促进农民工技能培训的财政体系研究，本文主要内容关键词为：农民工论文,技能培训论文,财政论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
促进农民工技能培训的研究基于这样的背景：一是我国处于人口转型及人口红利时期；二是我国工业处于重化工业阶段；三是长期处于二元社会结构并开始向一元并轨的探索阶段。
首先，总体上我国劳动年龄人口(16—64岁人口)占全部人口的比例超过60%，似已进入人口红利时期。人口红利表现为劳动力丰富、人口负担轻、储蓄率高，使我国的比较优势在经济全球化中得以实现，延缓了资本报酬递减的过程，为经济增长提供了额外的源泉。①但是，人口红利不是经济增长的长期性决定因素。由于我国人口政策的转变与经济发展特定阶段相重合，人口出生率已经降至0.2%以下，人口和劳动力数量逼近峰值，人口红利将逐步消失；农村劳动力数量积累期即将过去，农村劳动力的最低工资、社会保障费用不断提高，农民工工资成本明显上升，劳动力廉价积累推动的经济增长将受到递减效应的挑战。
其次，我国工业已进入重化工业阶段。这一阶段，城乡居民的生活质量逐步提高，交通、住房等资产投资性需求，教育、旅游、卫生等服务需求，都直接或间接地依赖于以重化工业为基础的产业供给能力。但是，随着工业化的逐渐深入，资本密集工业产生“资本排斥劳动”的现象，工业对劳动力的吸纳能力开始降低。不过，从区域经济的角度看，我国工业化发展极不平衡。东部沿海地区的快速工业化形成了对中西部地区和传统工业地区的刚性就业替代，促进了非农就业机会在东中西部地区间的转移。受城乡收入差距和区域收入差距的诱使，农业劳动力向非农产业转移，农民工的流动则由农村向城市转移，由中西部地区向东部地区转移。
再次，户籍制度是区分城乡身份的基本制度，是城乡二元分割的基石。我国尚未根本改革的户籍制度，是妨碍城乡劳动力市场发育的制度根源，它导致了中国社会的严重分层，并再造了社会隔离与社会不公。改革开放30年来，我国由严格限制农村劳动力向城市流动，转变为农业劳动力可以向非农产业转移，允许劳动力在城市和农村部门之间合理、有序流动。但是，城乡工业的产业趋同及城乡劳动力市场的分割，导致就业结构的二元性及城市化与城镇化的滞后发展，降低了农村工业化的集聚效应。由于二元体制和二元社会的障碍，农民工一直作为农民的一部分，与农民、与农村保持着千丝万缕的联系。而事实上，农民工已不是原来意义上的农民，他们正在迅速从农民阶层中分离出来，成为产业工人的一部分。因此，必须统筹城乡发展，对劳动力、资本和技术等资源进行市场化配置。
二、农民工的数量和结构特征
农民工作为我国经济转轨时期的一个特殊群体，正在融入产业工人阶层，具有这样几个特点：第一，城镇化和农业富余劳动力的转移同步加速；第二，新生代农民工的诉求多元化。新生代农民工使得传统意义上的农民工群体正在发生着变化，由亦工亦农兼业为主向全职从事非农就业为主转变，由在城乡之间双向流动向更多融入城市转变，由主要为谋求生存向注重追求平等转变；第三，农民工就业的结构性矛盾更加突出。
2006年，我国农村外出从业劳动力13181万人。其中，男劳动力8434万人，占64%；女劳动力4747万人，占36%。外出从业劳动力中，20岁以下占16.1%；21-30岁占36.5%；31-40岁占29.5%；41-50岁占12.8%；51岁以上占5.1%。从数量上看，农村剩余劳动力的供给大于非农就业岗位对劳动力的需求，供给量过剩。从供求结构看，农村剩余劳动力的劳动技能，与城市或者非农就业岗位对劳动技能的要求差距较大。一方面现代工业部门新岗位的增加需要大量有文化、有技能的劳动力补充，而农村剩余劳动力的教育程度与专业技能以及基本素质难以胜任这样的工作；另一方面，对专业技能要求较低的劳动密集型产业的发展非常有限，不能满足农村剩余劳动力的大量需求。从历史进程来看，上世纪80年代，农村剩余劳动力转移的工业部门，大部分是对劳动力技能要求较低的劳动力密集型产业，绝大多数农民工还能够适应产业的要求。进入21世纪，我国工业发展持续加速和升级，劳动密集型产业所占比重日益缩小，而农村剩余劳动力的受教育水平仍然普遍偏低，从而制约了农村剩余劳动力向城市的大规模转移。
1978～2006年间，我国GDP规模扩张了近12倍，第二产业规模扩张了19倍，第三产业规模扩张了16倍，年均增长速度均达到了10%以上。从就业结构看，近30年里农业部门就业比例下降27.9%，转移出来的低技能劳动力被现代部门接受，就业产业占比发生明显变化。第二产业就业人员中，农民工占56.7%，其中，加工制造业占68%，建筑业占80%；第三产业从业人员中，农民工占52%；城市环保、家政、餐饮服务人员近90%都是农民工。农民工正在迅速地从农民中分离出来，顽强地融入产业工人阶层，并成为产业工人的主体部分。
三、公共服务中的城乡差距、地区非均衡与人力资本差异
1.公共服务及其基本目标。
我国是一个发展中国家，也是一个经济转轨国家，由计划经济时代相对简单的社会结构，逐步演变为市场经济条件下相对复杂的社会结构。社会结构的变化，伴随着利益关系调整，出现了利益主体多元化的问题，城乡差距、贫富差距与社会财富总量的持续快速增长并存。改革开放30年，我国的发展由“物质本位”逐渐转变为“以人为中心”，人们从满足基本生存为主转向追求自身发展为主，对基本公共服务供给和公共服务体制创新提出了更为现实的要求。2006年3月，十届全国人大四次会议通过的《“十一五”规划纲要》提出加快公共财政体系建设，明确界定各级政府的财政支出责任，合理调整政府间财政收入划分。完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化。2006年10月，党的十六届六中全会《决定》将逐步实现基本公共服务均等化作为完善公共财政制度的目标。2007年10月，党的十七大进一步强调了基本公共服务均等化的重要作用。实现基本公共服务均等化成为强化政府公共服务职能、建设服务型政府和缩小区域发展差距的基本要求和主要途径之一。
2.城乡教育差距与人力资源差异。
目前，我国城乡义务教育全面已纳入国家财政保障范围。2007年，全国义务教育经费总投入为5046亿元，其中，小学、初中生均预算内公用经费支出分别达到425元、614元，比上年增加56.86%和62.38%。2007年11月，国务院提高了农村学校学生人均公用经费、贫困寄宿生生活补助费和校舍维修改造资金的标准，将免费提供教科书的范围扩大到全部农村学生。但是，由于历史原因，城乡差距、地区差距在义务教育领域仍然存在。主要表现为：第一，投入差距。农村寄宿制学校生活用房严重不足、部分地区还存在降低工程建设标准修建校舍的现象，中西部地区农村学校的危房比例仍然较高、农村学校教学设备不足；2007年，全国农村小学实验仪器达标学校只有53.1%，低于城市20个百分点。不少农村学校因为没有操场和文体器材，而无法组织学生开展正常的音体美教学活动。第二，教师水平差距。一是农村教职工基本编制标准偏低。城乡教职工基本编制标准不统一，小学、初中教职工和学生比例基本编制标准，农村分别是1∶23、1∶18，城市分别是1∶19、1∶13.5，农村低于城市。然而，由于农村学校相对分散、寄宿学生普遍较多的实际情况，需要更多配备教师的农村学校反而教师配备标准偏低。二是农村教师培训经费严重不足，业务培训缺乏基本保障。三是农村教师补充退出机制不健全。一些地方还普遍存在代课人员，农村学校骨干教师流失严重，大量的农村学校教师由边远、贫困农村向城镇流动，由中西部地区向东部地区流动，不同地区间师资力量的差距不断拉大。
由于城乡二元经济结构的长期存在，我国社会公共品的投资主要集中在城市，广大农村地区特别是贫困地区则很少受益，由此导致广大农村地区教育事业落后、教育设施陈旧、教育水平低下，职业教育更是无从谈起。许多农村学生即使读完了初中或高中回到乡下，也常常因为在校期间没有学过实用技术，而成为新一代有文化无技术的农民。广大农村地区不仅经济欠发达，而且教育落后，经济与文化的双重困窘，造成农民及其子女无力学习专项实用技术或接受某些职业技能培训，从而缺乏改变自身命运的能力。
改革开放30年，我国经济高速增长，人力资本水平的提高是经济高速增长背后的重要原因。未来经济社会的繁荣和发展，仍然要靠我国人力资本水平的大幅度提升。人力资本是附着在劳动者身上的获得性的技能。资本，需要通过投资的形式进行积累，这是人力资本和物质资本的共同之处；人力，是因为它和所投资的每一个人都不可分离，这是人力资本和物质资本的差异所在。人力资本对社会和经济发展影响的多元性，既体现在人力资本投资形式的多样性，也体现在它所影响的社会经济活动类型的多样性。在我国，待转移的农业富余劳动力还大量存在，制造业的发展也存在大量的用工需求，但是有技术的农民工却严重短缺。结构性就业矛盾的加剧，反映了农民工自身素质技能不能适应转移就业和用人单位岗位要求的问题。因此，提高农民工整体人力资本含量是造就这支产业工人队伍的根本途径。当前，应尽快提高对农村公共产品的供给，扩大农村基础教育和职业技能教育的投资力度，增加农民工人力资本的含量，创新公共服务体制，将农民工的教育培训与管理服务纳入政府综合信息交换平台。在此基础上，实现农民工跨区域的公共就业服务对接，使农民工在职业介绍、职业培训等方面享有与城市居民同等的待遇，推进城乡平等的就业制度。
四、农民工技能培训与财政支持政策
1.一元经济社会框架下的财政转移支付。
在市场经济条件下，市场是资源配置的基础方式，政府的职能是弥补市场失灵，其主要作用有资源配置职能，即提供公共品；收入分配职能，即调节收入和财富分配；经济稳定职能，即运用财政政策调节宏观经济运行。财政是实现政府职能的物质手段，一般而言，经济发展水平越低，财政职能结构越向效率倾斜，资源配置职能越突出；经济发展水平越高，财政职能结构越向公平倾斜，收入分配职能越突出。
公共财政是与现代市场经济相适应的财政运行模式，其基本特征可以概括为：其一，公共性。凡属于或可以纳入社会公共需要的领域，财政就必须涉足。在一般市场经济条件下，主要包括公共物品、调节收入分配和稳定宏观经济运行；如果是在转型经济条件下，还应该包括培育市场、消除结构瓶颈、支付改革成本、提高区域和国际竞争力等促进经济转型和经济发展方面的特殊公共需要。其二，非营利性。财政不能涉足一般竞争性和经营性领域。其三，规范性。政府与纳税人是一种委托——代理关系，必须公开、公平、公正，反映纳税人偏好、接受纳税人监督。在我国的转型经济中，存在普遍的结构刚性，而且面临着经济全球化的挑战，财政应该承担促进经济转型和经济发展的特殊职能，这些职能的发挥需要转移支付来实现。
2.农民工技能培训的财政支持政策。
我国走的是一条依靠农业积累和廉价劳动力推动的工业化道路。短期看，劳动力的低成本可以支持经济的发展，但长期来看，低成本劳动力的创造力也相对较低。发展教育是提高劳动力素质的一条重要途径。在知识经济时代，今天的教育培训就是明天的人口红利。人口红利要长久，就要在人力开发之前确保人力资本投资，提高人力开发效率，促进劳动生产率和工作创造性。我国要确立以知识人口为依托、以人力资本为动力的经济增长机制，要充分开掘人口转变和人口转型带来的人口红利。②在快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，为农民工技能培训提供财政支持是转变政府职能、建设服务型政府的必然要求。在一个相当长的时期里，就地区而言，我国基础教育投入的重点应放在农村和中西部地区；就教育结构和人才培养结构而言，应加快扩大和提升职业技术教育的规模和水平，通过普遍提高包括农民工在内的劳动者的素质和技术技能水平，使我国人口红利效应最大化。
财政支持农民工技能培训应从以下几方面进行：
第一，基础性教育。依法推进普及九年义务教育，落实国家对发展农村义务教育的各项保障政策，使贫困地区的青少年最大限度地完成义务教育阶段学业，尽可能地减少新文盲的产生。增加教育投入，发展贫困地区的普通高中教育和职业高中教育，提高初中毕业生的升学率，并采取相应的鼓励措施，尽量增加贫困地区青少年的受教育年限。充分利用国家重视发展中等职业教育的良机，努力办好贫困地区的职业教育，源源不断地为贫困地区输送有文化、懂技术、会经营的新型农民。
第二，免费职业培训。财政出资的职业培训是政府帮助城乡劳动者就业最根本的措施。2008年实行的《就业促进法》确立了以就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训为系统的劳动者终身职业技能培训体系。要对新增劳动力开展技能储备培训。对农村应届初、高中毕业未能继续升学的人员进行劳动预备制培训，提升其劳动技能水平和就业能力。各地应扩大技工院校招生规模，加大校企合作力度，通过订单、定向培训等方式，强化农民工职业技能培训，有计划地培养高素质的农民工技能人才。公共就业服务机构要根据企业用工和劳动者就业状况，通过多种渠道及时发布用工信息，提供政策咨询、职业指导和职业介绍等就业服务，为农民工学有所用提供帮助。同时，职业技能鉴定机构对进城务工农村劳动者的职业技能鉴定应适当减免鉴定费用。要建设一支以培训农民工技能为主的、符合市场化培训要求的、人员相对稳定的培训师资队伍，保证培训质量和效果。要因地制宜，把农村环境保护、食品安全生产技术、现代农业新技术、市场经营管理知识和技能、法律知识、基本权益保护、城市生活常识、涉及政策、职业道德等方面作为培训的重点，培养农民适应农业产业结构调整、市场经济、转移就业、创业增收等方面的技能。依托技工院校和各类职业培训机构，有针对性地开展技能培训，扩大培训规模，延长培训期限，加大培训投入。利用信息技术，如电视课堂，将各种培训课程通过有线网络和卫星电视播放授课。农民工参加各类职业培训，按规定由就业专项资金和相关专项资金中给予补贴。
第三，创业培训。对有技术和资金，并有创业意愿的农民工，组织开展创业培训，帮助自主创业。加强创业培训、提供创业孵化基地，建立创业引导资金、放宽小额贷款，推介创业项目、跟踪扶持服务。
第四，免费或由财政给予补贴的成人教育。如以政府购买培训成果的方式，公开招标，将政府补贴与培训质量和就业效果挂钩；又如试行“培训券”制度，提高参训农民工的自主性；再如在社区开办农民工夜校，由街道、培训学校、企业三方合作的培训基地进行农民工培训等；对企业培训外来农民工给予补贴，并与企业推行职业资格证书、签订劳动合同、参加社会保险挂钩。
注释：
①汪小勤、汪红梅：《“人口红利”效应与中国经济增长》，《经济学家》，2007年第1期。
②穆光宗：《中国的人口红利：反思与展望》，《浙江大学学报》，2008年第3期。
基金项目：天津市哲学社会科学规划项目“天津市农民教育与滨海新区开发劳动力需求对策研究”(立项人：潘寄青；编号：TJJX07-1025)的阶段性成果。
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