FDICA)到1991年的《联邦存款保险公司促进法》(FDICIA)，以及1999年《金融服务现代化法》(Gramm-Leach-Bliley Act of 1999)，则一步步为“大而不倒”原则扫除了法律障碍。“大而不倒”已成为金融市场中一项重要的监管法则。2008年次贷危机中，美国对“两房”、美国国际集团、摩根大通、花旗等大型金融机构都实施了救助计划。与此同时，对“大而不倒”的金融机构的救与不救，也是争议不断。一方面，“大而不倒”有其合理性，可以阻止系统重要性金融机构倒闭的风险传导至整个金融系统，形成系统性风险。这种风险传导机制主要有两个渠道：一是市场渠道，系统重要性金融机构不仅规模庞大，而且业务范围广、系统关联性高，尤其在金融全球化的背景下，跨境经营的大型金融机构间将在全球范围内建立金融网络，相互间的资产负债表紧密关联，任何一方的破产都会导致资金链条的断裂，进而引发系统性危机。从这个意义上说，“大而不倒”其实也是“太复杂而不能倒”、“太关联而不能倒”、“太系统而不能倒”；二是心理渠道，类似于雷曼兄弟这样的大型金融机构的倒闭无异于向金融市场中投掷了一枚重磅炸弹，使恐慌迅速向全球金融体系和实体经济蔓延，所有金融机构都担心自己会成为下一块“多米罗骨牌”，存款人和投资者担心自己的资金难以回收，政府则在宽松和紧缩间挣扎。金融市场中的抛售、挤兑泛滥，推动了金融资产价格的螺旋下降和金融机构的破产浪潮，市场机制和心理预期二者相互强化、相互推动，从而引发全球金融危机。对系统重要性金融机构的拯救在一定程度上可稳定市场信心、阻止个体风险向系统性风险的转化。但是，“大而不倒”原则被滥用了，它不仅没能在危机中力挽狂澜，反而助长了道德风险，“大而不倒”的金融机构恰恰就是危机爆发的最大推手。
“大而不倒”在金融市场中创造了一种鼓励冒险的激励机制，破坏了市场纪律，导致了金融机构的短视行为和过度的风险承担。金融的核心功能是风险管理，金融市场所起作用就是在参与者之间进行风险配置，使更能承受风险的人承担更大风险，不太能承受风险的人则承担更小风险，并且收益与承担的风险互相匹配。金融机构的经营成败应取决于其风险管理的能力，即在风险与收益间寻找最优的安排。然而，“大而不倒”打破了风险和收益间的对应关系，金融机构的收益不再依赖于风险管理的能力，而是取决于冒险的勇气和规模扩张的速度，金融市场中“质”的竞争被“量”的竞争取代。“大而不倒”使金融机构相信，只要它的规模足够大、业务范围足够广、对金融系统足够重要，就可以获得政府隐性担保，进而可以有恃无恐地经营高风险业务。赌赢了，可获得高额收益；即便输了，也会有纳税人买单。事实上，纳税人确实也成了此次危机的最后买单者，承担了本不属于他们的金融风险。而接受政府紧急援助的美国国际集团(AIG)却拿着纳税人的钱发放了1.65亿美元红利。可见，“大而不倒”在滋生道德风险的同时，也加重了政府财政负担，根本上是风险和损失向纳税人的转移，造成了收益私人化、风险社会化和损失社会化。另外，“大而不倒”也加剧了金融市场中的不公平竞争，那些规模较小、审慎经营的金融机构由于缺乏“大而不倒”的隐性担保而在竞争中处于不利地位，这又进而引发了逆向选择，小型金融机构的生存空间愈发狭窄。特别是，监管者可能基于“对个人太重要而不能倒”，救助一些大型金融机构以使其免于倒闭，从中谋取个人利益，使得“大而不倒”沦为权力寻租的工具。更进一步，当系统重要性金融机构真的大到了一定程度，甚至会出现“太大而不能救”的情况，尤其是对于冰岛这样经济高度金融化的小国，在金融危机中的债务远远超出了其GDP，从而面临国家破产的尴尬境地。或许，这也正意味着这些金融机构实际上是“太大而难以继续存在”。为此，加强对系统重要性金融机构的监管，以缓解共振效应和降低破产概率，成为次贷危机后全球金融监管改革的重点。
二、系统重要性金融机构监管改革的国际经验
(一)监管改革的报告和法规
次贷危机后，为加强对系统重要性金融机构的监管，2009年9月的20国集团匹兹堡峰会要求金融稳定理事会尽快制定系统重要性金融机构监管改革的政策建议。与此同时，巴塞尔银行业监管委员会(BCBS)也在《巴塞尔协议III》中提出对系统重要性银行施加额外的最低资本充足率和杠杆比率要求。另外，美国、英国、欧盟等也都针对系统重要性金融机构出台了专门或相关的报告、法规(见表2)。
(二)监管改革的目标和措施
国际社会在研究制定针对系统重要性金融机构的监管政策时，都提出了各自的监管目标。巴塞尔委员会认为这些政策措施的目标主要有两个：一是通过提高全球系统重要性银行的损失吸收能力以降低其倒闭的可能性；二是通过改善恢复和处置机制以降低其倒闭造成的外部冲击。金融稳定理事会提出了三个目标：一是保持系统重要性金融机构向金融体系和更广泛的实体经济提供服务的功能；二是避免不必要的金融资产损失和对金融体系其他部分造成直接或间接的恐慌；三是确保损失的风险由股东和无担保债权人承担，而不是纳税人承担。英国金融服务管理局认为针对系统重要性金融机构的监管对策应着眼于：(1)通过控制金融机构的规模和关联度以降低其系统重要性；(2)将系统重要性金融机构的破产概率尽可能控制在最低值；(3)系统重要性金融机构面临困境时，提高其在特定条件下有序破产的可能性。综合来看，对系统重要性金融机构监管的目标主要在于风险预防和危机处置。围绕这两个目标，国际社会从监管机构、监管范围、风险预防机制、危机处置机制等方面构筑了系统重要性金融机构的监管框架。
1.建立系统重要性金融机构的监管机构。专门的监管机构是建立系统重要性金融机构监管体制的首要环节。金融稳定理事会在其提交给20国集团的建议稿中首先就要求设立监管机构，并且有足够的专家、资源、权力和独立性对系统重要性金融机构实施监管，其依法行使监管职责的行为应获得法律的豁免保护，相应的权力和合作机制应当明晰或者有领导机构予以协调。对此，各国在进行针对系统重要性金融机构的监管改革中都设立了专门的监管机构，明确了监管权限。依美国《多德—弗兰克法案》新设的金融稳定监督委员会(FSOC)获得“先发制人”的监管授权，即为防范可能的系统性风险，在2/3多数投票通过后，可批准美联储对系统重要性金融机构强制分拆重组或资产剥离。同时，扩大美联储的监管权力，负责对银行和具有系统重要性的非银行控股公司进行监管。英国2009年《银行法案》明确英格兰银行在维护金融稳定中的核心地位，并在英格兰银行理事会下成立金融稳定委员会，负责系统性风险的监测和分析，发布风险预警并提出政策建议。依《欧洲议会和欧盟理事会监管法案No1092/2010》建立的欧洲系统性风险管理委员会专门对欧洲金融市场中的系统性风险实施监管。瑞士在金融市场监管局(FINMA)下设专门监管部门对瑞银集团(UBS)和瑞士信贷集团(Credit Suisse)两大巨头实施监管。
2.扩大系统重要性金融机构的监管范围。关于系统重要性金融机构的识别，国际社会针对规模、可替代性、关联度、复杂性等指标制定了相关标准。当然，系统重要性金融机构并不等同于系统重要性银行，特别是银行之外的投资银行、对冲基金、私募股权基金、结构化投资载体(SIV)、货币市场基金等金融机构、工具和产品构成的“影子银行体系”也是系统重要性金融机构的重要部分。诚如英国金融服务管理局主席Lord Turner所说：“导致危机的最关键因素是大型金融机构及其金融策略——有时贴上银行或影子银行的标签——它们行使类似银行的功能，但却完全不需要像银行那样受到监管。”金融稳定理事会已提出将系统重要性金融机构的范围扩展至银行以外的金融市场基础设施、保险公司和其他非银行金融机构。美国《多德—弗兰克法案》也赋予美联储对具有系统重要性的投资银行、对冲基金、私募股权基金等非银行控股公司实施监管的权力。
3.完善系统重要性金融机构的风险预防机制。为提高系统重要性金融机构的风险防范能力，降低其陷入破产困境的风险，国际社会主要从两个方面建立风险预防机制：(1)施加更高标准的资本、流动性和杠杆率要求以提高损失吸收能力。巴塞尔委员会在《巴塞尔协议III》中要求对系统重要性银行施加1%的附加资本充足率要求，并在之后的《全球系统重要性银行：评估方法和附加损失吸收能力要求》的报告中提出将系统重要性银行分为五组，并分别适用1%～3.5%的额外损失吸收能力要求。金融稳定理事会和巴塞尔委员会都提出了对系统重要性金融机构的应急资本和自救安排债务工具的要求，即在出现经营危机时将应急资本和自救债务工具转化为股权，以提高损失吸收能力，并且由债权人承担损失以减轻政府财政负担。美国《多德—弗兰克法案》也对系统重要性金融机构规定了风险资本、应急资本、流动性要求和杠杆比例限制，其中对于杠杆比例的限制为负债与权益的比重不得超过15∶1。(2)采用结构性限制措施，对系统重要性金融机构的业务范围、经营活动范围、规模等进行限制，以降低其系统重要性。结构性措施的典型就是美国《多德—弗兰克法案》中引入的“沃尔克规则”，以限制大型金融机构从事高风险的自营交易；限制商业银行与对冲基金和私募股权基金的关系，特定情况下银行对对冲基金、私募股权基金的投资额不得超过基金总资产和银行自身一级资本的3%；另外，还规定大型金融机构在市场并购中，并购公司交易后的并表负债总额不得超过所有金融公司前一年度并表负债总额的10%，以此来限制大型金融机构的规模和集中度。
4.健全系统重要性金融机构的危机处置机制。建立和完善系统重要性金融机构的危机处置机制，可以在其陷入困境时能够得以恢复或者有序地退出市场而不至于对金融体系造成系统性风险。目前来看，对系统重要性金融机构的危机处置机制主要有以下四个方面：(1)明确监管机构的处置权力和处置方式。包括对问题金融机构的可处置性进行评估、解散董事会和高管、终止或履行合同、转移或出售资产、清理债权债务、临时性接管等。英国2009年《银行法案》中规定的问题银行特别处置机制即包括三种：一是私人部门并购，将问题银行的全部或部分业务转让给私人企业；二是由英格兰银行设立“过桥银行”接收问题银行的全部或部分业务；三是由财政部指定的或全资拥有的公司接收问题银行的业务，实行暂时性国有化。(2)确定责任承担机制，即系统重要性金融机构的损失由股东、无担保的债权人和不受存款保险制度保护的债权人依顺序承担，避免由纳税人买单。(3)系统重要性金融机构向监管机构提交恢复和处置计划(RRPs)，即所谓的“生前遗嘱”。恢复计划旨在通过业务剥离、出售资产、筹集新资本、改善治理结构等方式恢复其资本、流动性和经营状况，以阻止破产的风险；处置计划则是为了建立有序的市场退出机制，防范系统性风险，减轻纳税人的负担。美国《多德—弗兰克法案》中规定大型、复杂的金融公司需要定期提交快速有序的处置计划，如果未能提交可接受的计划，美联储和联邦存款保险公司将对其采取包括提高资本要求、限制杠杆比例和限制业务增长等措施在内的一系列早期风险纠正机制。(4)建立有效的跨境监管合作机制。在金融全球化背景下，大型金融机构常常进行跨境交易或直接建立跨境的分支机构，这使得其金融风险在全球范围内蔓延，单个国家的监管机构难以对其实施有效的监管，而有赖于跨境监管合作。巴塞尔委员会《跨境银行处理组报告及建议》中指出，某些大机构在金融体系中起到中枢作用，类似于基础设施或公共事业设施，因此应急处理计划应该成为复杂的大型跨国机构监管进程的一部分。系统重要性金融机构的跨境监管合作有赖于各国通过立法消除监管合作和信息共享的障碍，也可通过跨国金融机构的母国和东道国监管机构间签署跨境监管合作协议的方式来实现。
三、我国系统重要性金融机构监管的顶层政策设计和制度创新
(一)明确系统重要性金融机构的评估标准和范围
建议立法引入“系统重要性金融机构(SIFIs)”概念，并确立对其予以特别监管的理念和目标。同时，在借鉴国际社会关于系统重要性金融机构评估标准的基础上，制定我国国内系统重要性金融机构的评估标准。在2011年《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》中，提出国内系统重要性银行的评估主要考虑规模、关联性、复杂性和可替代性四个因素。笔者认为，应尽快制定出详细的评估标准和方法以确定我国系统重要性金融机构的名单，并定期重新评估和更新。另外，我国现行金融体系仍然是银行主导型，大型国有商业银行是系统重要性金融机构的主体部分，但不能忽视银行外的非银行金融机构、金融市场、金融基础设施和金融产品等对金融体系的系统重要性。特别是目前处于监管盲区的影子银行体系，其中一些已有了相当规模，也应将其中符合条件的纳入系统重要性金融机构的监管范畴。
(二)确立中国人民银行对系统重要性金融机构的监管权
建议扩大中国人民银行的监管权力，赋予其对我国系统重要性金融机构的监管权。具体而言，中国人民银行的监管范围不仅是系统重要性银行，还应包括具有系统重要性的非银行金融机构、金融基础设施、金融产品等，以保证监管权的统一性，避免监管重叠和监管空白。中国人民银行应在风险预防和危机处置等全过程对系统重要性金融机构实施持续、全面的监管；银监会、证监会和保监会应为中国人民银行监管权的行使提供协助，包括对各自领域的金融机构实施微观审慎监管和信息共享机制，以实现中国人民银行的宏观审慎监管和“三会”的微观审慎监管相结合。另外，可考虑成立专门的系统性风险监管委员会，负责对我国金融体系中的系统性风险因子实施监控，并向中国人民银行报告，提出监管建议。
(三)制定我国系统重要性金融机构的审慎监管标准
巴塞尔委员会和金融稳定理事会等已经对系统重要性银行提出了更高的审慎标准，包括从附加资本要求、应急资本、自救债券、流动性要求和杠杆比率限制等方面提高其损失吸收能力。就我国而言，银监会2011年的《指导意见》中提出对系统重要性银行增加暂定为1%的附加资本要求，并且新标准实施后正常条件下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不低于11.5%和10.5%；引入杠杆率监管标准，即一级资本占调整后表内外资产余额的比率不低于4%；规定不低于2.5%的贷款拨备率(贷款损失准备占贷款的比率)和不低于150%的拨备覆盖率(贷款损失准备占不良贷款的比率)；系统重要性银行和非系统重要性银行应分别于2013年底和2016年底前达到新的资本监管标准。可见，我国已对系统重要性银行实施了更严格的监管标准，并且高于巴塞尔委员会的最低监管标准要求。但除此之外，我国还有必要对系统重要性金融机构的应急资本和自救债券等方面作出规定。同时，应对系统重要性金融机构的风险内控制度作出规定，发挥金融机构自律机制在风险管理中的作用。要规定相应的结构性限制措施，既要对大型金融机构盲目的规模扩张作出限制，又要对“银信合作”等业务表外化经营活动进行监管，建立风险隔离机制，防止风险的相互传染。
(四)加强我国的金融市场基础设施建设
防范系统重要性金融机构对金融体系和经济活动的系统性风险，除了微观层面的金融机构监管和宏观层面的金融体系监管外，还应关注中观层面的金融市场基础设施建设。2011年3月，支付清算体系委员会(CPSS)和国际证监会组织(IOSCO)发布的《金融市场基础设施原则》报告中指出：金融市场基础设施(FMIs)指的是在参与金融市场的金融机构间用于支付、清算、存管、证券交易、衍生品交易和其他金融交易的多边体系，具体包括：支付体系、中央证券存管体系、证券交易和结算体系、中央交易对手以及交易数据库等。金融市场基础设施是金融市场的基础，健全的基础设施可以为金融市场的参与者提供服务，提高其金融活动的效率和风险管理的有效性，增加金融交易的透明度，帮助中央银行更好地执行货币政策，降低金融市场中的系统性风险，维护金融市场的稳定。但是，金融市场基础设施的薄弱环节也会滋生和传染金融风险，尤其是助长高度关联的系统重要性金融机构的风险扩散，从而加剧金融市场的系统性风险。因此，我国要加强对包括交易平台和支付清算平台等在内的金融市场基础设施的建设，以构筑系统重要性金融机构风险传播的“防火墙”，增强金融系统的风险抵御能力。
(五)建立我国系统重要性金融机构的特别处置机制
我国《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《保险法》等金融立法都规定了对问题金融机构的接管、托管、重组和终止等处置制度，但仍然缺乏针对系统重要性金融机构的特别处置机制。建议借鉴国外的“生前遗嘱”计划，要求我国系统重要性金融机构定期向中国人民银行提交可行的恢复和处置计划，以保障系统重要性金融机构危机处置的有序性，降低监管成本和政府财政负担。引入“过桥银行”制度，即由中国人民银行设立的“过桥银行”接管问题金融机构的业务。完善系统重要性金融机构的清算机制，确保一些难以存续的大型金融机构有序退出金融市场而不会对金融体系造成系统性冲击，并建立股东和债权人之间的责任分担机制，保障金融消费者和纳税人的利益，降低“大而不倒”的道德风险。此外，针对全球系统重要性金融机构，加强监管机构间跨境监管合作，完善信息共享机制，建立跨境危机处置安排，防范风险的跨境传递。
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