要制定一部令人满意且管用的煤炭法——关于煤炭法的一些思考，本文主要内容关键词为：煤炭论文,令人满意论文,管用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：为配合煤炭法的论证和修改工作，争取煤炭法早日出台，现将煤炭法起草工作小组组长吴晓煜同志撰写的文章摘要刊登，供读者参阅。
自1985年原煤炭部提出制定的《中华人民共和国煤炭法》，至今已有十个年头了。“十年辛苦不寻常”。特别是新的煤炭部组建以来，煤炭立法工作不断成为各种会议的议题，一直是上至部领导，下至广大煤矿职工的心中所盼。对煤炭法的制定，江泽民、李鹏、乔石等中央领导同志非常关注，并作出明确批示，社会各界也积极支持和配合。煤炭部为此投入了相应的财力和人力。煤炭法一定要出台，而且出台的煤炭法必须是能够解决煤炭工业问题的煤炭法，必须是真正管用、令人满意的煤炭法。这是煤炭部党组及700万矿工的坚定信念与热切企盼。
一、对煤炭法的基本要求
煤炭法是我国有采煤业以来第一部煤炭专门法律，在我国经济法律体系中占有十分重要的位置。不仅规范现在，而且为21世纪煤炭工业的健康发展提供保障。正由于其地位重要，影响深远，所以必须保证立法质量。煤炭法应符合或达到下面一些基本要求。
第一，符合党的基本路线和建立社会主义市场经济体制的要求。这既是立法的根本指导思想，又是煤炭法的时代特色。要做到这一点，最直接、最实际的要求，就是要适应建立社会主义市场经济体制的新形势，体现我国经济体制改革的目标与成果，引进适合我国市场经济情况的一般规则，为煤炭工业向社会主义市场经济体制过渡和健康发展提供法律保证。
为此，在立法中要注意解决好三个问题。一是处理好当前与长远的关系。当前，必须克服认识与实践不足的障碍，突破计划经济传统模式的束缚，在法律条文中对既适于当前、又符合长远发展需要的一些方面做出原则性的规定，以保证煤炭法的长期稳定。二是处理好加强行业管理与遵循市场经济原则的关系。煤炭法从某种意义上讲具有行业管理法的特征，它必然要在行业管理部门的职责、权限、法律手段等方面予以规范。但是这些规范要符合市场经济的一般规律和基本要求。特别要注意不能过分强调行业主管部门的权限，搞成部门法。三是要处理好国家宏观调控与发挥市场机制基础性作用的关系，既不能忽视国家宏观管理职能，也不能降低市场机制作用。
第二，要符合国情和煤炭行业的实际。这是立法工作必须遵循的原则。对于国外的立法经验以及世界产煤国家的一些煤炭法律制度、法律规定，只能吸收那些符合我国国情、于我有用的部分，而不是兼收并蓄。符合煤炭工业实际与符合国情是一致的，煤炭法本身可以说是法律与煤炭工业实际的结合。因此要很好地认识把握煤炭工业的特殊性和固有的规律，并使之体现在法律条文中。
第三，符合国家的产业政策和需要长期坚持的煤炭工业基本政策。从一定意义上讲，法律就是政策的法律化。在几十年的煤炭工业实践中，国家制定了一系列发展煤炭工业的方针、原则和产业政策，对于保持煤炭工业的健康发展起到决定性作用。煤炭法必须符合并体现这些方针政策，并把那些需要长期坚持的基本方针政策，上升为法律规定，形成具有强制性的、比较稳定的法律制度。
第四，必须解决煤炭工业的主要问题。长期以来，制约和影响煤炭工业健康发展的问题很多，特别是煤炭行业的特殊性所带来的特殊问题比较多。向社会主义市场经济体制过渡的新形势，也带来了新的矛盾和问题。但是，我们不能指望煤炭法解决一切问题，这是不切实际的愿望。解决问题没有法律不行，但只靠立法也不行。煤炭法只能解决那些应当通过立法来解决的问题，有的则需要采取行政措施来解决。因此不能不分主次和轻重缓急，把所有的问题都纳入煤炭法的调整对象。我们应该而且可以做到的是，在纷繁复杂的各类问题中，紧紧把握煤炭行业的特殊性，抓住那些影响、制约煤炭工业健康发展的重大、关键性问题和最急需进行法律规范的问题，作为煤炭法的调整对象，重点加以解决，且力求解决得更好一些。
第五，必须与现行法律相协调与衔接。煤炭法不是孤立存在的，它与我国的其他法律特别是相关的法律共同发挥作用，要妥善处理与它们的关系。处理的原则就是要与现行法律衔接好。凡是其他法律，特别是市场经济中通用性和综合性法律中已经解决的、有明确规定的问题，没有必要重复，更不应相抵触。当然，煤炭法与某些法律在个别内容上有所交叉，以及一些共有的原则，也应予以明确，以保证煤炭法的完整性。
根据对与煤炭法相关几个法律的分析，煤炭法与《矿产资源法》、《矿山安全法》等相关法律，在调整对象、基本内容、适用范围、所要解决的问题等方面，都有很大的不同。各有各的任务，各有各的位置，各有各的功能，各有各的特征。因此，它们从总体上不是一般法与特别法的关系，不是母法与子法的关系，都是我国矿业法规体系中具有同等法律地位和法律效力的、各自独立的法律。当然，煤炭法与矿产资源法在资源问题上，与矿山安全法在安全问题上，是有交叉的。仅仅是在内容交叉点上，上述两个法律与煤炭法是一般与个别、共性与个性的关系。
第六，符合立法规范与要求，表述简洁，逻辑性强。法律不同于行政文件，要使用符合规范的法律语言，讲求立法技术，行文要严谨，语言要简炼。
二、煤炭法要突出解决的几个重点问题
确定煤炭法应解决的问题，需要注意以下几点：一是应根据煤炭法的立法目的及其性质、任务来确定问题。要从煤炭法立法目的这一总原则出发，把符合立法目的与宗旨的问题，作为煤炭法的调整对象。而决不能超越煤炭法立法目的，不能扩大煤炭法的外延，与其他法律争“地盘”。二是抓住影响煤炭工业健康发展的主要矛盾和要害性环节来确定问题。为此要搞好调查研究，深刻把握煤炭法的特点，认真论证筛选，广泛听取各方面的意见，做到去粗取精，去伪存真，由表及里，而不能凭一知半解和表层现象来确定问题。三是要站在国家的立场上来确定问题。煤炭法是国家的法律。要从国民经济和社会发展的全局，从国家利益和人民利益相统一的高度来认识问题，不能单纯从部门利益和权力的角度来看问题。四是从法律的角度来筛选问题。任何一个法律都不是万能的。列入煤炭法调整范围的问题，必须是法律能够解决的。不应由法律解决的问题则不能列入煤炭法。五是既要根据需要，又要考虑可行性。煤炭法只能解决可以办到的事情，而无法在煤炭法中做出规定的问题，就不要列入，不能“知其不可而为之”。必须注意的是，看一个问题是否可行，主要是从问题的本来面目和规律及其解决问题的条件来看，而不是看某些同志是否同意以及某些部门是否反对。仅仅因有不同意见而放弃正确的规定是不对的，也违背了立法的原则。
根据煤炭工业的实际和特点，在煤炭法中，除明确煤炭工业的重要地位、煤炭工业的基本方针之外，应突出解决下面几个问题：
第一，办矿失控问题。目前在不少省区出现的办矿失控问题，带来许多深层次的影响和损失。一是矿点过多过滥。全国共有矿点8 万多个（实际情况可能还要多），是世界上其他国家煤矿总数的数倍。二是规模小，技术经济上极不合理。乡镇煤矿平均年产仅为7000余吨。由于生产水平低下，一些小煤矿的开采带有掠夺性和破坏性。三是资源国家所有权原则上得不到落实。四是影响煤炭开发规划和开发布局的实现。五是由此产生的腐败行为在一些地区愈演愈烈。这些现象与后果，很大程度上是由于在办矿管理上缺乏有力的、法律化的治本之策所造成的。
在办矿管理上要解决的问题有：①办矿的基本方针，即鼓励什么样的矿，限制什么样的矿。②各类办矿主体在煤矿开办前应当具备哪些办矿条件。③办矿条件的审查机关及审查程序。④开办煤矿申请、审核、批准的规定。⑤煤炭企业关闭煤矿的权利、义务。
第二，要解决部分煤矿生产秩序混乱的问题。这一问题与办矿失控问题是联在一起的，二者相互作用。一个十分明显的事实是，有4 万个以上的矿点，违反《矿产资源法》的规定，未领取采矿许可证而从事生产。生产秩序混乱有两大恶果：一是安全状况不好，伤亡事故频繁；二是资源浪费惊人。
在规范煤矿生产秩序方面要解决的主要问题有：①煤矿从事煤炭生产的法定条件。②生产许可的问题，包括审批机关、审批程序、权限等。③对煤矿生产活动的监督管理问题。
第三，要解决安全生产缺乏保证的问题。安全始终是煤矿生产第一位的问题。我国煤炭生产工亡人数超过世界其他产煤国家死亡的总和。因此，煤炭法要与矿山安全法相衔接，从煤矿的实际和特殊性出发，在安全方面加以规范。
在安全生产方面需要明确规定的有：①关于煤矿安全生产的基本方针，包括不安全不生产的原则。②落实安全管理机构、安全生产责任制、安全生产监督制度。③依法保证安全投入，保证安全措施工程的实现。④实行矿长及特殊作业人员资格认定制度。⑤规范相邻煤矿之间的权利义务，依法处理相邻煤矿之间的安全问题。⑥规定与煤矿安全生产密切相关的煤矿专用设备、器材、安全仪器的生产经营及使用。⑦规定电力供应企业不得违反计划或合同擅自停电或者限电。⑧规定行业管理部门和综合管理部门对煤矿安全工作的监督管理职责、手段。
第四，要解决煤炭流通领域不规范、经营无序的问题。近年来，煤炭流通领域缺乏规范、无序状况十分普遍。一是市场竞争主体既多又滥。由于缺乏规范的、明确的煤炭市场准入条件，致使五花八门的竞争主体，各行业和各种人员轻易涌入煤炭市场，参与煤炭资源配置，非主渠道甚至超过了主渠道。二是不正当竞争行为十分普遍，权力经营、行贿经营的情况严重。三是由于我国煤炭运量占铁路总运量的42%左右，铁路运力远远满足不了煤炭运输的需求。在长距离运输过程中，如何规范运输行为，减少流通环节，使运输过程规范化、法制化，是一个亟待解决的问题。四是煤炭价格形成机制不健全。煤炭价格与价值相背离的现象较普遍。五是煤炭市场不够发育，市场管理与引导机制薄弱，需要加强管理与规范。六是煤炭产品加工程度低，煤炭产品以原煤为主的格局不利于有限资源的有效利用和环境保护。
在这方面需要解决的问题有：①建立煤炭经营许可制度，明确煤炭经营者的条件，确认其经营资格。②明确煤炭工业主管部门在煤炭销售、经营，特别是在产、运、销综合平衡中的职责权限。③规范煤炭价格的管理。对生产限定煤炭产品价格的煤炭企业，要给予合理补偿。④关于煤炭质量标准、质量监督管理的规定。⑤对煤炭交易市场、交易行为规范化的规定。⑥煤炭的购销与运输，要纳入合同管理，依法保护双方的合法权益。⑦煤炭产品加工利用制度，提高煤炭产品的加工程度与加工范围。
第五，要解决对煤炭矿区的有效保护问题，维护煤炭企业的合法权益。一是煤矿生产占地多，矿区范围广。有的企业在不同的行政区域里从事生产，增加了与地方行政部门之间关系的复杂性。二是煤矿生产建设要大量征用土地，居民的搬迁和再就业问题相当突出。生产过程中造成的地表塌陷以及排矸、排水、排污都会损害相关居民的利益，由此引发的矛盾和利益冲突十分突出，且相当复杂。三是不同利益主体在同一个矿区，既有相互依存、共同发展的一面，也有正确处理各方利益的迫切任务。各种利益主体侵害煤矿合法权益的现象十分普遍。四是煤炭矿区人口密度大，外来人口多，矿区综合治理任务十分艰巨。因此，在煤炭法中设置矿区保护的条款，使矿区保护工作规范化、法律化，是煤炭法的又一个重要内容。
有关矿区保护的法律规定应包括：①明确矿区所在地人民政府和治安管理部门在矿区保护上的责任。②煤炭企业和职工在保护矿区方面的权利与义务。③设置对煤矿财产、生产设施、生产秩序进行保护的禁止性条款。④对实行保护性开采的煤炭资源予以特殊保护的规定。⑤对于因煤矿责任造成的损害进行合理补偿的规定。⑥因煤矿之外的原因给煤炭企业造成的损害进行合理补偿的规定。⑦明确矿区保护的法律责任，设定对损害煤矿合法权益的惩处规定。
第六，要解决对煤矿职工的特殊照顾问题。煤矿职工是我国产业工人阶级的重要组成部分。他们常年累月在最艰苦、最危险的环境中劳动，为煤炭工业的发展做出了巨大的牺牲和无私的奉献。①劳动强度大，享受不到应该享受的阳光与新鲜空气，加之煤尘、有害气体、有害物质的侵害，大大损害了他们的健康，缩短了服务年限和寿命。②矿工职业病普遍。患有煤肺、矽肺病的矿工人数多，不少人因此丧失了劳动能力，生活困难。③矿工从事单一的井下生产，服务年限短，转产任务大，转产条件差，造成许多职工在不能从事井下工作后，生活艰难。④近年来煤矿工人工资水平、生活条件和医疗条件等，与其他行业的差距越来越大。⑤煤矿职工数量庞大，煤炭城市人口占全国城市人口的十分之一。潜在的不安定因素很值得重视，弄不好就会引发社会、政治问题。
由上所述，对矿工予以优惠和照顾，是合乎情理的必然要求，是社会主义国家法律的应有责任，是保证煤炭工业发展的职工队伍稳定的迫切需要，同时也是党和国家的一贯政策。
煤炭法中，在这方面应予以法律化的内容有：①煤矿工人实行特殊的工资、工时和休假政策，提高煤矿工人的生活质量。②加强煤矿工人的劳动保护，保证不安全不生产。③做好煤矿职工职业病的防治。④对伤亡职工的抚恤措施。⑤对煤矿职工的培训措施。⑥对特困职工的救济政策。⑦对侵害煤矿职工合法权益行为的惩处规定。
当然，需要在煤炭法中解决的问题还有不少，但主要是以上六个方面。这些问题如果在一定程度上从法律的角度得到解决，在煤炭法中形成了办矿管理、煤炭生产许可、煤矿安全管理、煤炭经营许可、矿区保护、照顾煤矿工人等一系列法律制度，做到规范化、法制化，那么，可以说制定煤炭法的目的就基本达到了。这样的煤炭法就是一部有效的、管用的煤炭法，就是一部能解决问题的煤炭法。
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