推进股份制：中国国有商业银行改革的实现选择，本文主要内容关键词为：股份制论文,中国论文,国有商业银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金融危机正肆虐东南亚。它给金融业乃至整个国民经济造成的冲击，令人触目惊心；它提出一连串发人深思的问题，包括象我国这样的发展中国家如何优化国民经济结构，如何提高金融业的抗逆机制，等等。这场金融风暴给我们带来了许多有益有启示。
为了提高我国金融业的抗逆机制，当务之急是迅速提高居于我国金融业主体地位的国有商业银行自身的素质。本文拟从借鉴国外经验入手，结合我国国情，提出国有商业银行的股份制改造问题，并对其必要性与可行性进行初步论证，以求引起重视。
一、国外股份制银行的历史考察
目前，国外商业银行大多采取股份制的组织形式。除个别例外，股份制银行已经居于商业银行体系的主体地位。不仅如此，一些国家的中央银行，如日本、奥地利、比利时、墨西哥、土耳其等，也采取股份制。
英国和美国在上个世纪就已经实现了商业银行股份化。英国的股份银行是由私人银行和合伙银行发展起来的，它是社会化大生产和商品经济发展的产物。从18世纪工业革命开始，资本主义经济得到迅速地发展，大机器生产及交通运输等产业的发展需要大量的资金，而私人银行和合伙银行受规模和组织体系的限制，难以满足其需要，因而以股份公司组织起来的银行便应运而生。1694年，英国成立了英格兰银行，这是世界上最早的股份制银行。自1826年英国颁布赋予股份银行以法律地位的条例之后，股份银行便得到迅速发展。 到1865 年英格兰股份银行达到250家，而独资或合伙银行到19世纪末所剩无几。从此， 股份制银行在英国的金融体系中占统治地位。在美国，1790年成立的第一家银行——合众美国银行是非发行股票集资兴建的股份制银行。到1862年，美国的股份银行达到1600家。在美国股票市场上，大约有1／5的上市公司是商业银行。
原来商业银行国有化程度较高的欧洲大陆国家，在本世纪80年代以来，也都出现了股份制改造的浪潮。如意大利、法国、西班牙、葡萄牙、奥地利、荷兰等发达国家都先后通过全部出售或部分出售国有商业银行股份，对国有商业银行进行民营化改造。当然，这些国家的国有商业银行民营化改造，也并非一帆风顺。例如，在法国就有反复。目前真正实现民营化的商业银行仅有8家，所占比例也不高。在发展中国家， 如墨西哥、阿根廷、马来西亚以及波兰和中欧国家也先后对国有银行实行了或正在实施股份制改革。
应当指出的是，在实行股份制的商业银行中，国外通常根据控股情况，把它们划分为私有商业银行和国有商业银行，互相参股的情况是常见的。因此，国外即使称为国有商业银行的，也不排斥股份制。
股份银行具有许多特点和优势：（1）便利资本金筹集。 股份制银行通过股票的公开发行与买卖或内部招股，可以迅速集中资金，为银行提供稳定的资金来源，这有利于银行业的扩张，增强银行的经营实力。（2）产权关系清晰。股份制银行具有股权、 法人所有权和经营权相分离的特点，股东大会、董事会和经营者形成既有利益机制又有制约机制，有利于银行资本的有效运营。（3）实物资产与价值资产分离。 股份银行掌握实物资产，股东掌握价值资产（股票）。由于股东不能退股，实物资产永远在银行中运转，这样能够保持银行经营的连续性。（4 ）有限责任制度。股东对股份银行所负的责任以投入的资本为限，这有利于保护投资人的权益，降低和分散国有银行的经营风险。
二、我国国有银行改革历程与体制缺陷
自1978年以来，随着我国经济体制改革的深入进行，我国的国有银行体制也不断进行调整和改革。其改革历程大致可分成两个阶段：
从80年代初到1993年实行专业银行体制。这一阶段改革的主要内容是打破银行体系政企不分和信用活动过分集中的旧格局，把大一统的银行体系转变为中国人民银行专门行使国家金融管理机关职能，恢复和成立中国农业银行、中国银行、中国工商银行、中国建设银行四大国家专业银行。这种体制的基本特征是：专业银行是国家的银行，是国家的独资企业，国家拥有单一产权。专业银行作为国有资本人格化代表，必须执行国家信贷计划或规模控制，必须保证国家重点建设资金需要，重点支持支柱产业，发放政策性贷款任务；在国家需要的时候，还必须对社会的稳定和发展负责。专业银行体制上有两重性：一方面它是对高度集权的单一计划经济体制的否定和改革，并在改革旧体制的同时，蕴育着新的商业银行体制的要素。正是因为有了专业银行体制，也才有后来从1987年起相继恢复和建立的几家全国性或区域性综合银行，如交通银行、中信实业银行、深圳发展银行、蛇口招商银行、广东发展银行和福建兴业银行等股份制银行。另一方面，它由于脱胎于大一统的计划金融体制的母体，又不可避免地带有旧体制的痕迹，内部约束机制不健全、经营效率低下仍是其致命的弱点。因此，这种体制是我国计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨中的一种过渡性体制。
从1993年起专业银行体制开始向商业银行体制过渡。针对专业银行体制的弊端，从1993年起，中共十四届三中全会明确提出，国有专业银行要逐步向国有商业银行转变。1994年国务院开始实施这一改革方案。其主要内容是赋予中央银行——中国人民银行独立执行货币政策的职能，中央银行对商业银行的监管主要运用货币政策手段实施间接调控；分离专业银行政策性业务，成立国家开发银行、国家进出口银行、国家农业发展银行三家政策性银行；现有国家银行按照现代商业银行经营机制运行，其经营管理具有一定的独立性。特别是从1998年起，取消对国有商业银行贷款的限额控制，在推行资产负债比例管理和风险管理的基础上，实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接调控”的新的管理体制。通过这次改革，国有银行经营的外部环境大为改善。然而，在向商业化体制转轨过程中，国有银行的自我约束机制并没有真正建立起来，效率低下和经营风险问题依然没有解决。
目前，我国的国有银行面临的困难和问题突出的表现在以下几个方面：（1）资本金比例不足。根据《巴塞尔协议》的规定， 银行资本的充足率不得低于8 %， 但我国几大国有银行没有一家达到这个比率。 1994年末，4家专业银行总资本为2405亿元，风险资产3800亿元， 资本充足率约为6%，资本金严重不足。 这是制约国有商业银行发展的突出问题。（2）内控机制不健全，经营效率低下。 主要表现是：决策机制不健全，一方面决策权过分集中，另一方面对经营决策又缺乏有效的约束机制；组织结构不合理，依然具有行政色彩，机构庞杂，环节众多，责权利不明确，工作效率低下；没有建立起强有力的利益制约机制，不论是对经营者的制约，还是对职工的制约，都比较弱；稽核审查制度还不健全，不规范的信贷行为时有发行。（3）不良资产比重过大， 潜伏着巨大的经营风险。长期以来，由于受计划经济体制的束缚和缺乏自我约束机制，国有银行信贷资产缺乏风险防范机制，许多贷款或是由于行政干预或是由于内部控制不严被用于没有效益或效益低下的项目上，形成不少不良贷款。
多年来，我国国有银行改革之所以成效不大，关键在于这种改革仅仅在浅层次的经营管理上做文章，而没有涉及产权体制。现有四大国有银行都是国家独资银行，其资产全部为国家所有，并归国家统一经营。这种产权关系存在着所有者虚化，产权边界不清晰和资产权责不明确的弊端，银行无法以独立的法人身份走向市场。
三、推进股份制是我国国有商业银行改革的现实选择
针对我国国有商业银行存在的问题与体制缺陷，借鉴国际经验，我们认为，走股份制的发展道路，是我国国有银行摆脱困境走向发展的现实选择。
根据《中华人民共和国商业银行法》（简称商业银行法）的规定，商业银行是依据商业银行法和《中华人民共和国公司法》（简称公司法）设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。
从理论上讲，商业银行的身份具有双重性。一方面，它们是经营特殊商品、提供特殊服务的企业。它们的运行状况和绩效，对国家的经济安全和整个国民经济的运行具有极为重要的作用，被视为现代经济的核心。无论是计划经济还是市场经济，政府对银行的控制、干预都是严格的。商业银行的这种特殊性，决定了它们的设立和运行必须有专门的法律法规来约束，它们必须严格执行中央银行对货币总量的控制，接受中央银行的监督管理。另一方面，商业银行又同时具有一般公司企业的特征，其经营活动方式与目标，企业组织结构，又必须依照公司法的要求，以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏。商业银行作为一般商业性企业来经营产品、提供服务，完全属于企业行为而并非政府行为，这就排除了商业银行经营的主要产品——信贷资金的公共产品性质。既然如此，信贷资金这种稀缺的资源，可以而且应该按照市场规则进行配置，并以此促进社会经济发展。市场经济体制要求市场在资源配置中起基础性作用。如果把资金这种最重要也是稀缺程度最高的资源，排除在市场的作用范围之外，我们将很难达到经济体制向社会主义市场经济过渡的目标。
金融体制的发展变化要适应建立社会主义市场经济的总体要求。在市场经济的金融体系中，只有中央银行是“政府的银行”，即政府制定和实施货币政策的政府非盈利金融机制。商业银行只是经营货币资金和提供金融服务的企业，并不是政府直接干预经济的工具。政府可以而且只应该通过中央银行这个唯一的实施货币政策的机构的有力调控和有效监管，影响商业银行的信贷总量和结构，已没有必要通过商业银行国有化实现这种控制。否则，在我国商业银行产权主体多元化的形势下，尤其是当外资银行大量进入我国金融市场的时候，势必造成混乱，严重伤害国有商业银行。
当然，我国公司法有依法设立“国有独资公司”的规定。公司法规定，国务院确定的生产特殊产品的公司或者属于特殊行业的公司，应当采取国有独资公司形式。与一般工商企业不同，金融业应该属于“特殊行业”。但是，特殊存在于一般之中，并非只要冠以“特殊行业”的公司，就一定要实行国有独资，而是要看有无必要与可能。首先，金融业这个特殊行业，已经彻头尾国际化，从设置标准、运行方式到财务会计，都必须进行公开信息披露，除了法律容许的各自的商业利益要求之外，已无秘密可言。金融业已经成为“兵家必争”的竞争性行业。我国国有商业银行，承受着来自国内的正在发展壮大的股份制商业银行的剧烈竞争，并将面临着来自国外的实力强大的跨国银行的更为残酷的竞争打压。它们正在失去不少“地盘”，丧失大量的商业机会。如果还一味束缚其手足，它们有的可能败下阵来，造成灾难性的经济、政治后果。其次，“国有独资”商业银行所有者虚化，其所有者代表是政府，而政府又是由国务院及各部委、各级地方政府及其所属部门构成的。由于这些银行点多面广，按照行政区划设置分支机构，各级政府官员，都可能左右信贷资金的投向，为重复建设和发放无望收回的贷款开方便之门。各级银行经营者在来自多方面的行政干预面前，其经营行为被扭曲，中央银行的货币政策往往被淡化，商业银行的经营原则被弱化，难以建立健全有效的经营机制。结果，与目前尚待改革的非金融企业一样，不少经营者谋求银行分支机构自身利益最大化，负盈不负亏，侵蚀国有金融资产。
对国有商业银行进行股份制改造的必要性，集中体现在以下几个方面：
1.从产权制度上适应商业化经营的要求。通过股份制改造，建立商业银行公司治理结构，银行和政府之间不再有行政隶属关系，而是一种资本关系，达到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的目的。只有按照出资多少决定投资者代表在公司重大、重要决策中的地位，才能保证法人产权的独立和完整。国有商业银行在长期的国有国营造成的政企合一的组织结构，分支机构的行政化的制度安排，以及由此形成的思维定式、习惯作法，其影响力是巨大而又深远的。如果不从产权制度上动大手术，仅靠单纯的法律法规规定，在我国目前条件下是很难奏效的。正是由于我国四大商业银行国有独资的性质，使得各级政府对商业银行的直接干预成为可能，由此造成商业银行经营的政策化、金融资金的财政化、组织机构的行政化。要避免政府的直接干预，实现商业银行的企业化、商业化，就必须改变其国有独资的产权结构。实践证明，我国其他商业银行，如交通银行、华夏银行等，尽管它们的全部或大部分股份也都是由地方政府或国有金融机构、国有大型企业持有，但由于采取股份制形式，实现了产权多元化，产权关系清晰，有明确的独立完整的法人财产权，它们可以打破行政区划设置分支机构，其经营活动也较少受到分支机构所在地政府的行政干预。
2.开辟资本金来源渠道，分散经营风险。在国有独资的情况下，银行资本金来源只有政府财政，更多的资产来自于存款、金融债、中央银行贷款等负债。由于我国财政资金的紧张，国家银行的资金运用已经在一定程度上承担了财政性的功能。同时，随着银行不良资产的增大，其经营风险因素也日益增大。在国有独资条件不变的情况下，这种风险达到一定程度后要由存款户或国家来承担，最终是由国家通过多发行货币（通货膨胀）的方式解决。因此，通过改变商业银行的国有独资形式，可以开辟新的资本来源渠道，分散银行的经营风险，有利于恰当调整银行、企业和居民之间的旧的债权债务关系。
3.有利于形成股份制企业的经营机制。股份制企业形式之所以成为现代企业资本组织形式，还在于可以形成一整套有激励、有约束、高效率的企业经营机制。国有独资的企业形式则往往形成政企合一的组织结构，缺乏对所有者代表和经营者的激励机制和各种权利的有效制衡。在国有商业银行尚未实行有限公司制的情况下，尤其是这样。产权的多元化比产权的单一化更有利于将所有权与经营权分离，更有利于建立起企业经营的决策、执行、监督相互制约的机制。即使是在国家控股的条件下，由于其他股东在股东会、董事会、监事会中对企业经营影响的存在，特别是有权转让其股份（用脚投票），这对企业的控股者（国家）、经营者仍然具有一定的约束力。同时，通过股份制改造，国有银行的运行机制和经营方式就可以与国际接轨，有利于它们参与国际竞争。
4.促进产业资本与银行资本的融合。随着生产规模的不断扩大，生产的不断集中，特别是大型（产业）企业集团的发展壮大，产业资本与银行资本之间的相互渗透和相互融合是必然的发展趋势。那些实力雄厚的有扩张要求的大型企业或大型企业集团，需要直接或间接地涉足金融领域，一是便于为自身的扩张寻找资金，二是把银行（或其他金融机构）作为多角化经营、获取新增收益的行业。商业银行实行股份制将为产业资本向银行业的渗透创造条件。
四、国有商业银行股份制改造的难点
国有商业银行股份制改造的最大难题是如何分离政策性金融业务。国有银行的商业化首先是经营目标的变化，即不再承担政府的政策性社会性职能。尽管我国1994年组建了三家政策性银行，开始分离包括四大专业银行和中国人民银行在内的国家银行的一些政策性业务，四大专业银行也改称为“商业银行”，但是其政策性任务并没有因此而明显减少。 不仅原有的政策性业务没有全部划转给政策性银行（如建设银行1994年以前发放的重点建设贷款），新的政策性贷款还在发放， 例如工商行1994年以来还在发放“救灾贷款”、“特困企业工资贷款”、“棉花（或其他物资）储备贷款”等等。究其原因主要是：（1 ）政策性银行无力承担全部政策性业务。主要是资本金不到位，资金来源渠道不合理，成本高，风险大。如农业发展银行注册资本金为200亿元，1996 年末实有资本金126亿元；向人民银行借款占资金来源的比例高达88%。 1994年、1995年的中央银行贷款投放，95%是给政策银行的。农业发展银行每年的农副产品收购资金贷款需要600亿—700亿元，全部由中央银行供应，而且回收率很低。国家开发银行每年发行的金融债券由各商业性金融机构购买，但因期限长、利率低、风险大，债滚债越来越多，各商业性金融机构意见很大，不愿购买。（2 ）由于国有企业与四大国有商业银行的关系难解难分，还难以完全建立在市场经济原则的基础上。目前，大量长期亏损而又无扭亏良策的国有企业，最终只能依靠“国家银行”的输血而生存；国有商业银行扶持亏损企业、维护社会安定这一最大的政策性金融业务，并未因政策性银行的成立而分离出去。因此，政策性银行的成立对国有专业银行商业化的作用，并不如预期的那样大。有人甚至认为，成立三家政策性银行，只不过是将政策性银行的数目从四家增加到七家而已。
国有商业银行股份制改造的第二个难题是如何消化不良资产问题。据人民银行长沙市分行的典型调查，到1994年末，工、农、中、建四家市级行的不良贷款占全部贷款的的比重分别达到22.5%、36.9%、12.2%和21.5%。如果再考虑未计入的利息转本金和应计未计的亏损，则不良资产的比重会更大。更为严重的是，尽管近几年来各国有商业银行在国家政策的允许限度内努力冲销呆帐，但新的不良资产还在源源不断地产生出来。银行经过努力盘活的资产数量远远不及新增的不良资产。另外，不少地方国有企业借破产之名，行逃债之实，使国有商业银行的债权无法得到保护。受不良资产包袱的影响，国有商业银行的经营状况逐年恶化，资产经营收益也逐年下降，1994年四家银行资产收益率平均为0.32%，仅为同期美、英等国银行的1／5左右。1995年，各银行基层行亏损的状况有增无减，我国国有商业银行的国际信用等级不断下降。国有商业银行的这种资产状况即使进行股份制改造，也会令投资者望而却步。
正如我们在前面的分析中所指出的，这两大难题的产生根源同样是国有国营。国有独资导致了商业银行的非商业化经营行为，也制造了“赖帐机制”成长的土壤；要革除这些弊端，对商业银行实行股份制改造，这两大难题成为前进中的拦路虎。我们相信，这些障碍并非不可逾越。它只是提醒我们，改革需要付出成本，在改革的方案设计和进度安排上，要重视这些问题，并逐步加以解决。
五、国有商业银行股份制改造的条件
应该看到，尽管还存在一些难题，但随着对公有制实现形式及其主导作用方式的重新认识，随着我国经济的持续、快速、健康发展和社会主义市场经济体制的逐步建立，特别是金融体制和企业制度改革的不断深化，对国有商业银行实行股份制改造的条件已经基本成熟。
1.党的十五大为银行体制改革提供了理论依据，拓展了政策空间。党的十五大报告对社会主义市场经济基本制度的深刻阐述，对公有制实现形式中股份制性质和作用的客观分析，再次突破了在所有制问题上的思想樊篱，为使股份制成为实现公有制的普遍的资本组织形式和经营形式开拓了广阔的空间。因此，我们要按照十五大精神进一步解放思想，大胆地利用股份制来推进国有银行商业化，确立国有银行股份制的改革方向。
2.我国宏观经济管理体制改革的成果和经济的快速增长，为我国国有商业银行改革提供了体制前提和经济基础。确定社会主义市场经济体制的改革取向后，包括信贷、财政、税收、外汇、投资等宏观经济体制改革的突破性进展，包括企业制度创新和经济结构调整的国有经济战略性调整，社会保障体系的进一步建立健全，社会经济的市场化程度的进一步提高，尤其是资本市场的稳步发展，为我国金融体制和银行经营机制改革的深化提供了必要的体制前提。经济的快速增长，综合国力的不断壮大，非国有经济的迅速发展，居民收入水平的明显提高，整个社会投资意识和投资能力的不断增强，为国有商业银行的股份制改造奠定了一定的经济基础。
3.我国已经建立了现代银行体制架构，并具有股份制商业银行建设的经验。我国包括中央银行、政策性银行、商业银行和其他非银行金融机构的完整的现代金融体系已经形成，中央银行运用各种货币政策工具和监督管理手段所进行的宏观调控能力正在增强，取消对国有商业银行实行多年的贷款限额管理，代之以计划指导、资产负债比例和风险管理，为国有商业银行的进一步商业化经营提供了宏观调控环境，也为其股份制改造提供了前提。其他综合性和地方性股份制商业银行的建立和发展，为国有商业银行的股份制改造和运营提供了借鉴的经验。
六、国有商业银行股份制改造的思路
国有商业银行的股份制改造条件基本成熟，但仍需要继续创造条件，分步进行。这里只是针对中短期的进展提出一些基本思路。
1.确定国有商业银行股份制改造的目标模式。首先，我国商业银行股份制改造还不能放弃国家控股的格局。其目标模式应定位在：股权多元，国家控股。确定这一目标模式是基于以下考虑：一是在可以预见的时期内我国经济发展、体制改革和对外开放程度，以及世界各国商业银行产权构成变化的经验；二是对国家经济安全的考虑，尤其是要珍惜国有银行的巨大的无形资产在国内外的影响力。国有商业银行改制，不能影响国有经济的主导地位，而是要通过提高其资产素质，增强其控制力。当然，国家控股不能拘泥于绝对数量，而是要视股权结构情况，尽量扩大外来股份，以免影响改制的力度。其次，股份制改革成功与否，关键在于银行内部机制的创新，真正建立起银行具有自我约束、自我积累、自我发展的运行机制。要建立起所有者监督和控制经营者的治理结构。这个结构由股东大会、董事会、经理层（行长）组成，形成股东大会控制董事会，董事会控制经营者的制约机制。要改善银行内部的组织结构，在银行内部建立起与市场经济相适应的决策机制、营运机制、监督机制和服务保障机制体系，提高国有银行的防范和化解金融风险的能力。建立有效的激励机制，改革人事干部管理制度，奖勤罚懒，实行聘任制和任期目标责任制，充分调动职工的积极性，提高银行的经营效率。
2.确定股份制改造的阶段和步骤。在股份制改造的主体方面，先在总行一级，以总行为股份制改造的主体，实行一级法人，多级经营。为了调整、优化国有商业银行的资产结构，应先进行存量股份出售，并以出售股权的收入抵销坏帐，解决遗留问题，为进行增量股份发行创造条件。在股权出售对象上，先向法人出售股权，再向个人出售股权，还可以考虑少量股权向外资出售。为了分散风险，法人股股权不宜过分集中。当然，由于各种制约条件的存在，银行改制应在试点的基础上逐步展开。试点应选择政策性业务负担较轻（相应的政策性银行发育程度较高），不良资产比重较低的银行。
3.继续健全政策性银行，为商业银行分离政策性业务创造条件。这是国有银行实现商业化的关键，也是国有商业银行股份制改造的前提条件。国家财政应采取切实措施，逐步补足现有政策性银行的资本金。政策性银行的负债资产的来源应逐步转向政府债券和中央银行债券。在此基础上可以考虑组建国有企业改制基金、居民住房银行、中小企业扶持银行等政策性金融机构，最终实现商业银行政策性职能的彻底分离。
4.配套改革，为商业银行股份化创造一个良好的外部环境。首先，要加快企业改革，尽快建立现代企业制度，增强企业自我积累、自我发展的能力，改变企业资金过分依赖银行的局面；强化企业的竞争机制，择优扶强，优胜劣汰，形成兼并破产、减员增效机制，加大国有企业兼并、破产力度。同时，加快建立社会保障制度，安置好企业下岗职工，以维护社会稳定。其次，要进一步改革中央银行体制，完善中央银行对商业银行的调控方式和调控手段。中央银行主要运用经济手段实行间接调控，通过货币政策调控和引导商业银行经营行为。再次，理顺银行与政府的关系，避免政府特别是地方政府对银行业务的干预。同时，要科学真实认真地做好银行资产评估，努力避免国有资产流失；要妥善处理银行的不良资产，对于确实收不回来的不良贷款，要准予冲销，减轻国有银行的改制包袱。
5.培育市场，促进资本的快速形成与高效流动。股份制改造以发达的资本市场为前提，为此应大力发展资本市场。一是积极稳妥地拓展直接融资，规范和强化证券管理。在体现宏观控制的前提下，进一步扩大其市场容量；同时要协调好直接融资与银行储蓄的关系，发展直接融资应以保证银行储蓄继续增长为前提，避免银行资金过分分流到证券市场，以维护银行业的稳定，避免金融风险。要改进和加强证券宏观管理，实行公平的市场准入制度，只要符合条件，都应批准入市。二是放松对利率的行政控制，加快利率市场化进程。中央银行应创造条件尽快放松利率控制，推进利率市场化，发挥利率作为资金价格、体现平均利润率、调节资金供求的机制作用。
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