关于我国农村土地制度变迁的新制度经济学思考，本文主要内容关键词为：制度论文,经济学论文,农村土地论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
长期以来，我们加快农村经济发展的努力多集中于经济政策调整而不是制度创新上，在20世纪80年代，提高农产品价格、大力发展乡镇企业等传统方法对推动农村经济发展，曾经得心应手，进入90年代却显得力不从心，因而中央提出了税费改革和农业产业化经营新的政策主张，有学者甚至认为应该跳出就农业谈农业的怪圈，大力发展第三产业和大中城市，加快农村剩余劳动力的转移和城市化进程是中国农业发展的根本出路，这些政策分别在不同时期对推动农村经济的发展起着十分重要的作用。现在的问题是如此众多的政策，为什么没有使农业获得预期的长期快速增长？原因何在？一些学者将农村正在推行的新政策（如税费改革、农业产业化经营等）称之为继土地改革和家庭联产承包制之后的农村的第三次革命，从宣传角度来讲，这种比拟是无可厚非并卓有成效的。如果从经济学的角度来看，就不很恰当，前者属于经济发展政策的调整，后者却是作为农村基础制度的创新，二者对农村发展的影响不可同日而语，我们谁都承认土地制度历来是农村的根本，当农村发展受阻后，总是想从土地制度以外寻找解决办法，这是令人不可思议的，根据新制度经济学，农村制度尤其是土地制度创新不足，可能是“三农”问题久治不愈的症结所在，可喜的是，越来越多的学者纷纷认识到农村土地制度变革的重要性，笔者孤陋寡闻，从所掌握的研究资料来看，这部分学者多集中于对中央有关农村土地政策法规的诠释上，真正有独到见解的极少，为了考察农村土地制度的变迁，本文提出了一个产权分析框架，揭示出产权的基本内涵、产权的主要功能以及产权制度变迁，然后，用这一框架分析我国农村土地制度的具体特征并提出简短的政策主张。
二、一个关于产权的分析框架
1.所谓产权，“是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利，”产权经济学认为，人们通常把生产要素理解为所购买和使用的一个实物，而不是进行某些实际活动的权利，是错误的。实际上，人们拥有的是进行某些活动的权利，商品交换实质上是依附在物品上权利的交换，属于个人的产权即为私有产权，私有制度意味着所有者有权排除其他人行使私有者的私有权，简而言之，没有经过你的许可或没有给你补偿，任何人都不能合法地使用或影响那些产权归你所有的物品。
法律权利与经济权利是两个紧密联系又相互区别的概念。一般来说，法律权利会增强经济权利，人们对资产的权利是自己直接努力加以保护防止他人企图夺取和政府予以保护程度的函数，最后这点主要通过警察和法庭奏效，在公地上居住的人对于他们占据的土地的权利，不如合法土地所有者的权利有保障，这并不是因为他们没有合同，而是，因为这样的占有很难期望得到警察的保护，可是，对于经济权利的存在来说，法律权利既非必要条件，也非充分条件。
产权不是绝对的，而是能够通过个人的行动来改变的，明确这一点，在分析资源配置时很有用处。虽说在私有产权下，任何双方同意的契约条款都是允许的，它们并不是都会得到政府强制力的支持，当契约条款是属法律所禁止的，则私有产权就要遭到否定。例如，每天工作10小时以上的契约，不管支付的工资有多高，都会被认为是非法的；或者当商品售价超过了出于政治方面考虑而划定的某种界限时，也可能是非法的。这些限制减少了私有财产、市场交换和契约作为调节生产与消费以及解决利益冲突的手段的力量，经济学家过去没有利用产权概念来分析经济行为，也许是因为他们倾向于认为产权是绝对的缘故。
2.一项资产上的所有权是由排他性的使用权、收入的独享权和自由的转让权等权利（或权能）构成的，所有这些权利就构成了“产权束”。产权束常常附着在一种有形的物品或服务上，在其他情况不变时，任何物品的交换价值都取决于交易中所包含的产权束，例如，如果一个人对一幢房屋的产权束中包含排斥在它附近的煤气站、化工厂的权利，那么这憧房屋对它的价值就越大，排他性是所有者自主权的前提条件和私人产权的决定性特征，也是使私人产权得以发挥作用的激励机制需要的前提条件，只有当其他人不能分享产权所界定的收益和成本时，这些效益和成本才可能被“内部化”，即才能对财产所有者的预期和决策产生完全的直接影响，只有那样，才能将他人对该财产使用的估价传送给所有者，所有者也才有动力，将其财产投入他人欢迎的用途，产权的排他性不是，也不能认为它是一项不受限制的权利，说产权是排他的，是因为它只受法律（或习俗）确立的那些规则的制约，在新制度经济学家看来，西方国家产权制度的演变主要经历了三个阶段，即公有产权——排他性公有产权——排他性私有产权，从中不难发现产权是沿着排他性方向演变的。
各种财产都可以看作是多种属性的总和，不同财产又包含着不同数目的属性，各种属性统统归同一个所有并不一定最有效率，因此有时人们会把某一财产的各种属性的所有权分配给不同的个人，这就产生了产权的可分割性，一项资产的纯所有权可与其它各种具体用途上的权利相分离，例如，对一个湖泊的所有权可与湖上钓鱼的权利和在湖中游泳的权利相分离，产权的可分割性，是人类历史上产权制度的一次重大变革，使具有不同需求和知识的人们能将某项独特的资产投入到他们所能发现的最有价值的用途上去，与分割性紧密联系在一起的是产权的可转让性，它意味着所有者有权按照双方共同决定的条件将其财产转让给他人。这就是说，他能够出售或者赠送他的财产。西方产权经济学一般不探讨产权归谁所有的问题，主要研究如何使资源实现最优配置，而产权的可转让性为资源流向具有最高生产力的所有者提供了激励，也就是可转让性促使资源从低生产力所有者向高生产力所有者转移，由此可见，可分割性和可转让性是产权充分发挥其功能的根本保证。
如果权利所有者拥有关于资源利用的所有权利，就称他拥有的产权是完备的，产权是否完备主要可以通过排他性和可转让性来衡量，尽管完备的产权只是一种理想状态，现实生活中的任何产权都不可能是完备的，可是排他性和可转让性的具备总是有效产权的基本条件。科斯的零交易成本模型反映出来的是一种完备的私有产权，在交易成本为零或自由竞争或权利能自由交换的情况下，法定权利的最初分配从效率角度上看是无关紧要的，在市场机制这只“看不见的手”引导下，能保证资源配置达到帕累托最优化。科斯本人也把零交易成本模型作为分析正交易成本模型的一个铺垫，产权的不完备大体上分为两种情形，一种是产权主体在界定、保护和实现权利的费用太高而自动放弃一部分权利束：另一种是国家强制性地对完备所有制的权利束中一些私有权的删除，阿尔钦把它称之为“所有制残缺”，在这两种情形下，产权初始分配和运行特征的不同都会影响资源配置。
3.产权的主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励，这种激励程度强弱决定了一种产权结构效率的大小，在一个完备私人产权和零交易成本世界中，所有权利都被充分界定、配置和实施，没有外部性，所有未来价值都被完全资本化至当期转移价格中，因此决策者必将承担最终的损失和收益，他也有动机在作出选择时考虑这些损失和收益。然而，或由于交易成本太高，或由于国家干预，产权束中的一些权利进入“公共地”，决策者对有些成本和收益没有加以考虑，存在外部性问题。戈登（Gordon，1954）和张五常（1970）系统地分析“公共地的悲剧”，在没有进入控制的情况中，只要个人进入和使用的私人边际成本低于或等于所有各方从资源使用中获得的平均收益，他们就会被有价值的资源吸引，过度进入，最终的结果是公共财产的低效使用甚至是无效使用。减少公共地情况中的总损失就能带来收益，这一预期收益激励个人建立或修改产权以限制进入和控制资源使用。
产权的产生和明晰化是对创造和改变产权预期收益所作的反应。新制度经济学认为技术进步、新市场的开放、新产品的引进和资源禀赋的变化等因素引致成本收益比率的改变，从而为产权的重整提供机会和激励，张五常和巴泽尔先后论证过，经济学意义上的产权只是当界定权利的费用与权利带来的好处在边界上达到相等（也就是均衡）时，才有意义。换句话说，只有当内在化的所得大于内在化的成本时，人们才有动力去制定规则和界定产权，实现外部性内在化。外部性内在化的过程也就是产权和制度变迁的过程。
产权制度的创新可以采取个人自愿安排和政府强制安排这两种形式，就其最终目的而言，二者无非是想通过创新来增加潜在利润或者降低成本，市场规模的变化、技术进步和社会各团体对收入预期的改变等都是增加潜在利润的因素，这样个人受这种获利机会诱致，自发地进行产权制度的变迁，虽说这种产权变迁不需要支付强制成本，可是它不能有效地防止民间行为人和政府官员对私人投资者权利的掠夺行为，它只能为少数市场参与者利用，不能普惠市场所有的潜在参与者，并导致不公平的收入分配：如果没有国家强制的保障，个人自愿的产权制度变迁会碰到外部性和搭便车问题。所以，由个人自愿提供的产权制度安排的供给将少于最佳供给，不足以充当经济持续发展的基础。政府强制安排可以矫正有效产权制度的供给不足。新制度经济学家都承认，国家起源于产权的界定和保护的需要，国家在产权制度形成中的作用主要表现在：有利于降低产权界定和转让中的交易费用。产权的界定是一项十分复杂的任务，经济绩效的测量和不确定性都是必须认真处理的问题。国家通过制定度量衡标准，加强法制，可以节约度量、缔约、谈判和组织等方面的交易费用，国家凭借其暴力潜能和权威在全社会范围实现所有制。按韦伯的定义，国家是一种在某个给定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排，国家的自然垄断性主要来自于国家在使用强制力方面具有很大的规模经济，因此，国家有能力和动力去设计和强制推行由个人自愿安排所不能提供的、适当的产权制度，国家推动的制度创新是经济增长的基本动力。
4.道格拉斯·C·诺思在诺贝尔奖演讲中把制度定义为“正式约束（如规则、法律和宪法），非正式约束（如行为规范、惯例、行为自律）和实施特征的结合体”（North，1994），产权制度是制度集合中最基本、最重要的制度，在诺思的理论中，产权理论与国家理论是紧密结合在一起的，“产权的出现是国家统治者的欲望与交换当事人努力降低交易费用的企图彼此合作的结果。”“国家理论是根本性的。最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。“并且认为”国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”人类社会经济发展历史表明，经济增长比起经济衰退更为少见，因此，探究阻碍经济增长的无效率产权的国家方面的根源，成了新制度经济学研究中的一个主题。
当前的一种制度变迁理论认为，无效率的产权制度产生的根本原因应该从国家理论中去寻找，第一，是由于统治者的偏好和有限理性。国家是通过统治者的行为来实施治理的，统治者的一切行为都是为了其效用最大化，然而，统治者的效用又是租金、税收、国内政治支持以及他在国际政治舞台上威望的函数，税收最大化要求国家建立完全有效率的产权，如果统治者更关心租金最大化，国内政治支持率和国际威望的提高，则往往又会使统治者的行为背离这一方向，同时，我们也要认识到，即使统治者完全是一个社会产出和国家税收最大化者，由于他的有限理性以及经济信息的复杂性，它仍然不能建立有效率的产权。第二，是由于统治阶级内部不同集团利益的冲突。首先是统治者与其代理人之间的利益冲突，代理人的效用函数与统治者并不一致，加上统治者要对代理人进行充分监察的费用又极其高昂，这会致使统治者建立有效率产权制度的愿望落空。其次，正如舒尔茨所指出的那样，处于统治者地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体生存下去，经济政策在这个意义上讲是维持政治支持的手段。”如果产权制度变迁中受损失者是统治者依赖其支持的那些集团，那么统治者会因为害怕自己的政治支持率下降而情愿不进行产权制度变迁，从而维持无效率的产权制度。
这种理论一般都认为国家过多地直接干预产权的界定与交换过程，是导致产权失灵的主要原因。因而，他们乐观地认为只要正确地界定政府的职能，使政府的职能仅限于保护秩序和法治、生产公共品、出于“社会公正”目的对收入和财富进行再分配等核心职能，市场力量可以消除无效的产权结构，并促进能更好地抓住经济机会的新产权形式的引入。这种乐观主义的理论已受到质疑。因为产权的有效与无效是矛盾的两个方面，它们同时共存于政府干预经济的全过程，时代发展的总趋势是政府在经济中的作用越来越大，而不是有些学者所主张的“小政府”，例如，在当前最大的五个工业化经济（美、日、德、法和英）中政府支出占GDP的百分比在1870年前后，通常为平均10％左右（Tazi and Schuknecht，1995）：在20世纪30年代中期上升到25％左右，而在90年代中期高达40％以上，又如在1994年，政府开支占总需求的份额在欧共体是54％，在非欧洲的盎格鲁一撒克逊国家中为39％，在东亚工业国中（不包括中国）为27％（World Economic Forum，1996）。
尽管人们对政府干预经济所产生的负面影响进行抨击，几乎每一个人都偏好于政府甚过无政府状态。经济发展是与政府职能的扩大分不开的，而政府职能的扩大又主要是生产和再分配职能扩大的结果。可是，我们也不可忽视政府职能的局限性。例如，在政府保护性职能中存在一种倾向，即喜好强调安全，而不惜牺牲对竞争系统协调能力和控制能力的培养，并因此牺牲繁荣；又如对于公共品来说，重要的是如何筹措生产资金，是否使用政府这种生产手段倒是次要的，就公共品的获取途径而言，政府生产肯定不具有必然性。阿莱西分析了公共部门和私人部门在可比物品和服务生产上的大量资料，证明政治性企业的业绩的确比类似的私人生产者差（Alessi，1980）。
由此可见，如何破解“诺思悖论”？并不是像有些学者所主张的那样，通过减少政府干预，将政府职能减少至真正需要由政府来承担的核心职能，就可以消除产权的无效率方面，保存产权的有效性，进而促进经济增长，而是在政府职能不断扩大的基础上，如何将政府对产权的不利影响限制在一个可接受的范围，或者说是使政府对经济干预的有利方面超过不利方面。正如前面分析过，由于国家在使用强制力方面具有规模经济，政府有能力比市场、企业以更低的交易成本从事产权的界定和转让活动。但政府从事这种活动并非不要成本。实际上，有时它的成本大得惊人，致使政府干预的收益少于政府干预的成本。因此，政府通过制度创新增强自身的预期净收益，是政府推进产权制度变迁的根本动力。然而，新制度经济学也揭示了产权也是一种政治制度，产权的界定和转让都取决于政治谈判上的讨价还价，包括政府在内的每一个行为主体对一个新产权制度安排是有条件的，决定于他在目前和拟议的产权变迁中可获得的预期相对财富。通过补偿所拟议的产权界定中的潜在受害者，同时增加权势团体的份额，一个政治上一致同意的产权制度变迁才会产生。
三、产权视角下的农村土地制度
我国农村经济的兴衰每次无不与土地制度的变革有关。新中国成立后，中国共产党在全国范围内进行了土地改革，没收地主的土地分给无地或少地的农民，由封建地主所有制变为农民个人所有制。土地改革是在《中国土地法大纲》的框架内有条不紊地进行的，农民在分得土地的同时，也获得了土地排他性的使用权、收入的独享权和自由的转让权等权利。因而，农民对土地拥有完备的产权或者说是近似完备的产权。土地改革适应了建国初期的具体国情，用新制度经济学的话来讲，就是反映了当时新的稀缺价值和经济机会，把农民生产积极性转化成促进增长的经济活动，农业生产迅速从战争中恢复过来并且超过历史最高水平。好景不长，随之而来的合作化和人民公社运动，开创了政府用行政手段随意干涉农村土地产权的先例，“集体所有、统一经营”的体制否定了土地的排他性和可转让性，原来十分清晰的农村土地产权变得模糊起来，土地成为“公共地”，最终难以摆脱“公共地悲剧”的命运。家庭承包制在坚持土地集体所有的前提下，赋予农户对承包的承包权、经营权、收益权和部分处置权，增强公有农村土地产权的排他性，农民的生产积极性再一次被唤发出来。家庭承包制的经济绩效人人皆知，笔者在此不再赘述。从1984年首次出现“卖粮难”后，农产品与工业品和其它商品的比价不断降低，特别是从20世纪90年代中期开始，我国彻底结束了经济短缺状态，加上受国外低价产品大量进口的影响，农产品价格持续下跌。1997—2001年，我国大宗农产品价格下降了24.5个百分点，家庭承包制的效力已经呈现出边际递减倾向，无力再驱动农村经济增长。农村经济可持续发展要求土地制度不断适应相对价格的巨大变化。早在90年代初期，邓小平同志就高瞻远瞩地提出了在家庭承包责任制的基础上，发展适度规模经营的“第二次飞跃”战略思想。十多年过去了，我们并没有能正确处理农民承包土地的“稳定与流转”关系，为稳定而稳定，在实际工作中极大地轻视流转。据农业部最近统计，以各种形式流转使用权的耕地约占承包耕地总面积的5—6％，且多数发生在沿海发达省市。农村土地难以流转，其根本原因也必须从当前农村土地的产权的特性中去寻找。
第一，农村土地产权的模糊性和非排他性
关于产权是清晰还是模糊的，政治经济学和西方产权理论的内涵是不同的。政治经济学从马克思主义所有制理论出发，认为只要生产资料的最终归属是清楚的，就可以说产权是清晰的，而新制度经济学认为资源的归属问题不是重要的，关键在于资源的利用效率。如果经济人行为的私人边际收益等于私人边际成本，社会边际收益等社会边际成本，即不存在“外部性”和“搭便车”等问题，产权才是清晰的。由此可见，西方产权与马克思所有制理论是两个处于不同层面上的理论。所有制强调的是生产资料的归属及其社会性质，是一个抽象的范畴；而产权侧重于资源使用的经济效率，是一个具体的概念。理论界有很大一部分学者认为马克思的所有制理论包含了西方产权理论思想，并且远比其丰富，其实是一种莫大的曲解。我们当前提出产权清晰与模糊显然不是从最终归属是否清楚上讲的，而是从西方产权理论的角度说的。既然我们已承认了国有企业和乡镇企业的产权是不清晰的，我们也必须承认作为农业最基本生产资料——土地的产权也是不清晰的。因为农村土地不可能不具备经济转轨时期我国产权制度的一般特性——模糊性，甚至比国有企业和乡镇企业的产权模糊状况更严重，国有企业和乡镇集体企业的财产分别属于全体劳动人民和部分劳动人民所有，实际上它们二者都不能充当产权的行为主体，即出现理论界所说的“所有者缺位”，国有企业和乡镇集体企业产权模糊，最终原因就在于所有者缺位。一般而言，现在基本上所有公有制企业都具备完全的自主经营权和相当程度的收益权与转让权。农村土地产权比公有制企业更加模糊，除了农村土地所有者缺位外，还在于农民对土地的使用权、收益权和转让权的排他性更差。农村土地产权模糊性主要是由产权非排他性造成的。家庭承包制与人民公社相比，尽管土地产权在排他性方向有了很大进展，可是离产权充分发挥作用所要求的排他性标准还相距甚远。下面的情况可以佐证笔者的这一结论，长期以来，在农业生产结构的调整中，我们更多地强调政府的直接干预，而忽视了农民的积极性，目前蓬勃开展的农业产业化经营也不例外，被理论界推崇备至的反租倒包、入股和信托等土地有偿转让绝大部分都是行政性的强制流转；1994年实施分税制改革后，农业税和特产税被划归为地方税种，增强了地方征管的积极性，造成了农业税收过快增长，而且在农民上缴的各种“税费”中，税占1/3，农民土地收益权不断遭受侵犯；新制度经济学还揭示，产权制度也是一种政治制度，政治市场其效率天生不如经济市场，正如前面已经分析过，产权的排他性并不意味着产权主体可以“随心所欲”，不受限制地行使各种权利，产权主体必须在法律范围内活动，如果违法，产权就要遭到否定，法律权利增强经济权利，农村土地产权排他性差也与在农村土地产权运行中主要依靠行政手段，而不是法制有关。
第二，农村土地产权的不可分割性和不可转让性
农村土地是多种属性和多种权利的集合体，在现行体制下，拥有土地承包权的农户要么经营，要么抛荒，土地既不能抵押，也无法转让，农户不能将土地不同属性和不同权利让渡给其他人，因而，承包土地的产权具有不可分割性，正是由于这种不可分割性，使土地被束缚于一个既有的承包者，其他人哪怕具备更好的知识和技能也不能对该土地进行利用，稀缺的农村土地无法从低生产效率领域流动到高生产效率领域，造成了当前农村有地无人种，有人无地种，这种两难局面，究其原因，当然与前面所提到的产权非排他性有关，问题是城镇土地也具有产权模糊和非排他性特征，为什么其可转让性要远远高于农村土地？沿海经济发达地区的农村土地在产权非排他性方面与内地一样严重，可是前者的农村土地流转工作已有一定程度进展，而后者至今难以起步，由此可见，农村土地的不可转让性，除了产权的非排他性因素外，还有其它重要原因。
新制度经济学认为，产权的可转让性取决于其效率性。城市土地和发达地区农村土地比落后地区农村土地可转让性高，主要原因在于其土地具有较高的效率，其实，不仅产权的可转让性而且产权的产生和明晰化等无不都是对预期收益的反映。任何经济主体，只有当农村土地流转给他带来的收益大于他为之所支付的成本时才有动力去推动农村土地的流转，农村土地的交易成本过高、缺乏竞争的市场环境、各种权利不能自由交换等都是阻碍土地流转的因素，农村土地特别是落后地区的土地产权的转让性差，主要在于土地的收益不断下降，东部地区乡镇企业和城市第三产业较发达，现在非农业收入在农民总收入中的比重高达70％，加上东部地区农业主要以我国具有比较优势的蔬菜、花卉和水产品等为主，外向型农业较发达，很多地方已成为我国重要的农产品出口基地，而中西部地区大量农村剩余劳动力无法向第二、第三产业转移，非农业收入在农民总收入中的比重不足40％，农业生产中人地关系日趋紧张，农村土地不得不承担起就业和生活保障功能，无法体现效率原则，加上中西部地区又是我国粮食主产区，虽说近年来，各地区都花大力进行农业生产结构调整，可是在国内农产品大量生产过剩和国外农产品大量进口的双重挤压下，农产品价格持续下跌，土地收益不断下降，土地再无法满足农民就业和生活保障需要，农民不得不选择“民工潮”这种形式。尽管存在各种城乡隔离的歧视性政策，农民仍然愿意抛弃土地，涌向城市寻找工作，其原因还是在于土地无利可图，因而，落后地区农民一般都没有土地流转的积极性，政府雄心勃勃的土地流转计划因没有农民的主动参与而被束之高阁，就是发达地方的农村土地在农业领域内流转的只占少数，而绝大部分都流向收益较高的工业和房地产和其它行业。
第三、农村土地产权流转中政府干预的诺思悖论
既然由于农村土地效益差，农民不愿意自发地进行土地流转，看来只得采取政府强制安排这种形式，去推动农村土地变迁。然而，诺思悖论对农村土地流转仍然是适用的，即国家既是推动农村土地流转的关键又是人为阻碍土地流转的根源，为什么政府强制安排会阻碍农村土地流转？主要有以下两个方面的原因，首先在于农村基层政府多重目标之间的冲突。从长远角度来讲，加快土地流转，有利于农村经济发展，农业税收增加和领导人的升迁。可是，在当前政治体制下，许多地方把税收增长快慢当作考核地方官员政绩优劣的首位指标，在有些地方甚至成了唯一指标。因而，在任期内，地方官员更多地关心税收增加和政治升迁，把土地流转作为增加地方税收的手段，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，借招商引资之名，任意改变农村土地用途。其次，在于农村基层政府与上级政府之间利益上的冲突。分税制改革将好的税种收归中央，农业税和特产税成为农村地方政府收入的重要来源。现在全国约有50％以上的县和70％以上的乡镇不能按时发工资，全国乡村两级的负债超过3000亿元，加上税费改革减轻了农民负担，导致了乡镇收入大量减少，使本来就难以开展的乡镇工作更加困难。农村基层干部虽然是党的路线方针在农村具体的执行者，他们的效用函数与上级和中央并不一致。作为理性的经济人，对农村土地流转的支持是有条件的，用诺斯的话讲，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”如何对其受损的利益进行补偿，是农村土地流转赖以成功的关键，从一定意义上讲，补偿的力度决定着流转的广度和深度，在中央不能有效补偿的前提下，很容易陷入僵局。这就是农村土地流转“上面雷声大，下面雨点小”的原因。
四、构筑有利于农村土地流转的政策框架
理论界在农村土地制度应该改变一家一户的分散经营现状，使土地流转到种田大户，实现土地规模经营这一点上，早已形成共识。可是农村土地流转的具体内容是什么？学者们仍然众说纷纭、莫衷一是。现在多数学者从实物而不是从产权角度来理解农村土地制度变迁，认为通过土地使用权的有偿转让，就可以实现这一目标。人们不能从权利的角度来理解农村土地制度的变迁，可能与以下两个因素有关，一是在过去长期的计划经济体制下，人们过分强调资产的实物性，而忽视了其价值性和法律性：二是如果把农村土地制度变迁看成是产权的转让，似乎会动摇农村土地集体所有制性质，与农户土地承包权长期不变的政策相违背。前面已经分析过，西方新制度经济学的产权与政治经济学的所有制不是同一概念，一个从资源配置的角度，另一个却是从生产资料的最终归属性质来讲的，二者完全可以统一在一起。从理论上讲，坚持农村土地集体所有制和承认农民拥有土地产权并且可以自由转让是不矛盾的。笔者认为，将土地转让仅仅看成是使用权的转让，而不是整个“权利束”（即党的十六届三中全会所讲的农民对土地承包经营的各种权利）的转让，也失之偏颇。因为使用权在产权束中并不是处于核心地位，远没有收入权、抵押权和处置权重要，如果农户没有排他性的收入权作保证，他就不能独享土地流转所带来的收益，碰到外部性和搭便车等问题，也就没有动力去推动农村土地流转；如果农村缺乏土地的抵押权和处置权，使用权的流转可能只是一种浅层的表面现象，只有核心权利流转了，才标志着产权发生了真正的流转，土地使用权才能自由流动，所以，土地规模经营的实现只能建立在产权流转的基础上，当前，我们应该努力为土地产权流转创造有利的条件。
首先，确保农民对承包土地的排他性权利，是农村土地产权流转的前提条件，排他性是产权决定性特征，内涵于权利束的各个组成部分。理论界一些学者只提排他性的使用权，不提排他性的收益权、抵押权和处置权，是不全面的，权利束中的各种权利都必须具各排他性，排他性也是激励人们将外部性内在化，发挥产权在资源优化配置中作用的前提条件，正如前面我们反复提到过，产权排他性的真正涵义在于它只要法律确定规则的制约，排斥各种人为的随意干预。当前要落实农民对承包土地排他性，就是要严格执行《农村土地承包法》。由于产权是一个从西方经济理论中借鉴来的一个术语，从其内涵来讲，与《农村土地承包法》中的承包权较接近。因此，确保农民对土地产权排他性就是要确保承包权的排他性，禁止政府在承包期内随意调整承包关系，随意干预土地的使用收益和转让，相应地农民拥有自由的使用、收益和转让的权利。
其次，提高土地效益，是农村土地流转的基本动力，产权流转遵循着效益原则。从产权的历史演变中不难证明这一点，为什么人类率先在定居农业中建立起排他性的产权，因为定居农业比狩猎具有较高效益，又为什么公有产权必然演进到私有产权，根据新制度经济学观点，私有产权比公有产权更有效益，产权的产生、界定和转让等都是效益提出的基本要求。只有提高土地收益，农民受获利机会引诱，才有动力自发地进行农村土地流转，为此，我们必须采取各种有力措施，从根本上改变收益不断下滑趋势。这要求我们加快农村剩余劳动力转移、农业生产结构调整、科技进步，大力发展外向型农业，从而为农村土地流转提供机会和激励。
再次，积极推动农村综合改革，为农村土地流转创造良好的外部环境。农村土地效益差，农民不愿意自发地进行土地流转，除了农业本身效率低下的原因外，也与政府干预过多，土地交易成本过高有关。现在人们都认为农村基层政府机构和税费都有改革的必要，可是对其改革的深远意义却并没有认识清楚，多是从减轻农民负担，增加农民收入的角度来讲的。其实，推动农村综合改革，可以降低土地的交易成本，加快农村土地流转，进而促进农村经济持续发展。张五常教授通过研究发现，中国经济体制的经济绩效普遍低于发达国家的一个重要原因在于交易成本过高，而农村的交易成本又大大高于城市。通过乡镇合并和机构与人口的精减，可以使政府在农村管理中获得规模效应，有利于降低农村土地产权界定和转让中的交易费用。税费改革直接减轻了农民负担，更是增强了农业收益，有利于土地流转。
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