中国改革情境中的全球化：中国高等教育市场化现象透析，本文主要内容关键词为：情境论文,中国论文,中国高等教育论文,现象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2003)01-0049-06
中国高等教育发展与市场经济改革之关系的探讨由来已久，从20世纪80年代后期关于“教育商品化”的争论，到后来对“教育市场化”的不同解读，进而演进到对“教育产业化”的大讨论，屡屡可以看到学术界在这个关乎教育发展前途和命运的现实问题上所表现出来的不同的学术关怀。毫无疑问，无论秉持怎样的理论立场，争论各方提出的诸多命题，都对确定中国教育改革方向提供了重要启示和参考，并在一定程度上对政府有关的决策行为产生了影响。
但另一方面，这些观点又具有较多主观价值判断的色彩，多停留在对教育“应然”状态进行规范伦理判断的层面上，而对许多客观行为和过程缺乏足够的关注。事实上，无论赞同与否，中国高等教育正经历着市场化的洗礼却是一个不争的现实。
有鉴于此，本文试图换一个研究视角，通过对“教育市场化”（注：“市场化”和“私营化”等概念在中国一度属于比较敏感的字眼，政府使用的类似概念是“社会化”。本文跟从相关研究文献，沿用“市场化”这一称谓。）现象实然层面的分析和讨论，特别是放在全球化和本土化(localization)之辩证关系的架构中，透析其产生和发展的特点。
一、市场化作为全球性教育改革的聚合表征
自20世纪七八十年代以来，全球范围的公共教育改革风起云涌，包括高等教育在内的整个教育领域掀起了此起彼伏的改革热潮，甚至出现了“各种教育改革的泛滥”，而这些改革背后的理念又由“管理、竞争、测评和自由化等话语所主导”。
莱文(Levin)在分析加拿大、英国、美国等地的教育改革时发现，充斥在这些国家改革政策中的是以下这些具有共性的话语：
(1)用经济的原因解释教育变革的必要性，如为了人力资源的开发等；
(2)批评现行教育和培训活动的无能低效；
(3)在不增加经费投入的前提下不断提高对教育的要求；
(4)希望通过改变教育的治理方式促进教育变革；
(5)教育的市场化，至少是趋向于开发准市场；
(6)强调标准、问责和考评等。[1]
玻尔(Ball)则在此基础上，进一步概括出近年来各国开展教育改革所具有的两个本质性特征，其一是强调教育市场化，其二是强调与市场化关系密切的表现评估(performativity)。[2]
由此可见，经济因素是当前各国推动教育改革的最直接原因，市场机制是各项改革措施的基本取向，而且这种改革趋势会如“传染病”一样在世界范围内恣意传播和扩散，进而形成全球性的改革潮流。
从本质上讲，“市场化”就是国家通过在公共部门引入市场因素，把原本由国家承担的责任转移到“非国有”部门，或者是改变国家参与公共服务的性质。[3]这样，“教育市场化”就可以理解为运用“私有领域”或者“市场”的理念、原则和做法，来运营作为公共事业的教育，以令其提供的服务更适应市场需要。对社会大众来说，公共事业和公营部门的管理走上“市场化”道路，意味着服务质量的提升、效率的改善以及公共经费的更有效运用。
在这种蔓延全球现象市场化的背后，实质上反映出一种管理哲学的改变，即出现了以新自由主义为基本取向的“新公共管理”或“管理主义”。根据考克斯(Cox)的解释，“新自由主义正在使政府的职能发生转变，即使之从过去主要用于缓冲国外经济对国内经济所造成的压力，转变为使国内经济适应全球经济发展的中介”[4]。在这个过程中，政府的角色和本质发生了改变，它们在对待包括教育在内的公共事业的管理上采取了新的方式，如：
(1)公共服务组织的分权化；
(2)灵活选择更好的“成本效益比”办法（如市场的方法），替代由政府直接提供和管制的做法；
(3)公共服务的供给与生产分开；
(4)强化国家核心战略能力，引导国家逐渐能够自动、灵活、低成本地对外界变化及不同的利益需求作出反应；
(5)重点从政策制定转向治理，重视提供服务的效率和成本，以及绩效—评估的量化方法和效率标准；
(6)从过程转向产出的控制和问责机制。[5]
这种希望通过改善公共服务的生产率、以更少的资金来完成同样任务的新管理哲学及管理途径，实际上是公共部门面对全球化的压力实行自卫的手段。
按照塞尼(Cerny)的说法，为迎接全球化带来的挑战，现代国家必须采取措施提高行政效能，以保证自己成为一个“竞争性国家”。[6]因此，从前那种“大政府，小个人”的统治方式不断受到质疑和批判，并逐渐被“小政府，大个人”所替代。在这种新的管理理念指导下，政府特别强调企业和市场导向，更加关心从私营部门管理中借鉴理论和技术来重塑政府，大力推进政府职能市场化，甚至将一些原本由自己负责的事务也通过外判等方式交由社会去完成，出现了公共服务私有化和市场化的趋势。
虽然中国教育行政部门具体推行的改革政策、采取的变革措施以及对课程教学所产生的实际影响可能与上述西方发达国家的情形不尽相同。但有关研究表明，它们仍然与之存在着“范式上的一致性”[7]。换言之，中国高等教育也经历了市场化的洗礼。在此过程中，政府承担的角色发生了转变，市场进入和政府淡出的现象也开始在中国的教育领域浮现。[8]
二、市场化现象在中国高等教育领域的体现
根据上文对“市场化”的界定，我们谈论高等教育的市场化，既可以指商业机构直接介入教育市场，以商业运作模式经营学校；也可以指教育领域对市场机制的引入和应用。总之是强调选择、多元、竞争、需求主导型经费筹措(demand-driven funding)以及自决(self-determination)等基本的市场原则在教育领域的运用。[9]
（一）选择与多元
“选择”，是指消费者（学生及其家长）有意愿、也有能力与可能去选择自己满意的不同类型的高等学校。而其前提是“多元”的教育服务，即应该由政府、慈善机关、财团法人、私人企业以及其他组织或个人提供多样化的教育服务，以满足消费者的不同需求。
中国自从20世纪80年代中期实行教育分权政策以后，许多民办学校或民办院校应运而生。据有关统计，目前全国有民办高等教育机构1200多所，学生120余万人，其中，教育部承认有颁发学历文凭资格的民办高校89所[10]，它们有可能为学生和家长提供多元的选择机会。
在民办高等教育机构悄然兴起的同时，一些中心城市也大力开办了数量可观的高校，它们的出现对中国长期形成的一元化办学体制、投资体制和管理体制提出了挑战，打破了完全由中央政府包揽高等教育的局面，昭示着中国高等教育多样化办学模式的萌生。其中中心城市创办的高校因有地方政府作为强大的经济后盾，其发展的规模、速度以及产生的经济效益和社会效益远远超过了民办高校。[11]
伴随着经济全球化浪潮的冲击和国内高等教育需求的增加，中国高校在90年代末连续扩招，结果还催生了以产业方式运作的教育集团、以各种融资组建的大学城、以改制为主要特征的二级学院和公立大学转制等新的办学模式。具体来说，中国高等教育出现的多元化办学格局除公立高校以外，还包括了民有民办、民有公助、公立高校整体转制、公立高校部分转制、公民联办、中外合作办学、股份合作制办学和国外（境外）团体／个人办学等多种办学形式。[12]
（二）竞争
“竞争”强调行为表现评估，并据此确定经费分配，以达到优胜劣汰的效果，从而提高办学的效率和效能。
近年来，中国高等教育领域的竞争愈演愈烈，其动因之一就是竞争机制的引入。这些竞争可以在校际之间发生，也可以在学校内部不同部门、不同人员之间出现。
就前者而言，90年代中期开始实施的“211工程”明显具有推波助澜的作用，该“工程”期望藉由重点高校发挥引导作用、普通高校起而效尤的方式，以达成“集中力量，迅速提高教育质量和科学水平，使之成为高等教育系统的骨干”的目的，因而计划在21世纪期间重点建设100所左右的高等学校，并在师资、经费、校舍、设备等各方面给予被选中的高校以有力支持。这对教育经费一直不足的中国高校来说，无疑是难得的发展机会。同时，"211"作为一个具有象征意义的符号，其本身就意味着杰出和优秀，能成功入围则表明获得了被政府认可的较高的学术地位。
因此，为能够进入该100所大学之列，各高校在师资、学费、科研和就业等不同层面展开了竞争，如普遍出现了互“挖”人才的现象，即使民办大学也不例外。近年来伴随着高校扩招，各学校又展开了生源争夺战。
激发高校之间竞争加剧的另一个比较有力的因素来自于民间性质的高校排行，经过网大公司和广东管理科学研究院的努力，如今正有越来越多的高校关心自己在榜上的排名。
从学校内部来看，竞争原则突出体现在高校内部的人事管理和分配制度改革上，这在教育部1999年下发的《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》中有很简洁的概括，即“按需设岗，公开招聘，平等竞争，择优招聘，严格考核，合同管理”的24字方针。不仅很多学校开始实行教师聘任制，而且自2000年开始，教育部还在武汉大学等五所大学启动了职员制度的试点工作，开始了高校管理队伍建设的改革工作，从前的“铁饭碗”、“大锅饭”将被“竞争上岗”所取代。
（三）用者自付与学校自筹经费
“用者自付”意味着：消费者（家长、学生和未来的雇主）花钱购买教育服务，其对教育的需求决定着生产者（学校、管理人员和教师）的收入，而政府则逐步减少公共教育经费的支出。
80年代以前，中国高等学校办学所需的费用全部由国家财政负担，1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，高等学校“可以在计划外招收少量的自费生，学生应缴纳一定数量的培养费”。在此前后，一些高校已经尝试降分录取少量自费生。1989年，国家教委等三部委联合发出《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，从政策上肯定了高等教育应该实行成本分担和成本补偿制度，并从该年开始，对新入学的本专科学生收取学杂费和住宿费。从80年代中期到1992年，中国高校招生实际存在着公费生和自费生的“双轨”制度。经过1993～1997年的“并轨”过渡，中国高等教育于1997年开始全面实行收取学费制度。经过几年的高等教育成本补偿实践，从高等学校的收支情况看，学费收入占高等教育事业性支出的比重在逐年上升，已经成为财政预算内拨款以外的最重要的经费来源渠道。[13]
除向学生收缴学费以外，学校还创造了集资办学、勤工俭学、兴办校产等行之有效的筹措经费的新途径。在这些途径中最具有“中国特色的”，当属教学机构直接开展商业活动。各学校或开办高新技术公司，或利用自己的专业优势创办特色产业（如农业院校经营种猪种鸡业务，语言院校录制出售外语教学磁带等），无不竭尽其能，从现状来看，“创收”已经被制度化，成为与教育并列的高校职能之一。[14]
另外，高校还与工厂企业建立合作伙伴关系，直接将其服务市场化，将知识商品化，使大学日渐变为“市场化的企业”。[15]
实行成本分担和逐步减少政府财政负担的政策，其效果可从以下数据中清晰地看出：20世纪90年代以来，学校自筹经费占中国高等教育总收入的百分比不断上升，如1995年为30%，1998年上升到36%，2000年已经达到44%；同期政府拨款比例则呈逐渐下降趋势，从1995年的70%，下降到1998年的64%，到2000年时仅占56%。[16]
（四）自主办学
“自主办学”是教育市场化的一个非常重要的指标，它强调的是高校的办学自主权，关注学校为本的管理模式。
从组织的角度切入，高校自主可区分为实质性自主(substantive autonomy)和程序性自主(procedural autonomy)两个不同的向度。其中“实质性自主”是指大学具有制定目标和计划的权力，即大学可以自行确定“做什么”的问题，它主要包括课程设置、教学内容和方法的选择、对组织目标的定义、以及根据组织和学术目标／标准去选择教师与学生等。“程序性自主”关注“如何去做”的问题，特别重视手段、组织、资源分配等议题，具体包括大学的财政、管理、人事以及学生政策方面的权力。[17]
在中国高等教育的各项改革议题中，“扩大高校自主权”其实是最早受到关注的，但同时也是进展最缓慢的。即便如此，如果以历史发展的眼光观之，通过学术界坚持不懈的呼吁和奋争，市场力量的不断侵入和冲击，政府也逐渐意识到问题的存在及其严重性，并开始从包括教育在内的公共事业领域“淡出”。
从“实质性自主”的角度来看，政府赋予高校自行确定专业服务方向，制定教学计划、教学大纲、教学管理制度和选用教材等方面的教学自主权，并允许各校根据自身的办学基础和条件，吸收、借鉴国外成功的教学经验，积极开展教学改革活动。[18]改革开放以来，实行学分制或学年学分制的高校日益增多，大多数本科院校选修课的比例已达3%～50%，教材的编写也出现了“本土化”和“实用性”趋势。
就“程序性自主”的角度而言，首先在高校招生与分配制度上打破了由国家统一控制的体制，各校可以有一定的机动性。其次，高校在人事管理上也逐渐拥有了一定的权力，通过实行教师聘任制、“挂牌上课”、教分制、“扬长分流”、“优化组合”和成立“人才交流中心”等改革措施，将竞争机制引入教师的评估和录用，破除“铁饭碗”的神话。[19]另外，各高校有权按照“包干使用，超支不补，节余留用，自求平衡”的原则，自主统筹安排预算经费。至于通过其他各种途径创收所得的经费，其自主支配权更大。
综上所述，随着以“市场化”为导向的经济体制改革的不断深化，竞争机制、效益观念、企业化经营方式、考虑消费者的愿望和需求等市场因素在教育改革中体现得愈益明显。从这种意义上可以说，中国高等教育正经历着类似于其他国家和地区所发生的市场化进程。
三、中国高等教育市场化现象的再思
虽然市场化作为一种全球性的社会变迁潮流，其产生的影响无远弗届，任何企图与之隔绝的想法都是枉然，但同时，国家又是具有明显自主性的实体，是有着独立目标和利益的社会行动者[20]，因此任何外在的冲击和挑战都会在与国家的不断妥协中发生改变。
正是从这一认识出发，我们可以发现在以市场化为本质特征的全球性教育改革浪潮中，不同国家所制定的教育政策和具体的教育实践一直是差异与共性并存，其中的差异性常常是各地固有的教育传统通过与全球趋势的汇合与交融，而产生出来的一些具有自身特征的新的教育形态。换言之，“全球化并不必然是一个同质化的力量，也可能为不同的文化传统提供和平共存的机会”。[21]这样，当我们从全球化的角度去考察中国高等教育市场化的时候，也有必要从本土化的立场出发，讨论在中国的具体情境下，公共管理的变革、政府与市场的关系以及由之决定的中国高等教育市场化的特点。
在中国，1949年后建立的社会体制事实上是苏联社会模式在中国的位移和映射。与生产资料公有制的经济结构（它包括国营制和集体所有制两种形式，前者占主要地位）相适应，政治结构上出现了国家权力控制社会每一个领域的全能主义国家，社会空间不复存在或被国家化。在这种体制下，中国传统的事业管理体制的基本模式就是国家统包供给，统一所有，统一经营，统一管理，国家同时承担各项“事业”的所有者、经营者、管理者等多重职能和角色。[22]高等教育也概莫能外。
1978年以来，中国实行改革开放政策，从政治、经济等制度层面为中国与全球化接轨创造了必要条件，其产生的结果必然是导致国家、市场和社会等力量之各自责任、角色及相互关系的重新组合和定位。
前面关于中国高等教育市场化的分析，让我们可以很清晰地看到，国家通过法律法规的拟订和实施，已经允许和鼓励各种社会力量介入高等教育活动。同时，国家允许高校收取学杂费、向社会募捐、创办企业，希望通过多渠道筹集资金，以减少国家对高等教育经费的负担。它们表明，国家已经放弃其作为教育服务惟一提供者的角色，而允许非国家部门进入长期由政府包揽的教育领域，各方共同承担提供教育服务的责任。民办高等学校的不断增加和自费生数目的直线上扬也表明教育的“准市场”正在形成当中。
不过，虽然私有化和准市场的迹象有所呈现，但中国高等教育的内在市场远未充分开发，教育服务的购买者与提供者的关系也未很好地理顺。实际状况是，在提供高等教育的服务方面，仍然以公立大学占据主导地位，社会办学部分只扮演非常有限的、边缘的角色。也就是说，中国高等教育的主办者和主要服务对象都还是政府，高等学校面向社会自主办学的体制和地位并没有真正形成，服务“客户”的意识也没能成为高等教育和高等学校办学的主导价值取向。[23]
在这种情况下，讨论中国政府对私有化、市场化策略的运作，就会发现其与西方流行的新公共行政运动有所不同，后者秉持新自由主义哲学，强调政府行为基本价值的改变，而在中国，市场化策略无非是一种可资利用的工具性资源，政府引入市场机制，其目的就在于提高教育管理的效率，同时减轻自身的财政压力，至于公共行政上的价值转变则不在考虑之列。[24]
这种结果正体现出全球化与本土化的辩证关系，即一方面，作为一种全球化现象，公共事业市场化趋势直接对中国高等教育领域产生冲击，它要求后者采用市场机制以及政府从该领域的退出。另一方面，民族国家并不会因这种外在力量的影响而武功全废，相反其发挥作用的空间和行使的权力更大，它完全可以根据本国政治、经济发展的需要决定公共事业发展的重心和基本模式。
在中国，有利于市场经济改革和政治稳定是进行事业体制改革的基本前提，这样，为了能够适应社会主义市场经济发展的需要，提高事业单位在市场化生存环境中的效率，就需要将市场机制引入这些领域；为了减少由于市场改革和国际经济竞争所带来的社会问题，保持政治稳定，就需要仍将包括高等教育在内的公共部门纳入国家监管之下。在这里，全球化的冲击最终在与本土化的交互碰撞和彼此妥协中发挥作用。
因此，中国政府虽然在高等教育管理中引进了市场机制，允许非政府组织或个人进入该领域从事办学等活动，但政府远没有达到退出公共领域的地步。用表示福利类型的概念来表述，则中国的高等教育已经告别完全由政府包办的“普全模式”(universal model)，不过并未进入完全将教育交由市场和家庭运作、政府只起最低限度之补足作用的“剩余模式”(residual model)，而是处于上述两极的中间地带，Guan称之为“选择模式”(selective model)。[25]在选择模式中，教育政策会根据政府在一定时期对社会、经济发展策略孰先孰后的权衡和对人民最迫切需要的考虑，而选择一些特殊的领域作为关注重点，近几年的高校扩招政策明显属于此列。
四、结语
市场与高等教育发展之间的关系是一个日久弥新的课题，在全球化的背景下，讨论中国高等教育应不应该市场化似乎已经不够，因为后者在中国高等教育领域里已经成为现实。
以选择与多元、竞争、需求主导型经费筹措以及自决等讨论教育市场化的基本向度来审视中国高等教育的发展，则明显可以看到后者的市场化特征。若根据格兰德(Le Grand)和罗宾逊(Robinson)的看法，“国家对公共服务的提供、资助和管理的减少，皆可被视为‘市场化’和‘私有化’的一些表现”，则中国高等教育市场化更是不争的事实。[26]陈(Chan)和莫克(Mok)的研究也发现，中国高等教育中的公立大学开始具有更多私营化的特征，如开办公司、收取学费、开发适应市场需求的新兴课程等；而民办高等学校更是通过运用市场原则，采取成本回收等策略获得较大发展，以此而言，中国公立和民办大学之间的界限也日渐变得模糊。[27]
从英国、美国、澳大利亚和新西兰等国家推行的教育改革来看，市场化已经成为这些变革的核心特征，支撑它们的基本理念是崇尚市场机制的新自由主义。因此从主流的教育市场化理论来看，市场的介入同时意味着国家的退出，这也是20世纪70年代以来西方盛行的新公共行政理论的基本主张，它强调政府在公共行政上对市场机制和私营部门经验的借鉴，以及政府功能的最小化。中国高等教育虽然还没有达到“私有化”的程度，但的确已经步出了传统的“国家包办”模式。从这个角度来看，它似乎可被视为全球化的一个结果。
但由于全球化不是导致教育变革的惟一因素，而且全球化对民族国家教育体制产生冲击的时候，也必然伴随着该国家的主动回应，其结果就是全球化与本土化之间发生交互作用。
从中国高等教育的现状来看，非国家部门的力量仍然非常微弱，还缺乏最终达致完全私有化的制度性基础。政府允许、甚至鼓励非政府部门参与传统上由政府包揽的活动领域，其目的只是希望其财政压力有可能被分担，公共管理变得更有效率。由于“市场机制”只不过是政府从事教育管理的一种比较有效的工具和手段，因此，当市场机制进入中国高等教育领域的时候，就不必然伴随着政府的退出。也就是说，政府与高等教育之间长期形成的隶属关系并未因市场力量的介入而发生本质的改变，这也是为什么要求“扩大高校办学自主权”的呼吁经久不衰的原因。格林(Green)对法国教育改革的研究也有类似的发现，即通过适当的市场化和教育分权，政府实际上更有效地、或者说扩大了对教育的控制。[28]
总而言之，一方面在教育领域引进市场机制，一方面政府依然主导教育发展的进程，这就是中国高等教育市场化的基本特征。在这里，充分体现了民族国家作为有着独立目标和利益的社会行动者，在面对全球化挑战时所表现出来的能动作用。