纽约州政府科技创新政策体系研究及启示，本文主要内容关键词为：纽约论文,科技创新论文,启示论文,州政府论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在过去5年左右时间里，美国纽约州政府在建立和实施旨在促进经济发展的科技创新政策方面具有成功的经验。纽约科技创新政策体系的主体是纽约州政府，其核心手段是引导和服务，“政府—大学—企业”构成了其活动和作用的三角框架。中国不少地方提出了“科教兴省”、“科教兴市”的发展战略。实施这样的战略，可以借鉴国外城市的成功经验。本文力图通过解读纽约州政府推进地区科技创新的理念、目标、手段和效果，从中得到一些启示。
一、纽约构建和实施科技创新政策体系的背景
1.纽约的经济及其在美国的地位
纽约州（以下无特别说明，所称“纽约”皆指“纽约州”），面积为12.2万平方公里，在全美900多万平方公里国土面积中占1.3%，在全美50个州中居第30位。纽约有人口1919万（2003年），在当年全美2.9亿人口中占6.6%，在全美50个州中居第3位。（注：New York Quickfacts,U.S.Census Bureau,http://quickfacts.census.gov/qfd/states/36000.html）纽约在美国的地位由来己久，纽约州的别名是“帝国州”，源于美国第一任总统华盛顿之说——纽约是“帝国的基地”。就经济而言，纽约无疑是美国50个州中最重要的州之一。2001年，纽约的地区GDP为8265亿美元，在全美10.1万亿美元GDP中占8.2%，在全美50个州小列第2位（加州为13593亿美元）。如果将美国的州按单独经济实体在国际上进行比较，则纽约的GDP可以在2001年全球所有国家和地区经济实体中排名第九。（注：New York Data Center,http://www,nylovesbiz.com/nysdc/Othereconomic/gspranks.pdf）
2.纽约的科技及其在美国的地位
纽约拥有美国其他州无以伦比的科学技术资源。纽约的劳动力仅占全美劳动力的6.2%。但是，纽约集聚了全美10%的博士学位获得者；在纽约的美国国家科学院院士有199名（约占10%），科学家和工程师有近40万名；全美医学会10%以上的会员在纽约工作；纽约劳动力的教育水平在全美各州中是最高的；纽约的专业人员与管理人员的劳动生产率要比全美平均水平高39%；纽约有300多所高等院校，学生人数占全美总数的10%左右。纽约有高技术公司13000家，雇佣高技术人才32.8万人。据美国电子协会评估，纽约的高技术企业数量在全美列第2位；在拥有高技术领域雇员和吸引风险投资方面，纽约均居全美第3位。
3.纽约的经济、科技与社会发展面临的问题
虽然纽约的经济和科技至今仍在美国居于十分重要的地位，但是这种地位在1990年前后出现了一些微妙的变化。1989年，美国出现了为期8个月的经济衰退。但在纽约，经济衰退持续了3年多。20世纪90年代，美国经济出现了历史上少有的连续高增长景象。这个时期美国经济增长最重要的推动力之一，便是以信息技术为代表的高新技术的蓬勃发展。但纽约的经济发展状况与全美情况比较，稍显差距。这主要表现在两个方面。第一，纽约的经济增长幅度略逊色于全美平均水平。1980-1989年，纽约的各年GDP在全美GDP中的比重平均为8.68%；1990-1999年，纽约的各年GDP在全美GDP中的比重平均为8.24%。第二，纽约的失业率呈现不良变化。在1980-1989年的10年中，纽约的失业率仅有1年超过全美失业率平均水平；而在1990-1999年的10年中，纽约失业率超过全美失业率平均水平的年份达到9个。（注：Department of Labor,New York State,Unemployment Rates & Labor Force,http://64.106.160.140:8080/lmi/laus.html）因此，纽约亟待解决的问题在于，如何在知识经济蓬勃兴起的大背景下，以高新技术推进经济发展，以经济发展提供就业机会。
二、纽约科技创新政策体系的框架与特点
1.纽约州政府的经济与科技职能简析
在经济领域，纽约州政府的职能集中表现为“服务企业”、“服务居民”和“法律与规制”三个方面。其中，“服务”又是政府职能理念及其实践的核心。在科技方面，纽约州政府的职能集中表现为“推进”。其中“服务”和“鼓励”是纽约州政府实施科技“推进”政策的两个主要手段。纽约州的科技政策的目标，是通过推进科技进步，促进地区经济发展。政府不直接组织和实施科技实验、开发等具体活动，而主要采用经济手段（包括经费资助、税务优惠等），鼓励私人、大学和企业参与科技开发，尤其是以生物技术、生物医学、纳米技术、信息技术等为代表的高新技术的开发和应用。
2.若干重要部门和机构
(1)纽约州政府的“科学技术与研究办公室”(NYSTAR)。这是纽约州政府下属的协调和实施州政府科学技术政策的主要机构。该机构是1999年在纽约州州长George E.Pataki的倡导下成立的。NYSTAR的活动旨在促进纽约在高技术和经济发展方面的投资，并将这种投资转化为就业机会的增加。NYSTAR成立的一个初始考虑在于，纽约具有世界级水平的大学、公共和私人研究机构，这些研究与开发能力应当成为纽约经济发展、创造高技术就业机会和岗位的引擎。
NYSTAR的核心战略目标有两个：
核心战略目标之一，通过本州的科学技术研究及其成果的商业化，来增加高技术相关的公司数量和就业岗位；核心战略目标之二，在本州范围获得和吸收更多的来自联邦政府和民间的研究经费。
根据上述核心战略目标，NYSTAR的工作目标可以表述为如下5条：
●通过科学技术研究，促进纽约的经济发展；
●积极从联邦政府那里争取对纽约地区的研究资助；
●对纽约范围广泛的科学技术资源进行组织和协调，促进研究机构与民间、企业的相互交往，特别是促进“大学—企业”的合作关系，致力于将最有商业潜力的高新技术推向市场；
●向州长和政府提供有关的政策建议，以致更好地利用本州的科学、技术和其他相关的研究资源；
●提供有关改进纽约在专利、许可等方面的费用政策，以致本州可以更好地从高技术投资和发展项目中获得回报。
与上述战略和目标匹配的，NYSTAR具有自己的投资策略。其投资策略的目标在于，为恰当的人提供恰当的资源，使得他们能通过技术获得商业机会。NYSTAR的一个信念是，恰当的科学技术加上恰当的商业过程，等于纽约人的财富和机会。
NYSTAR的具体活动是通过各种项目来展开的，这些项目很多又表现为形形色色的“中心”。主要包括：
●8个战略性目标化研究中心(Strategically Targeted Academic Research Centers,STARs)。这些由NYSTAR指定的中心可以提供必要的物力设施和智力支持，由此使得可以在科学技术方面实现突破性的进展。
●5个先进研究中心(Advanced Research Centers,ARCs)。NYSTAR资助的这5个中心，在纽约地区的高技术研究和经济增长中，发挥着十分重要的作用。这些中心可以在特定的领域里，进行具有世界水准的研究。
●15个先进技术中心(Centers for Advanced Technology,CATs)。这个项目旨在支持大学和企业之间的合作性研究，以及先进技术的商业化转移。
●10个地区技术发展中心(Regional Technology Develotmment Centers,RTDCs)。这个项目所包含的，是10个独立的、非赢利的研究或社团机构，其活动目的在于促进高技术产业的发展、帮助小型制造企业加速现代化。
NYSTAR全职雇员的编制为44人，2003-2004年财政年度有全职雇员30人，现任执行主任是Russell W.Bessette。NYSTAR有一个顾问委员会，目前由11名成员组成。2002-2003年、2003-2004年两个财政年度，该机构的基本预算分别为7180.50万和6784.50万美元。（注：Division of the Budget,New York State,2003-03 Executive Budget Appendix I.http://www,budget.siate.ny.us）
(2)纽约州政府的经济发展部与帝国州发展厅。纽约州的“经济发展部”(Department of Economic Development)与“帝国州发展厅”（Empire State Development Corporation，也有翻译为“帝国州发展公司”的）是两个关系密切的、州政府下属的实体机构。这两个机构的最高长官是同一个人，而具体工作是分开进行的。2003-2004年度，两个机构的运行经费预算为3498.19万美元。除运行经费外，经济发展部有其他经费预算2171.55万美元，帝国州发展厅有其他经费预算7536.21万美元。（注：Division of the Budget,New York State,2003-03 Executive Budget Appendix I.http://www,budget.siate.ny.us）
经济发展部的主要任务是：
●就重要的经济发展问题及其决策，向州长和州议会提供建议；
●制定州经济发展战略；
●通过各地方办公室网络，向企业界提供技术和财力支持；
●对州属政府机构、当局和部门，以及地方政府涉及州经济发展的活动，进行协调。
帝国州发展厅的主要任务是：
●促进纽约州的经济和房地产发展；
●通过发行债券等方法，为纽约州属设施的建设筹资；
●纽约州属房地产的维护；
●对纽约州属资产的私有化提供意见。
上述两个机构与NYSTAR有着比较广泛的合作关系。事实上，无论是经济发展部还是帝国发展厅，都很注意引导、支持高新技术的发展，致力于通过发展高新技术来促进经济发展、增加纽约就业机会。
(3)纽约州政府的技术办公室。纽约技术办公室(Office for Technology,OFT)，正式成立于1997年。起初OFT参与的是纽约州政府的信息技术投资的计划和协调，现在，OFT已经成为一个具有政策制定和导向、实施具体操作职能的机构。通过积极适用以信息技术为代表的新兴技术，OFT致力于改进政府的服务——使得州政府的工作更富有效率、更为集成、更降低成本、更容易为人民获得。具体而言，OFT要做的，是通过运用新技术，在纽约建立一个广泛联系的信息和政府服务网络，形成所谓的“没有围墙的政府”。比如，原来纽约有19个州政府下属部门分别设立的信息中心，现在这些分散的中心已经被集中为OFT下属的一个中心，称为纽约信息中心(Srate Dada Center,SDC)。2003-2004年度，OFT的全职雇员编制为679人，经费预算为28096.8万美元，其中9800万为SDC的经费预算。
3.纽约科技创新政策体系的基本框架与特点
(1)纽约科技创新政策体系的基本框架。纽约科技政策创新体系主要是由州政府及其相关下属部门和机构来构建和实施的。这可以从两个层面分析和理解纽约的科技创新政策体系。
第一个层面，州政府的科技创新政策制定的基本指导思想。州政府的指导思想可以从州长历年的《州情咨文》(State of the State Address)中得到反映。其内容主要是，通过政府的积极支持，促使州内的高新技术企业与顶级研究机构合作，使纽约成为全国高新技术的前沿，在纽约建立新经济和新的繁荣，由此创造更多的就业机会和岗位。（注：Geogrge Pataki,2003 State of the State,2004 State of the State,http://www.state.ny.us）
第二个层面，州政府下属部门和机构制定的政策、项目及其实施。州政府下属部门和机构中，涉及科技创新政策及其实施的主要部门和机构是，科学技术与研究办公室，经济发展部／帝国州发展厅，技术办公室，税务与财政部。
纽约州科技创新政策体系的机构和项目如图1所示。
(2)纽约科技创新政策体系中的“中心”和“项目”。尽管纽约州没有一套完整的、存在明显的前后和相互逻辑关系的“一揽子”科技政策体系的文件表述，但是我们确实可以感觉到，纽约州存在并活动着具有一定指导和操作意义的科技政策体系。这样的“体系”，在相当程度上是通过具体的实施途径来表现和实现的。
其中，“中心”是一种常见和实用的科技创新政策体系的实施途径。“中心(center)”是指，以政府部门的联络、鼓动、组织、命名等手段作为推动，一所大学、或者一个类似于大学研究所的机构、或者是这类研究机构所组成的联盟，通过私人企业和产业界的支持来开展基础和应用研究，以及技术转移等研究。一般来说，建立中心的标准包括：在相关领域的研究基础；推动产学研合作的能力；确保经费能够得到持续性支持；与其他研究机构、产业实体合作的能力与意愿。
图1：纽约州科技创新政策体系的机构和项目
“项目”是另一种纽约州政府常用的科技创新政策体系实施途径。“项目(program)”作为科技创新政策的具体表现和手段，是纽约州政府或政府有关部门组织的程序性活动。
(3)纽约科技政策体系的主要特点。包括：
●以发展经济、增加就业为政策的价值取向；
●以大学和民间研究机构为科技创新政策激励的主要对象；
●以州政府财政资助作为鼓励有关机构进行科技创新的杠杆和催化剂；
●以对象的分布性和金额的均匀性，作为考虑选择、确定科技创新资助对象和金额的一个原则；
●以科技创新的商业化，作为科技创新政策导向的重要目标。
三、纽约科技政策体系的经验与启示
1.纽约科技政策体系的基本效果
进入21世纪前后，纽约的经济与科技发展出现了好转的迹象。其中原因是复杂的，但我们在研究中发现，纽约的科技创新政策体系建立并得以实施，确实发挥了积极的作用。
(1)纽约失业率与全美失业率的差距在缩小。1980-1989年，全美各年失业率平均为7.27%，同期纽约各年的失业率平均为6.65%，纽约失业率平均比全美低0.62个百分点；1990-1999年，全美各年失业率平均为5.75%，同期纽约各年的失业率平均为6.56%，纽约失业率平均反而比全美高0.81个百分点。2000年以来，纽约各年的失业率继续高于全美失业率，但差距在缩小。2000-2003年，全美各年失业率平均为5.13%，同期纽约各年的失业率平均为5.48%，两者相差为0.35个百分点。
(2)纽约在高技术领域保持一定的产业规模和就业人数。根据权威的美国电子协会公布的资料，2000年，纽约在高技术领域拥有企业（机构）16700家，就业人数为33.91万，企业（机构）数和就业人数在全美各州中分别名列第二和第三。2001年，纽约在高技术领域拥有企业（机构）20400家，拥有就业人数36.49万；2002年，纽约的高技术拥有就业人数为32.98万。2000年以后，除了2001年在高技术产业就业人数上全美略增约1%以外，全美高技术的投资、出口等均出现显著下降。相比之下，纽约的表现水平在中等以上。（注：High-Tech Industry Sheds More than One-Half Million Jobs in 2002,and other news released,http://www.aeanet.org.）
(3)R&D投入保持一定规模和良好结构。现有统计资料表明，过去几年在纽约州范围的R&D投入（包括来自联邦政府的投入），保持了一定的规模。1998年，纽约的R&D为135亿美元；1999年的R&D投入为141亿美元；2000年的R&D投入为136亿美元。（注：High-Tech Industry Sheds More than One-Half Million Jobs in 2002,and other news released,http://www.aeanet.org.）上述3年纽约的R&D投入就绝对数额而言，均居全美各州第三。纽约州政府不会自己直接化大量的州政府财政力量去投资于R&D，而是努力争取联邦政府的科研经费投入，同时采用税收、资金配对等政策措施，吸引和放大民间资金对R&D的投入。
2.纽约科技政策体系的基本经验
(1)科技政策的目标定位。通过科技创新及其商业化，保持和提升纽约的经济状况，增加和保持纽约的就业岗位——这可以被认为是纽约州政府科技创新政策体系的目标定位。这样一个目标决定了纽约州政府关心和鼓励的科技创新，是与地区经济发展直接关联的科技创新，而主要不是基础性研究；这样一个目标也决定了纽约州政府更关心科技创新的商业化。与上述政策目标定位匹配的，是吸引投资、吸引R&D投入的一系列具体措施。
(2)州政府作用的定位。纽约科技创新政策的制定和实施的主体无疑是纽约州政府及其下属部门，但是，纽约州政府及其部门不是科技创新活动的主体。换句话说，科技创新活动的主体，是政府科技创新政策的影响对象。在科技创新活动中，政府既不是第一线的实施者，也不是具体实施的指挥者，而是实施活动的有限影响者。在美国，有联邦政府直属的国家实验室，但几乎没有州政府直属的研究机构（州立、州属大学的研究机构除外）。和美国其他州一样，大学、企业等非政府力量是科技创新的具体实施者、是R&D经费的主要使用者。为大专院校、企业等机构争取来自联邦政府的经费，也是纽约科技创新政策的组成内容。2000财政年度，联邦政府在纽约州投入的R&D经费达到30.42亿美元。
(3)政府在科技创新中的引导作用。我们在考察分析纽约州政府及其有关部门在指定科技创新政策以及相应的项目计划时，可以明显地感觉到，纽约州在鼓励大专院校和企业等机构实施科技创新方面，有着比较明确的产业领域导向意识。纽约州的产业结构和产业优势有其自身特点。在影像技术、生物技术、生物医学、军事电子、纳米技术、环境保护技术等方面，纽约拥有一定的优势。因此，纽约州政府在建立有关“中心”和“项目”时，有意识地向上述重点科技和产业领域倾斜。
(4)主要激励对象的定位。将州内的大专院校作为激励的主要对象，可以说是纽约科技创新政策体系的一个特点。纽约拥有300多所大专院校。相对全州人口比重，无论是院校数量、教师队伍数量还是学生规模，纽约均显著超出全美平均水平。从纽约州政府的“科学技术与研究办公室”、“经济发展部／帝国发展厅”等部门设立的科技创新“中心”和“项目”来看，主要还是落实和依托在州内的大专院校之中。
(5)重视科技创新的成果转移和商业化。纽约科技创新政策的主要目标不是发展科技本身，而在于发展经济和促进就业。因此，科技创新的成果应当最后通过商业化过程和就业岗位的增加来得以体现。为此，纽约科技创新政策不仅将鼓励创新的科技内容集中在对经济发展有直接意义的项目之上，更注意科技创新的成果转移和商业化。
3.若干启示
(1)政府科技政策要注重战略选择与技术领先。任何国家和地区在科学技术方面，总有“长”有“短”。政府科技政策的制定应当注重战略分析和战略选择。纽约有超过30年的在某些技术领域的领先纪录，如其生物科技在全美居领导地位，就是在全球范围，纽约州的生物医药和生物技术也具有重要地位。这种技术上的战略选择以及保持长久的领导地位正是经济持续增长的源泉。
对中国来说，无论在中央政府层面还是在地方政府层面，首先考虑的应当是战略选择，其次可以考虑可能条件下的技术领先。如上海在实施“科教兴市”战略中，必须采取“有所为、有所不为”的策略。上海应从国际和国内两个技术市场的现状出发，结合自身在技术积累、人才积累等方面的优势确定可长期发展的高科技领域，如生物医药、新材料等。制定中长期的产业发展战略和规划，重点扶持该领域的基础研究和应用研究，培育长期的科技生长能力，争取在该领域的竞争中扮演技术领导者的角色。
(2)政府科技政策要注重技术推进经济、经济推进就业。如果科技发展仅仅表现为科技进步本身，甚至成为“就业杀手”，则这样的科技发展必定不能持久维持，必定会失去科技发展根本的意义。纽约的发展目标在于以高新技术推进经济发展，以经济发展提供就业机会。纽约集中了相当优越的技术人才优势，为这些技术人才提供就业机会一方面提高高新技术产业发展的稳定性，另一方面可以从人力资源中挖掘创新的思想。
中国在过去20多年的高速发展过程中，已经感觉到了科技发展和产业结构调整有可能对就业和会稳定带来的“威胁”。因而，树立技术进步为经济服务、经济发展为提高人民就业和生活服务的理念，对于保证我国科技与经济发展的方向和品质有十分重要的意义。
(3)政府科技政策要注重科技推进的服务与鼓励。政府的职能在本质上应当是“为人民服务”的，在发展科技方面政府的本质任务也应当是服务和鼓励。纽约政府在科技方面的作用集中表现为“推进”，推进的手段是“服务”和“鼓励”。服务和鼓励的主要做法不是直接计划和实施，而是采取金融、税收等手段，为高新技术产业化提供良好的环境。
我国各级政府在推进科技进步方面可以进一步优化的是服务科技创新的环境和鼓励科技创新的政策。政府的服务包括信息透明、市场化推进、法制和法治环境等，政府的政策包括税收优惠、紧缺资源的供应（如高峰阶段的能源）等。
(4)政府科技政策要注重技术推进的商业价值。政府科技政策固然要关注那些不容易引起民间兴趣的基础研究，但更需要关注的是如何把科学技术——这一名义上的“第一生产力”，变为真正能推进经济发展、提高人民生活水平的现实生产力。在这方面，政府政策是可以起到引导和催化作用的。纽约州政府科技政策的一个亮点在于积极鼓励科技创新的商业化。技术的领先必须转化为商业价值。商业化是纽约州经济繁荣的根本所在，也是州财政增长的基础。如果摒弃了商业化目标，科技创新就不再那么具有现实意义了。
我国各级政府在科技方面的投入在逐渐增加之中，每年由政府、企业和私人投入的科技创新活动也确实有很多成果涌现。但是同西方发达国家相比，我们真正的水平差距并不在于成果的数量，而在于科技成果转化为现实生产力、实现科技成果商业价值的水平。有很多科技成果，在成果评定和获奖之后，便被束之高阁。为此，政府在制定科技政策，特别是在资金投入和税收优惠等方面，要充分考虑对科技成果转化的鼓励。