《稳定与增长公约》与法德财政赤字超标——兼论欧元区财政纪律的取向，本文主要内容关键词为：财政赤字论文,公约论文,取向论文,欧元论文,纪律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在欧元正式进入流通领域以后，欧元区两个最主要的经济体——法国和德国实施的财政政策先后违反《稳定与增长公约》（以下简称《公约》）的规定，而《公约》一向被视为保障欧元稳定运行的重要基石之一。依据该公约，应对违反规定的国家实行相应的制裁以保证公约的有效性、权威性。但是，在经过激烈地争论后，欧盟财长委员会作出裁决：目前暂时不对法德两国实施经济制裁，并允许两国在2005年以前将财政赤字占GDP的比率恢复到公约规定的范围之内。这一裁决意味着，《公约》关于财政纪律的规定并不是不可动摇的，公约的权威性受到质疑，因此在欧盟内部引起很大争议。以欧洲中央银行为代表的公约权威维护派（如欧洲央行前行长杜伊森·贝赫和现任欧盟货币和经济事务专员佩德罗·索尔韦斯坚持认为，对欧元区各国财政政策进行限制是必要的；公约中规定的公共预算赤字占GDP的比例不得超过3%的界限也是恰当的；如果轻视或者弱化公约的约束力，将会导致欧元区市场的不稳定并降低欧元的可信度，进而会影响欧元区的经济稳定。因此他们强烈呼吁，为了维护公约的权威性，必须依照公约中违约制裁的规定对两国实施经济制裁。而以违约者——法德两国为代表的公约质疑派则辩解，《公约》的规定过于苛刻，没有考虑到各国的经济状况的变化，需要对公约中的对各国财政政策限制的规则进行调整和修订。同时，他们还认为，《公约》只是一个应该灵活把握的指导性框架公约，并非具有强制力的法律，因此对违反公约的国家采取强制性惩罚措施是不合适的，将会进一步恶化经济形势。近日，欧盟委员会将欧盟财长委员会告到欧洲法院，认为其裁决偏袒违约国一方，有欠公允，要求就法德两国财政赤字超标问题重新进行裁定。至此，欧元区现行财政纪律的合理性问题再次成为理论界争论的焦点。
一、《公约》对财政政策限制的目的和内容
在推进欧洲经济一体化的过程中，欧盟对其财政政策作用的定位是：不是利用财政政策对经济进行短期刺激，而主要是调整财政结构和巩固财政地位，为欧盟各国经济创造一个长期稳定增长的环境。《公约》正是在这个主导思想下拟定的。欧元区的货币自主权由欧洲中央银行统一控制，欧元区国家只能通过财政政策来调整本国经济。为了避免欧元区各国过度使用财政政策刺激经济的短期增长，欧盟各国同意对各自的财政政策进行限制，即实行统一的财政纪律，以保证和维持欧元的稳定和欧元区经济的发展。这就是设置《公约》的根本目的。
在理论上，欧元区基于两个目的对财政政策进行限制。对财政政策实施限制的第一个目的是，避免随意性的财政政策给经济造成负面影响。赞成对各国财政政策进行限制的一方认为，针对欧元区国家没有货币自主权，从而只能通过财政政策调整本国经济周期的状况，这种担心更是非常必要的。随意性财政政策的负面影响主要体现在三个方面：首先，随意性财政政策可能导致的过度的财政赤字会给经济的长期发展带来非常恶劣的影响，这一点已由20世纪70年代主要发达国家实行赤字财政政策的后果得到证实。由此引发的大量研究也从理论上证明了赤字财政会严重损害经济的长期发展。（注：这方面的理论总结参见Persson和Tabellini(2000)的文章。）其次，实施随意性财政政策会造成经济短期过度波动。例如，政治商业周期理论认为，在政治利益的要求下，执政党往往会使政策的实施服从政治目的的需要，这就使经济周期和本国的政治周期趋于一致，并且会加重经济周期波动的幅度，使经济过度波动。根据蒙代尔的最优货币区域理论，为了保持欧元区的经济稳定，很有必要使各国经济周期保持一致。但是，对欧元区国家受各自不同的政治周期影响，更容易出现经济周期波动幅度较大、相互不一致的情况。Fatás和Ilian Mihov(2002)通过对欧元区样本国家财政政策的实证分析得出结论，随意性财政政策是导致经济过度波动和长期增长率偏低的主要原因。这一点也成为欧元区限制财政政策的重要理由。最后，可能出现的顺周期的财政政策将会放大经济周期的波动幅度。宏观经济学的主流观点认为，财政政策的主要作用是，在经济周期中或出现经济波动时采用逆向的财政政策对经济进行调节，以降低经济波动的幅度、抚平经济周期。也就是说，财政政策应该是逆周期的。但是在现实中，由于多种因素的影响，财政政策经常是顺周期的。Melitz(2000)和Lane(2002)等人的研究均证明了财政政策经常出现顺周期性。Perotti(2002)通过实证分析得出结论，1992年以前欧元区各国的财政政策呈现顺周期性。在这种情况下，运用财政纪律限制财政政策以防止顺周期性财政政策的出现是很有必要的。
对财政政策实施限制的第二个目的是，欧元区国家之间的经济依存度很高，一国经济政策的实施必然会影响其它国家的经济，这就要求协调各国的经济政策。欧元区国家在这方面面临的危险有二，其一是“以邻为壑”的财政政策，即在利用他国实行的中性财政政策的同时，本国采取刺激经济的财政政策，使该国福利的增加以他国福利丧失为代价。其二是，由于欧元区特有的财政政策的传导机制，即各国的货币政策由欧洲中央银行统一、独立执行，而成员国实施的过度财政政策很可能会使欧洲央行被迫采取应对措施，从而影响其货币政策的独立性，进而无法保证欧元的稳定运行。对于这些危险的防范，需要各国的财政政策相互协调。欧元的创立者们认为这种协调的具体形式就是，每个国家的财政政策的执行标准应该趋同。
基于以上考虑，《马斯特里赫特条约》(the Masstrict Pact)的创立者们认为，用特定的机制对各成员国的财政政策进行适当的限制是很有必要的。这也就是《公约》诞生的背景或依据。《公约》是以《马斯特里赫特条约》为基础，对其财政政策纪律进行了完善而形成的。该公约的核心内容是：欧元区国家年度财政赤字不得超过国民生产总值的3%，政府债务总额不能超过国民生产总值的60%；同时要求各成员国应该实现中期的财政预算平衡或盈余。公约还规定，欧盟委员会每年对欧元区成员国的财政状况进行评估，并要求成员每年年底向欧盟委员会递交财政稳定和趋同的目标计划，以便及时掌握成员国的财政稳定状况。任何违反上述财政纪律的成员国都根据其违约程度向欧洲中央银行缴纳相当于其GDP0.2%～0.5%的“无息稳定存款”，如两年内仍不能达标，该笔资金就由“存款”就转变为罚金。
二、法德违约的深层原因
法国和德国作为欧元区两个最大的经济体，曾经是《公约》的坚定的倡导者和支持者，法国还因此被称为“《公约》之父”，所以这次违约，法德显然是不得已而为之。
1.法德两国违反《公约》的根本原因是其国内严峻的经济形势。首先，两国的经济周期均进入萧条阶段。20世纪90年代是欧洲经济繁荣时期，依据当时各国的经济状况，《马斯特里赫特条约》所规定的作为欧元区准入标准的财政指标是不难达到的。但是从2001年开始，整个欧元区经济增长速度大减，法国和德国的经济也相继进入萧条期，德国实际经济增长率从2.9%降为0.6%，法国则从4.2%降至1.8%（见表1），并且在全球经济萧条的大背景下，短期内难见经济复苏之势。为了刺激本国经济的增长，两国政府都通过大幅度减税刺激消费和投资的增长，这使得政府财政状况骤然紧张。其次，在经济萧条时期，国内长期的经济结构僵化问题凸现出来。德国的经济被广泛认为存在较为严重的问题。其一是劳动力市场僵化。自1991年以来，德国的就业人数基本处于下降状态，只有到1998年以后，才略有上升。2000年的就业总人数与1991年基本持平。德国的就业人数不随经济增长而增长，说明劳动力市场严重缺乏弹性。高社会保障和高税收都使得就业率无法提高。其二是资本市场薄弱。根据高盛投资银行的研究，近几年，德国的融资成本不断提高，致使企业投资大大减少。2003年，德国企业投资占国内生产总值的比重已从1991年的24%下降到16%。投资的减少使得经济增长率随之降低。其三是产业结构僵化。德国多年来产业结构变动不大，存在结构老化现象。汽车、机械、化工和冶金及建筑等传统产业在国民经济中的比重高达30%以上。并且在经历了20世纪90年代IT产业迅速发展时期后，德国的产业结构一直没有特别大的变化，最终导致其综合竞争力下降。法国这方面的状况虽然好于德国，但高福利和高税收政策也使其在经济萧条时期面临巨大压力。欧洲国家重视社会整体福利提高的传统，使国家支出中的社会福利等开支占CDP的比重（17%强）长期以来明显高于美国(12%)，社会性开支（包括养老金、医疗保险等）具有相当程度的“刚”性，这也成为其结构性财政赤字的主要原因之一。基于上述原因，在经济萧条时期，两国都出现了大量的失业人员，在面临国内购买力大为削弱的同时，政府还要支付大量的失业救济金，这无疑也会给两国经济的复苏带来阻力。最后，作为法德两国经济增长的重要支柱的出口，形势也不容乐观。在全球经济的一片不景气下，欧元区的出口形势也难乐观。特别是，欧元对美元在较短时期内急速升值达30%的状况，更加削弱了两国产品在国际市场上的竞争力，大大恶化了出口形势，无法起到拉动经济的作用。
2.欧元区模糊的货币与汇率政策无法有效调整欧元区的整体经济，也是导致法德违约的重要原因。自欧元区成立以来，欧元区国家的货币自主权都统一到欧洲央行手中，而欧洲央行一直强调，货币政策的首要的目标是维持欧元区的价格稳定，即把通货膨胀率控制在2%以内。面对进入萧条时期的欧元区经济，欧洲央行仍旧把控制通货膨胀作为首要目标，强调保持欧元的价格稳定。同时，欧洲央行实施的刺激经济货币政策也往往是滞后的。面对这种谨慎有余而刺激不足的货币政策，各国只能依赖于财政政策刺激本国经济。因此，欧洲央行的货币政策，一方面在经济萧条时期不恰当地过分强调了欧元区的稳定，没有有效发挥其调节经济的作用；另一方面，也没有与各国的财政政策有效协调。在欧洲央行的货币政策无法有效刺激经济走出萧条时，各国纷纷各自采用财政政策刺激本国经济增长。这就导致了各国财政政策与欧洲央行货币政策的冲突。
表1 法德实际GDP增长率(1984-2003)
实际GDP增长率 1984-1993 1994 19951996 1997 1998
1999 2000
2001 2001 2003
德国 2.0 2.3
1.70.8
1.4
2.02.0 2.90.6
0.5
2.0
法国 2.8 1.9
1.81.1
1.9
3.53.2 4.2
1.8
1.2
2.3
数据来源：《世界经济展望：贸易金融》，国际货币基金组织，中国金融出版社，2002年9月；法国经济研究与统计局。
欧元区的汇率调整基本上采取自由放任的态度。这是因为，欧元问世的首要目标是谋求国际货币体系第二大国际货币的地位。为符合其所追求的国际货币的特性，实行独立的汇率自由浮动政策。同时，欧洲央行还认为，欧元不可能对美元和日元形成稳定的均衡汇率，这样，它所采取的货币政策也就没有必要为维持不变的汇率服务。所以，无论欧元在外汇市场上是强是弱，欧洲中央银行的货币政策没有体现出特别的变化。自2002年3月以来，欧元对美元的比值不断攀升，由2002年底的1∶0.94到2004年1月的1∶1.28左右。欧元对美元的升值严重影响到欧元区的经济。由于欧元对美元的汇率不断攀升，欧洲商品在国际市场上的竞争力减弱，作为欧洲经济增长主力的出口一直减少，并进而影响到欧元区经济的复苏。据美国有关部门测算，欧元每升值10%，GDP的增长率下降0.6%，而美国的GDP增长0.3%。近来，在欧元区各国的强烈要求下，欧洲中央银行已经准备干预外汇市场，避免欧元的过度升值。
由此可见，欧洲央行这种维持价格稳定的货币政策和为追求国际货币地位而采取的自由放任的汇率政策，确实没有发挥促进经济增长的作用。从表2中可以看出，2001-2004年欧元区的经济增长率低于同样处于萧条期的美国，而失业率却远远高于美国。这从一定程度上证明了欧元区的经济政策的不力。
3.《公约》规则本身存在的问题也是导致这次法德违约的重要原因。在这次法德与《公约》的冲突中，人们在探讨法国和德国自身违约原因的同时，也将目光转向《公约》条文的合理性。自《公约》设定之初，很多专家就认为该公约本身缺乏充足的理论基础，还因此引发了许多争论。争论的核心是对财政政策实施限制的合理性。在本文第一部分已经提到欧元区设立财政纪律的目的与根据，但是许多经济学家对此提出了反对意见。在该公约实施一段时间以后，出现了多个欧元区国家违约的情况，反对者因此提出了更大的质疑。
综合起来，《公约》的反对方主要从两个方面对公约提出了质疑。一方面是对公约所设定的直接目标的质疑。《公约》的直接目标是对各国的财政政策进行限制。反对方认为，这种限制同时也限制了财政政策本身带有的自动调节经济的功能，使财政政策“自动稳定器”的功能失效。公约直接将财政赤字定义为实际的财政赤字水平，没有考虑到周期性财政赤字的存在，这就使得财政政策对经济变动的自发反应引起的财政赤字变动也受到限制，无法发挥财政政策对经济的自发调节作用。欧盟委员会也意识到该问题，并且已经在2002年重新对财政赤字的确定进行了修改，但是对周期性财政赤字的具体计算和包含内容的规定仍旧比较模糊，无法有效地计算周期性财政赤字的范围，导致目前对各国财政指标的衡量标准仍主要以实际财政赤字计算。同时，这种对财政政策的限制，还有可能影响各国政府的长期投资。这种长期投资通常是，短期内成本较大，但是长期内却能够增强国家的经济潜力。正是由于这种投资在短期内的财政支出比较大，收益却只能在之后较长的时期显现，所以，各国为了遵守公约规定的财政纪律，不得不减少这方面的投资。这对比较缺乏长期投资的欧元区国家来说，显然是不利的。另一方面，反对方认为《公约》的具体规定也不合理，具有任意性。该公约只通过两个简单的数量指标对财政政策进行限制，没有认真考虑到各国可能面临的经济周期以及货币政策的实施情况。公约暗含的一个前提是，各国的经济周期是一致的。但实际情况是，各国的经济周期并不像加入欧元区时那样一致。在加入欧元区以后，一直采取紧缩财政政策的欧元区各国还是迫不及待地去调整各自的经济周期。另外，公约中对各国遵守公约的激励显然不够。各国不但没有得到遵守该公约的相应收益，反而经常会使本国经济面临巨大的压力。这样，一些国家违约也就不足为奇了。法德这次违约，在很大程度上也是基于上述考虑。Jordi Gali和Roberto Perrotti(2003)、Antonio Fatás和Ilian Mihov(2002)都通过实证分析证实，加入欧元区以后，法德两国的财政政策与经济周期基本保持一致，反周期的作用有所加强，这就意味着法德两国并非故意违反公约规定，其财政政策的实施只是对经济周期的正常反应。这就更使人们对《公约》规定的具体数量指标提出疑问。此外，该公约还规定，各国财政政策的中期目标应该是达到或接近预算平衡，但是根据Blanchard(2003)的证明，这种规定最终会限制公共投资。因此，反对者认为，这次法德的违约并不是两国使用了过度的财政政策，只是对经济周期的自动反应，违约的真正原因是《公约》的具体规定不合理。
三、欧元区财政纪律的未来取向
表2 美、欧、法、德、英主要宏观经济指标的对比
实际国民生产总值增长率 消费者价格增长率 失业率
20012002200320042001200220032004 2001200220032004
美国 0.3 2.4 2.6 3.9 2.8 1.6 2.1 1.3 4.8 5.8 6.0 5.7
欧元区1.5 0.9 0.5 1.9 2.4 2.3 2.0 1.6 8.0 8.4 9.1 9.2
德国 0.80.2 -
1.5 1.9 1.3 1.0 0.6 7.9 8.6 9.5 9.8
法国 2.11.2 0.5 2.0 1.8 1.9 1.9 1.7 8.5 8.8 9.5 9.7
英国 2.11.9 1.7 2.4 2.1 2.2 2.8 1.7 7.2 7.6 7.9 7.7
数据来源：《世界经济展望：贸易金融》，国际货币基金组织，中国金融出版社，2002年9月；欧洲中央银行2004年1月度报告，欧洲央行主页。
目前，对法德财政赤字违约问题的争论仍旧没有结束。不可否认的是，这次法德的违约对欧洲经济一体化的进程是不利的。近来，对没有加入欧元区的三个欧盟国家的民意测验均表明，三国居民对欧元区目前的经济形势和欧元的前景均持悲观的态度。欧元区内部对这次法德违约事件也是意见不一、矛盾重重。意大利、西班牙这些同样也将面临财政赤字超标的国家，对法国和德国的违约持同情的态度，目的是为自己以后在违约时免受惩罚；但是，卢森堡、瑞士、荷兰、西班牙、葡萄牙等诸多的欧元区小国，坚持认为欧盟财长委员会的裁决是偏袒大国，在财政政策的限制上实行双重标准，有失公平，坚决要求欧盟委员会对其实施经济处罚；而作为《公约》维护者和对各国实施监督的欧盟委员会，更认为欧盟财长委员会的裁决有可能影响对其它违约国家实施制裁，会更加损害《公约》的权威性。欧盟委员会负责经济与货币事务的委员佩德罗·索尔韦斯就表示，欧盟《公约》既没有修改的理由，也没有修改的空间。欧洲中央银行则更以过度的财政赤字会影响货币政策的实施为由，要求维护《公约》的权威性。毫无疑问，各方都是从各自的利益出发对这次事件提出不同的处理意见。这一方面反映了处于货币统一初期，各方经济利益还没有得到很好地协调，货币政策与其它的各国经济政策还没有有效地配合实现经济增长；另一方面仍旧是《公约》的依据问题，也即财政纪律的有效性的问题探讨。如上一部分所述，很多学者对《公约》的依据及其具体规定提出质疑，并提出了对该公约的修改意见。
有关专家从以下几方面对财政政策的限制提出修改意见。第一，对公约的具体规定进行修正。普遍认为应该更为精确地确认各国的周期性财政赤字。具体而言，要确定周期性财政赤字的计算方法，以确认和保证各国财政政策发挥自动稳定器的作用，实现其对经济的调节作用，这个观点目前已被包括欧盟委员会在内的各方接受。第二，根据Oliver Blanchard等人的观点，对公约的部分规则进行修改。公约的中期目标（“各国预算应该接近或达到预算平衡”）的最终执行将会导致公共投资减少为零，所以应该以财政政策的“黄金律”规则来代替目前的规则。也就是，把财政支出中的公共投资项单独列出，通过举债的方式来为当前的公共投资融资，并对融资的债务比率设置一个上限，这就能够保证公共投资不受财政纪律的限制。但是，Lars Calmfors和Giancarlo Coesetti(2003)对该规则提出反对意见。他们认为，欧元区的大部分国家在未来的10～20年间都会步入老龄化社会，目前的大幅度借债很有可能在未来无法偿还，这又会形成新的财政危机。同时“黄金律”规则在理论方面还很复杂，有很多其它的因素没有考虑进去，所以对采用该规则提出质疑。第三，重新对财政政策限制规则。Wyplopz(2002)建议，就像可以把货币政策的执行权交给欧洲中央银行一样，也可以把财政政策的执行权交由一个被称为财政政策委员会的部门统一负责；Buti和Giudice(2002)等人则提出，对每个国家的财政制度和决定程序设计统一的标准的建议在现实中显然都是不可行的。因为，对财政政策的统一执行，也就意味着对该国的主权的干预，必然会招致各国的强烈反对。Lars Calmfors和Giancarlo Coesetti(2003)也提出了一套限制财政政策的理论。他们认为，财政政策限制标准的指导思想应该是：一个低负债率的国家应该扩大执行稳定政策的范围，由此就将财政赤字的范围与一国的负债比率联系起来，即可以允许低负债率的国家比高负债率的国家出现更大的财政赤字。这种指导理论的优点是，首先，各国遵守财政限制的动机会增强，因为如果政府遵守财政纪律，它就有更大的自由来实施稳定经济的政策；其次，遵守财政纪律的动机增强意味着在经济繁荣时期实行顺周期财政政策的可能性会减小；最后，遵守财政纪律所带来的收益越大，各国对此会更加认可，从而也增强了对财政纪律本身的可信度。具体方式既可以通过对应不同的负债率制定不同的财政赤字的限额的方法，也可以通过允许各国政府设立“特别预算基金”的方法。这个将财政赤字与债务比率挂钩的方案已经得到欧盟委员会的基本认同，估计会在以后的财政纪律改革中考虑进去。
对于《公约》的依据和具体规定尽管存在争论，制定者也承认一些规定难以实施，但是，就目前欧元区的形势来说，要对《公约》进行修改都是很困难的，更不用说要重新建立新的财政纪律机制了。在欧元委员会和欧洲中央银行的坚定立场下，德国和法国都已经表示，要尽快地减少财政赤字和债务比率，以尽快达到《公约》规定的标准，目前的《公约》内容也不需要进行修改。很显然，欧元区各国还是以维护欧元区的稳定为首要目标。实际上，这次法国和德国的违约事件，本质上是对“稳定”和“增长”的取舍问题。对于欧元区而言，更强调的是整个欧元区的经济“稳定”，在“稳定”的基础上进行发展，这与欧盟国家一直致力于经济一体化的目标有关，更重要的，还是由于欧洲国家特殊的经济发展观。欧盟的很多经济运行规则都被认为是模仿德国的经济模式，其中，欧元就被称为“扩大了的马克”，欧洲中央银行也是模仿德国央行建立的。德国的经济是被称为“第三条道路”的社会市场经济，该经济体制的特点是：经济发展的最终目标应该是“社会公正”、“社会和谐”等目标，而经济的“增长”和“效率”只是市场经济的“工具性”功能。要保证达到最终目标，经济的长期低速增长是“自愿”付出的代价。在这种理念的指导下，欧洲各国坚持对财政政策进行限制也就不足为怪了，当然也就不能仅仅以美国所倡导的自由市场经济的判断标准来衡量规则的正确性。所以，在一个可以预见的未来，欧元区还会继续对财政政策实施限制，以保证欧元的稳定和欧盟的一体化进程。但是，也会对模糊和确实存在问题的公约的具体规定进行重新解释和修改。
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