粮食政策性业务运行中的矛盾和对策，本文主要内容关键词为：政策性论文,对策论文,粮食论文,矛盾论文,业务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从一九九六年起，全国粮食工作将全面实施粮食政策性业务和商业性经营两条线运行，这是粮食流通体制改革不断深化的又一重大举措，充分表明粮食工作已步入市场经济和宏观调控相结合的轨道。为顺利开展两线运行，笔者就粮食政策性业务运行中的矛盾及其对策作一初浅的探讨。
一、把粮食政策性业务等同于统购统销是认识上的误区
粮食政策性业务与统购销政策有着本质的区别，只有正确分清两者差异，才能较好地指导和开展粮食政策性运行，两者的主要差异是：
（一）管理体制上的差异
统购统销是在社会主义计划经济条件下国家委托粮食企业对粮食实行国家垄断性统一收购、统一分配、高度集中的封闭式管理体制。粮食政策性业务则是伴随着国家整个经济体制改革不断深化、逐步向社会主义市场经济过渡条件下，国家采取对粮食工作实行中央和地方分级负责的开放型的管理体制。它是逐步推进和实现社会主义粮食市场经济的必要途径。
（二）经济核算形式上的差异
统购统销期间粮食商品流通各环节发生费用和购销倒挂价差采取地方开支、统一上划、财政统包、逐级退库、先支后补，企业明费用、居民暗补贴式的统一的核算形式。粮食政策性业务，实行直接流通费用进成本，间接费用国家企业分别负担，粮食费用、成本核算、适度结合，但粮价仍然不顺，采取开放式的分级负责的核算形式。
（三）粮权管理上的差异
统购统销时期的粮食所有权与使用权统一，归属中央集中统一管理，目标一致，政令畅通，指挥有力，调度灵活。实施政策性业务，定购粮食所有权与使用权相分离，定购粮食所有权属中央，使用权归省，实行定购粮食管理地方行政首长负责制，进一步增强了地方管好粮食、稳住市场的责任感。
（四）经营管理上的差异
统购统销时期，粮食由国有粮食企业独家经营，包揽天下，全国市场统一，政策统一，价格统一，管理统一。开展政策性业务后，以地区为单位，中央与地方粮食事权清楚，责任明确，允许地方自主决策，粮食价格、政策管理各有差异，内部两线运行，外部多渠道竞争，挖掘了企业内在潜力，增强了企业活力。
（五）业务操作上的差异
统购统销实行购销调存加指令性计划，以产定购，以需定支，丰年适当多购少支，歉年适当少购多支，库存滚动使用，产区不愁粮多，销区不愁库空，回旋余地大。现行的政策性业务固定收购，约束开支，但实际上丰年无法多购，灾年必须多支，国家要求掌握粮源，企业不愿增本存粮，调控市场缺乏回旋余地，严格要求企业科学筹划、经济运行。
（六）思想认识上的差异
统购统销期间，国家粮食企业以粮为本，以库（所）为家，收好粮、管好粮、用好粮，保证市场供应的认识一致，目标明确，责任清楚。实施粮食政策性业务后，企业以经济效益为前提，力求稳市场和高效益的统一，但政府大量削减对企业的补贴，职工自谋生活，思想认识发生变化，政府保市场，企业要效益，职工要收入，企业有可能对市场的责任放松，精力移向，靠开拓其它经营养活自身，难免对政策性业务的开展产生负面影响。
二、粮食政策性业务运行的制约因素
粮食政策性业务运行是向市场经济过渡的产物，虽已努力排斥各种干扰因素，如历史挂帐归财政，但由于多方面原因，加上现行配套改革措施一时难以完全到位，目前至少还有四个方面不适应或仍然制约着政策性业务的良性循环。
（一）市场竞争环境不公平
经过十几年的改革，已经形成国家与集体和个人，粮食企业与其它行业，主渠道与多渠道，多种经济成份，多条流通渠道经营粮食、竞争市场的粮食流通格局。在此环境中，一是生产者和消费者的市场意识强烈撞击政策性业务。国有粮食企业受国家委托承担国家定购粮食的收购、销售、储存政策性业务，尽管有国家粮食政策配合的保护，定购粮与市场议价粮仍有明显的牌市差价，农民交售定购粮存在着“一等粮留种子，二等粮做口粮，三等粮敬爹粮，四等粮上市场，下风粮交公粮”现象，这似乎已成为商品意识逐年提高的现代农民的共识。与之相反，随着城市人民生活消费水平的逐年提高，吃精吃好，价格越低越好的要求越来越普遍，越来越强烈，国有粮食企业因收进的是次粮而卖不出好粮，“难为无米之炊”，弱化了国有粮食企业承担军需民食、平抑市场、稳定粮价的职能。二是多渠道争相购销冲击政策性业务。多渠道经营者没有社会责任和义务，且手段卑劣，采取短斤少两，压级压价，扰乱购销秩序，有利就干，无利就歇。而作为主渠道的国有粮食部门承担着重要的社会责任，一季收购，常年安排，均衡上市。显然，在市场竞争中粮店责任重大，地位被动，粮食市场效应易发生向多渠道倾斜的现象。
（二）财政补贴机制不完善
粮食问题实质上是财政问题。过去那种粮食费用由国家财政统包，企业吃国家大锅饭的政策不可取。但现行粮食流通中国家大量削减费用补贴，甚至逐步“断奶”的做法也有实际问题，纵观世界各国情况，绝大部分国家对粮食都有一定的财政补贴，以促进粮食的生产与流通，保持市场粮价的基本稳定。而目前我国绝大部分省份对粮食的补贴政策不到位，缺口较大，粮食流通运转困难，甚至不少企业因政府补贴不到位而产生新的粮食亏损挂帐。诸如收购中的价外补贴，粮食企业职工的工资收入，仓储维修费用，政府调控市场进行的限价挂牌销粮价差，企业中老的离退休人员工资，必备的周转铺底粮食库存保管费用等都难以着落。政策性业务运行理论上讲应为代理制，即代政府的行为，政府对购销调存加业务环节应予明确合理的补贴标准或者明确进销价，否则这对保证政策性业务正常运行将是企业难以解决的棘手问题。
（三）价格机制不灵活
现行粮食价格政策全国不统一，死板有余，灵活不足。国家定购粮食有的执行中央定价，有的在中央定价基础上实行地方价外补贴，价外补贴有的多有的少，标准各不相同，同样一斤定购粮食结算价格五花八门。地方价外补贴有的政府财政负担，有的企业消化进成本，带来定购粮销价极不一致。定购粮的销售价格、品种差价、品质差价、地方差价拉不开，没有季节差价。农民希望购价高，消费者希望购价低，而控价部门往往超脱发展的市场经济，站在原计划经济的角度设计价格。所以现行粮价缺陷是，价格制定以成本和客观因素为主，脱离市场供求，不能准确反映市场信息，不能充分利用价格杠杆调节粮食购销行为。
（四）基础设施落后不完备
由于近几年管理放松，粮食基建投入逐年减少，导致粮食流通基础设施陈旧落后，年年失修，破坏严重，完好率逐年下降。94年底，江苏省仓容完好率仅66.3%，需大修仓23.1%，急待报废仓容10.6%，甚至连过去已配套的粮食机械装备因使用费用高，无法进入粮食销售成本而闲置浪费不用（如输送、除杂、烘干机等机械）。粮食购销活动的发展从粗放型到集约型现又重新回到肩挑背扛，手扒箕畚繁重的体力劳动，粮食政策性业务运行乏力。
三、对策及其建议
粮食政策性业务与统购统销有着本质上的区别，它是市场经济条件下特有的粮食经济运行方式。因此，政策性业务运行的方式方法既要符合市场经济发展规律，又不能机械地沿袭统购统销的做法。故笔者认为，必须在工作启动后，加快研究配套改革措施，促其良性循环，既要加强行业内部管理制度的完善和建设，又要努力创造良好的外部运行环境，推动这一新生事物的不断完善和发展。
（一）加强企业的内部管理，保证粮食政策性业务内部运行健康发展
粮食行政管理部门和担负着政策性业务的单位，要牢固树立“不产生新挂帐”观念，改过去单纯“管理”为“经营管理”，切实掌握粮源，稳定粮价，稳定市场，服从和服务于国家宏观调控的大局。为此，必须做到这样几个方面：一是要真正做到核算分开。粮食经营实行政策性业务和商业性经营分开运行，既要对政策性业务单位和商业性经营单位实行财务分开分别核算，又要对政策性业务单位的政策性业务与附营业务和多种经营的财务分开，单独核算。二是要认真加强企业内部管理，苦练内功，充分挖掘企业内部潜力，建立健全管理制度，完善财务、会计、统计核算，不断提高科学经营和管理水平。在新的体制下，粮食政策性业务也要学会精打细算，减少环节，降低成本，提高效益。三是要在接受政策委托、有偿代理政策性业务的同时，跻身市场进行开拓性商业经营，通过连锁经营，跨行业经营，规模经营，以国有粮食部门的经济实力和网点优势，在市场竞争中增强实力。四是财政必要补贴应及时足额到位，甚至可采取一些经济手段促使粮食企业提高经营管理水平。
（二）稳定国家定购，收好、管好、用活国家定购粮，保证有限的定购粮使用良性循环
随着改革的不断深入和城市建设的扩大，非农业人口逐年增多，商品粮需求日益增大，为稳定社会和市场，国家必须掌握足够的商品粮源，因此现行的国家定购粮食数量1000亿斤必须稳定。粮食政策性业务单位要继续发扬优良传统，承担起稳定粮食市场供应的重任，管好粮、长计划、短安排，切实安排好市场供应。要积极研究探索搞好城市粮食供应的新路子。随着人民生活消费水平的提高，既要千方百计收购、串换适销对路品种的粮食应市，又要认真组织加工供应高精度的成品粮食，大力推广粮食小包装供应，方便群众，满足人民生活需求。对居民消费有余放弃购买的定购粮食，应转入地方储备或轮换地方储备，经济上统一纳入政策性业务盈亏核算，抵补企业费用，让有限的定购粮正常有序地运转。
（三）建立健全运转正常的财政补贴保障机制
粮食企业应以独立经营者的身份，接受政策委托，有偿代理粮食政策性业务。因此，在粮食政策性业务运行中，必须建立健全运转正常的财政补贴保障机制。今后，凡属于政府指令和要求进行储备粮食的收购、储存、轮换抛售费用，市场粮价发生波动时由政府组织安排的限价挂牌销售价差，为保护农民利益实行的粮食收购价外补贴，保证市场供应所必备的周转铺底粮食费用，低价安排灾民生活的购销倒挂价差以及粮食企业开展政策性业务必备的基础设施维修折旧费用，均应分清事权，由各级财政实行定额补贴，列入财政预算开支，不得转嫁企业，或开了政策口子不到位，影响政策性业务正常运转。尤其值得强调的是，在新体制下，政府仍然需要储足适量的周转铺底定购粮（通常为不低于三个月的销量），不能把这一责任推向企业，必要的铺底粮食储存费用必须由政府负责，这是国家牢固掌握调控市场主动权的必要物质基础，也是粮食政策性业务正常运行的可靠保证。在实施粮食政策性业务定额补贴的同时，要尽快研究粮食财务管理的改革，彻底改变目前管钱不管粮，管粮不管钱，钱粮分离的粮食财务体制，增强行业管理的经济制约手段，将必要有限的财政补贴划归粮食主管部门，形成一个责权一致、钱粮结合、手段有力、上下贯通的粮食财务管理体系，切实保证粮食政策性业务不发生新的亏损挂帐。
（四）逐步理顺定购粮食购销价格，建立健全适应市场经济要求和有利于政策性业务运行的灵敏高效的粮食价格机制
首先，定购粮食购销价格的制订，要适应社会主义市场经济的发展和需要，充分反映价值规律和供求关系。成本体现价值，供求决定价格，市场不认可的价格，即使能充分反映价值，但无法实现其价值，因而只能说是不合理的价格。定购粮价应与市场议购价基本接近，不能悬殊太大。其次，兼顾国家、生产者、消费者和经营者的合理利益，需通过实现价值过程不断再分配，而不能盲目抬高或抑制某环节，某企业实现利润，否则不利于调动粮食产区种粮、调粮和企业收粮、储粮的积极性，不利于引导合理消费和促进粮食供求平衡，不利于粮食政策性业务的良性运转。第三，要逐步研究制定合理的粮食品种、品质、地区和季节差价，体现好粮好价，新粮可以适当加价的原则，拉大价差，既保证城市低收入者基本生活消费需求，又满足高层次消费者对粮食质量高要求的需要。促进粮食政策性业务适应市场经济变化，运用灵敏高效的价格调节机制，发挥引导生产、调节消费、稳定市场的作用。
（五）建立并逐步完善粮食储备调节制度
必要的粮食储备是国家实施宏观调控的重要物质基础，也是开展粮食政策性业务强有力的后盾。经过近几年的努力，我国已初步形成了以国家（中央）储备为中心、地方储备和农村储备相配套的三级储备体系，国家储备具备了相当规模和实力，各级储备在实施宏观调控、促进和保护农业生产、安排灾区人民生活、平抑粮价、调剂丰欠等方面发挥了重要作用。粮食储备调节制度包括：建立国家、地方、农民三级储备体系，国家和地方储备粮轮换抛售制度。建立和完善粮食储备体系调节制度，一要解决适度储备规模问题。根据联合国粮农组织的粮食库存量占消费量17—18%的库存安全标准测算办法，结合我国粮食生产丰歉不平衡，消费弹性低以及流通设施，调剂能力相对薄弱等特点，剔除国家商品粮周转库存外，应保证有丰年期的粮食消费量，除了农民自储自用外，国家和地方两级储备应不低于三个月的消费量。二要解决储备粮参与市场调节问题。研究制订储备粮的推陈储新、轮换抛售制度，彻底改变现行的储死粮、保存粮、越储越存的做法，做到死粮活用，搞活储备，平时要结合参与市场调节安排吞进吐出，推陈储新。当市场发生波动时，要及时组织储备粮抛售，平抑和稳定粮食市场，尤其是国家储备粮要研究规定适当下放少部分调控权让地方管理，如允许企业每年以5—10 %的储备库存死粮活用，限期归还，变陈为新，所发生的吞吐、抛售及推陈储新费用和新陈价差由政府根据实际发生额利用粮食风险基金，给予及时足额补贴，充分发挥储备粮宏观调控的积极作用。
（六）健全粮食风险基金制度，逐步推进粮食政策性业务运行规范化
尽快建立和完善粮食风险基金制度，是国家实施宏观调控、顺利开展粮食政策性业务的重要经济手段和可靠保证。国务院领导高度重视这项工作，决定拿出国家减少的补贴用于建立中央粮食风险基金和配合各省建立省级粮食风险基金，这是非常英明的决策，实施效果很好。地方政府也应积极配套安排资金，参照中央做法，用地方减下来的粮食补贴从财政预算中逐年安排，建立和完善地方粮食风险基金，逐步形成中央和省市两级调控体系。各级粮食风险基金要着重用于支付国家为保护农业生产丰年以高于市价水平收购粮油和为平抑粮价、稳定市场以低于国家定价向市场抛售粮油所发生的价差支出，支付企业接受政府委托代理粮食政策性业务，按照政府指令调控市场实行挂牌限价供应，安排低价救灾口粮所产生的粮食政策性业务亏损补贴。在粮食问题上，要严格区分政府宏观调控行为和企业经营行为，企业必须以独立经营者身份，自主经营，自负盈亏。属于政府调控市场行为也必须由政府承担经济责任，谁出政策，谁定价格，就由谁承担经济责任。保证政策性业务运行有一个良好的外部环境，支持保护这一新生事物的不断完善和发展。
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