政府信息化商业发展保障机制研究_政府信息公开条例论文

政府信息商业化开发保障机制研究，本文主要内容关键词为：保障机制论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [分类号]G203

      目前，世界各国已掀起了对政府信息商业化开发的热潮，美国、英国、澳大利亚等国家在政府信息商业化开发的过程中颇受裨益。据欧洲的一项研究报告表明，公共部门信息资源每年为欧盟创造的价值约在280亿到1340亿欧元，约占整个欧盟GDP的1%；[1]而英国公共部门所提供信息的价值与英国国民生产总值(GNP)的比重高达8%；[2]另外据报告表明，美国的政府商业化信息产业已成为一个成熟的产业，美国政府信息所产生的经济价值约为每年7500亿欧元。[3]由此看来，政府信息具有巨大的商业价值，应将其视为一个新的经济增长点。然而在我国政府信息商业化开发的实践中，存在着如缺乏法律制度保障、缺乏政府的统一协调与管理、忽视市场的调节作用等问题。因此对政府信息商业化开发的保障机制予以深入探析，以期对我国的商业化开发实践提供指导。

      1 政府信息商业化开发及其保障机制的含义

      1.1 政府信息商业化开发的含义

      国外学者认为，政府信息商业化开发包括两个方面的含义，一是私营部门通过公共信息市场交易牟取利润；二是政府为了获取额外的财政资源而面向公众提供公共信息。[4]对于本文而言，作者更侧重于第一层含义，由私营部门作为政府信息开发利用以及交易的主体，政府提供原始信息并在开发实践的环节中从旁协助，从而完成整个开发利用环节。我国国内学者对此的定义是，政府信息商业化开发是指将政府信息视为一种资源，开发其经济价值，用以发展新的产品或服务，并通过收费方式提供给有关用户，充分发挥政府信息的使用价值，满足公众多样性和个性化信息需求的过程。[5]由此看来，政府信息商业化开发的本质，是挖掘政府信息所蕴藏的经济价值，一方面为公众所用，满足公众对政府信息的有效需求，保障其对政府信息的知情权和利用的权利；另一方面，将政府信息的价值转化为生产力，服务于各行各业，以促进社会、经济等方方面面的发展与繁荣。

      1.2 政府信息商业化开发保障机制的含义

      “机制”一词最早来源于希腊文，最初指机器的构造和动作原理，后被运用到自然和社会等不同领域，指其内部组织和运行变化的规律，如有生物机制、市场机制、经济机制等。在一个系统中，机制起着基础性和根本性的作用，[6]对系统的运行和发展有重要影响。政府信息商业化开发保障机制可以理解为，为保证包括政府信息持有者和开发者两大主体在内的、涉及市场等多种因素的整个开发利用系统的良好运行，所构建的涉及法律、管理、监督等方面的综合保障系统。

      2 政府信息商业化开发保障机制的构成

      从开发实践上看，政府信息商业化开发的模式主要有政府完全掌控、政府与市场相结合和完全市场化三种，对政府信息进行商业化开发主要涉及政府与市场两个层面。因此，对政府信息商业化开发保障机制的探讨，主要从政府和市场这两个层面上展开，主要包括政府保障机制和市场保障机制。其具体构成如图1。

      

      图1 政府信息商业化开发保障机制构成

      2.1 政府保障机制

      政府保障机制是从政府宏观调控的政策层面予以保障，侧重于政府相关的因素，主要包括法律机制、授权与管理机制、监督与反馈机制以及沟通机制。

      2.1.1 法律机制

      法律机制是指保证政府信息商业化开发有序开展的法律保障体系，涉及规范政府信息商业化开发的方方面面，由众多相关的法律、法规、规章等多种法的形式构成，形成一个完整的体系。国家通过立法的形式保证政府信息商业化开发的有序开展，使商业化开发的实践有据可依，有利于保证政府信息商业化开发的规范有效开展。

      美国、英国等都有比较完善的法律保障体系。美国将政府信息公开载入宪法，有力地保证了公众获取政府信息的自由。还颁布了《信息自由法》、《版权法》、《文书削减法》、《公共信息准则》等多部法律，对政府信息利用的主体、公开的范围、收费标准、利用的方式、对政府的要求等方面做出了明确的规定，具有较强的可操作性，多部法律共同构建起促进美国政府信息商业化开发的法律保障体系。而英国在政府信息获取和利用方面也提供了强有力的保障，《信息自由法》保证了公民对政府信息的知情权，《公共部门信息再利用规章》规定了政府信息商业化利用的具体细节款项，具有较强的可操作性，为保障商业化开发的规范高效开展提供了重要依据。

      2.1.2 授权与管理机制

      授权与管理机制包括授权和管理两个层面，授权层面是指政府将政府信息商业化开发的权力进行授权许可，管理层面包括管理机构和人员的设置。

      授权方面，是指明确授权的条件和方式。首先，要明确可进行商业化开发的政府信息范围，政府信息的数量庞大，种类繁杂，政府自身要对其产生的各种信息进行汇总，对可公开可商业化利用的信息范围予以明确；其次对申请者的资质进行认证，并为获得授权的申请者颁发授权许可证书，对未获得授权的申请者作出解释，并赋予其申诉的权利，从而保证参与政府信息商业化开发的公平公正；最后要明确授权许可的方式方法，为了使政府信息有效地流向需要使用它的人，简单、清晰和规范的授权许可流程和政府信息可被获取和再利用情况的透明性是十分关键的。[7]具体而言，授权方式大体上有在线点击授权和签订协议授权。英国的授权许可机制较为成熟，设立专门的管理部门英国公共部门信息办公室(OPSI)进行授权管理，公众通过在线申请和实地申请两种方式申请授权，OPSI进行核准和授权，并颁发授权许可证书。简洁而明晰的授权许可方式为政府信息商业化开发提供了极大的便利。

      管理方面，是指设置专门的政府信息管理机构和人员，主要侧重于对政府信息商业化开发规范的指导、授权许可的管理以及对政府信息的汇总管理。为保证管理工作的高效开展，应设置专职人员，并明确其各自的权责分工，定期为工作人员提供培训，提高其专业化的程度。美国、英国、澳大利亚等国均设立了统一的组织管理机构，以保证政府信息公开和为公众所用。以美国为例，联邦政府统一领导政府信息，总统管理委员会(PMC)是政府信息最高管理机构，下设总统行政办公室、联邦预算和管理局两个执行机构，各级政府部门设立“首席信息官”，还有的设立了“高级隐私官”，来负责本部门的政府信息管理工作。[8]设立专门的组织管理机构和人员，对政府信息商业化开发予以协调和指导，有利于保证开发过程的规范化和有序化。

      2.1.3 监督与反馈机制

      政府信息商业化开发主要涉及政府信息持有者和开发者这两大主体，监督与反馈机制有两层含义，一是指对政府信息持有者和开发者的活动进行监督，使双方的活动得以规范；二是对开发者予以跟踪调查，了解其对政府信息持有者的真实评价，由其反馈的结果也可了解到政府信息商业化开发的实际效果。

      政府信息商业化开发虽然只涉及政府部门和利用者两大主体，但是如不对双方的活动加以监督和控制，很可能会造成不良的后果。首先是政府部门，由于掌握着大量的政府信息资源，处于强势地位，如果缺乏监督机制，政府信息的公开程度和范围将具有随意性，获取政府信息的难度也会随之增加，工作效率将难以保障，甚至政府工作人员为了一己私利而做出有损公平竞争的举动，易滋生贪污腐败等问题。其次是开发者，由于对政府信息进行商业化开发是经济行为，开发者是以追逐经济效益为目的，为了保证其经济行为符合法律法规等规范，不对国家、社会等造成危害，就必须对开发者的活动进行监督。

      此外，在实践中发现，政府信息的持有者对申请开发者有敷衍态度，政府部门的工作效率较低，而政府信息的商业化开发对信息的时效性要求较高，这就容易导致开发者对政府部门产生不满的情绪，因此要借助反馈机制。系统的优化不是自然天成的，而是需要对系统控制，反馈是控制论的基本特征之一。系统的反馈性要求将系统的实际效果与预期目标相比较，通过对信息再输出的控制调整系统未来的运动趋势，使系统发挥理想作用和积极效果。[9]在政府信息商业化开发的过程中引入反馈机制，可了解到运行的实际效果与预期目标之间的差距，从而反馈给各方主体，使其进一步调整和优化，从而提高政府信息商业化开发的时效性。

      2.1.4 沟通机制

      沟通机制是指在政府信息商业化开发的过程中，政府针对信息公开的范围、信息开发利用的政策等公众不清楚的问题作出明确答复，消除公众疑虑，为政府信息商业化开发提供良好的社会舆论环境。

      实现政府与公众良好沟通的途径有很多，其中最为权威有效的当属新闻发言人制度，该制度是指国家机构任命或指定专职新闻发布人员在一定时间内就某一重大事件或时局问题，举行新闻发布会，或约见个别记者，发布有关新闻或阐述政府部门的观点立场，并代表有关政府部门回答记者提问。[10]在政府信息公开的实践中，政府的一些做法不被公众理解，在政府信息商业化开发方面更是如此，公众对政府的政策了解甚少，对政府的信息开放态度表示质疑，因此，在政府信息商业化开发的过程中，适时运用新闻发言人制度是十分必要的，完善规范的新闻发言人制度是政府信息商业化开发顺利进行的重要保证。此外，借助现代化的沟通手段，诸如网站、微博等也可实现与公众的便捷有效沟通。沟通机制的确立有利于加强政府与公众的沟通，有利于公众了解政府决策，增强其对政府部门的理解和信任，从而从社会舆论的角度保证政府信息商业化开发的有序开展。

      2.2 市场保障机制

      市场保障机制是从商业化开发具体实践的角度予以保障，侧重于市场相关的因素，主要包括供给机制、价格机制、竞争机制。

      2.2.1 供给机制

      市场供给机制是指在遵循市场供求规律的基础上，政府信息的开发组织机构按照信息需求者的个性化要求，通过对政府信息进行组织加工，以便捷的方式提供给用户的过程。引入市场供给机制，供求双方将按照市场的变化灵活把握各自的信息产品。信息需求者在信息获取方面将有更多选择的余地，可依据自身需求，综合考虑价格、获取方式等因素后，选择最契合自己需求的开发组织机构。而政府信息商业化开发的组织机构，则会依据市场上用户的信息需求取向，更为合理、科学的对政府信息进行组织加工，为市场提供更为丰富的政府信息资源，这也将刺激市场需求，形成一个信息需求与供给的良性循环。

      尽管政府部门是政府信息的持有者，但是对政府信息进行商业化开发，形成增值产品和服务，并以收费的形式提供给公众，若整个过程均由政府垄断，将会出现一定的问题。首先，由于政府垄断，缺乏竞争，工作效率将难以保证；其次，政府部门并不是专业的信息开发部门，在信息组织、加工和提供方面欠缺经验，在资金、技术和人员方面与专业开发组织相比缺乏优势，无法切实保证满足信息需求者的要求；再次，政府部门开展工作具有稳定和规范的特点，任何新的费用使用、业务的办理都需申请、逐层审批，经过一定的规范流程，[11]这个特点不能适应多变灵活的市场需求，不利于政府信息商业化开发的产业化发展。因此，私营部门应作为开发利用和交易的主体，作为信息产品的加工组织者、增值信息产品和服务的提供者，而政府部门应定位为原始政府信息的提供者和监督管理者的角色。政府信息商业化开发这一活动，应置于市场之中，采用市场供给机制，由市场规律决定供求。

      2.2.2 价格机制

      价格机制是指政府信息的开发者对信息需求者的收费原则、收费方式和信息的定价方式、价格水平等一系列规则的总称。[12]需要注意的是，此项机制中的收费涉及政府部门与商业化开发组织机构、商业化开发组织机构与用户两对关系。政府部门如何向商业化开发组织机构进行收费，商业化开发组织机构如何向用户收费，这都事关政府信息商业化开发的整体发展。如果前者收费过高，则会打击开发利用机构的开发积极性，不利于带动整个产业的发展，若收费过低，则会给政府财政造成负担；如果后者收费过高，将会打击用户对信息需求的积极性，如果收费过低，则不利于开发利用部门的长远投入和开发。因此，需要在市场价值规律的基础上，对收费原则、价格标准等方面予以明确和规范，从而为市场的各参与主体提供良好的市场环境。

      纵观国外的政府信息商业化开发的实践，政府部门为商业化开发的组织机构提供原始信息，应采用免费方式还是收费方式尚无定论，各国也采取了不同的收费策略。美国的收费模式分为两部分，对于不以盈利为目的的信息，一般采取边际成本的收费原则，[13]只设置了查找费、复制费、评审费三项收费项目。对于由私营机构开发、以盈利为目的的信息，美国政府主要通过税收的形式从私营机构获得收益。英国的收费模式与其授权许可制度密切相关，主要是通过较高的授权许可费用，并成立了“贸易基金部门”，按照与财政部的协议，向市场(包括其他政府机构)提供服务并收费，以减少对国家拨款的依赖。[14]至于商业化开发组织向用户收费方面，应依据开发者加工信息在人员、技术等方面的投入，制定行业收费标准，按照行业规范，向用户合理收取费用。这样有利于调动参与各方的积极性，有利于规范各方行为，实现政府信息开发的有序开展。

      2.2.3 竞争机制

      竞争机制是市场机制的动力，市场配置公共信息资源，激活了基层政府信息资源生产者的潜力，把分散于社会中的政府、第三部门和企业等信息机构联合起来，一方面为政府信息资源增值利用提供场所，另一方面也通过政府信息增值利用促进不同信息资源提供者之间的竞争性合作，从而提高政府信息资源增值利用的效率和水平。[15]

      竞争性是市场的基本特征之一，在政府信息商业化开发中引入市场机制，就必然会伴随有竞争。政府信息开发者之间的竞争会给信息市场带来更多的活力，而建立良好的竞争机制，使各市场交易主体在合理的范围内开展竞争，则会产生积极的效果和作用。具体而言，主要表现如下：首先，良好的竞争机制将激发各开发主体的积极性和主动性，会促使其积极改进技术和方法，从而可提升各开发主体的整体素质；其次，各开发主体为了扩大市场份额，获得更好的经济效益，会为用户提供优质的信息和服务，从而提升用户的满意度，能够更好地满足用户的信息需求；此外，良好的竞争机制能够使信息市场更具活力，从而传递积极的市场信号，吸引更多公众参与到政府信息商业化的大潮中来，有利于激发全社会对政府信息的加工与利用，可最大限度地发挥出政府信息资源的价值，从而为社会的各行各业而服务，创造出更多经济效益和社会效益。

      3 政府信息商业化开发保障机制的特征及关系

      政府保障机制和市场保障机制，以及其各自所包含的共计七项机制，从不同的方面为政府信息商业化开发的顺利开展提供了全方位保障。虽看似分散，各有侧重和特点，却也有其内在的联系。现将这七类机制所呈现的整体特征及其之间的相互联系予以阐述。

      3.1 宏观与微观相结合

      政府信息商业化开发是一个庞大的工程，涉及多方机构多个环节，因此既需要从整体着眼，顾全大局，又需要顾及细微之处。政府保障机制和市场保障机制相结合，共同构建起了政府信息商业化开发的保障体系。在这一体系中，法律机制、授权与管理机制、供给机制从宏观的角度对开发利用过程予以保障。法律机制运用法律法规在宏观上为开发利用作出了限定，授权与管理机制通过管理机构、人员和流程从整体上为开发利用提供了机构和人员保证，供给机制则从全局的角度确定了政府信息的商业化开发利用主体。而监督与反馈机制、沟通机制、价格机制和竞争机制对政府信息商业化开发利用从微观的层面提供了保障，具体到开发利用的微小环节，包括价格的制定、监督与反馈形式、危机的处理等等。宏观保障机制确保了政府信息开发利用在整体上沿着正确的方向发展，微观保障机制则从细节之处保障了开发利用过程的顺利完成，宏观与微观相结合，为政府信息的商业化开发利用提供了强大的保障体系。

      3.2 政策层面与实践层面相结合

      任何一项经济活动都是在遵循政策规定的基础上开展实践的，只有遵循国家的方针政策，实践活动才会是合法合理的，而只有将政策运用于实践之中，才能彰显出政策的科学性与正确性。对政府信息进行商业化开发亦不例外，尽管是实践活动，但为保证开发利用活动的高效开展，仍需从政策层面和实践层面予以保证。在政府信息商业化开发的保障机制中，法律机制、供给机制、价格机制从政策上予以保障，法律政策、供给政策和价格政策，为开发利用的实践活动提供了理论支持，使其有据可依。而授权与管理机制、监督与反馈机制、沟通机制和竞争机制则从实践层面提供保障，授权、管理、监督、反馈等都是政府信息商业化开发过程中的相关环节和具体内容，从实践的角度予以明确，将增强保障机制的可操作性和可行性，可为开发利用活动提供确切的参考。因此，将政策层面和实践层面相结合，将有利于政府信息商业化开发的平稳顺利开展。

      3.3 互相补充与促进提供全面保障

      政府保障机制与市场保障机制之间是相互补充、相互促进的关系，其中政府保障机制具有主观性，而市场保障机制具有较强的客观规律性。政府信息商业化开发本身就是一项经济活动，既涉及参与主体，同时也涉及市场的客观规律。因此，为保证整个开发系统的良好运行，就需要从主观与客观两大方面予以考虑。政府保障机制所包含的法律机制、授权与管理机制、监督与反馈机制以及新闻发言人制度，无论是法律法规的制定，管理机构和人员的设置，还是监督与反馈的执行，以及与公众的沟通，均是以人的主观意志为转移的。这样就从主观上保证了政府信息的开发利用符合公众的需求，同时也符合社会的发展需要。市场保障机制包含了供给机制、价格机制和竞争机制，这三类机制都是从市场发展变化的客观规律出发。供给问题与价格问题是市场涉及的重要内容，而竞争性是市场具备的基本特征之一，这些都是由市场自身的客观规律所决定的。政府信息商业化开发利用归根到底还要走向市场，在市场中实现政府信息的价值，满足供需双方的需求。只有遵循市场的客观规律开展各样活动，才能保证政府信息商业化开发取得良好的效果。因此，政府保障机制和市场保障机制的结合是互相补充、互相促进的，共同构建起一个完整的保障系统，全面保证政府信息商业化开发的有序高效开展。

      4 我国政府信息商业化开发保障机制的建议

      4.1 我国政府信息商业化开发存在的问题

      与欧美等国家相比，我国的政府信息商业化开发起步较晚，发展进程较为缓慢，仍有许多问题亟待解决。虽然我国政府已从法律、政策、技术手段等方面做出努力，但是效果仍然有限，现将具体问题阐述如下。

      4.1.1 法律体系不完善

      我国在2008年5月颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，此举标志着我国在政府信息公开的道路上迈出了重要一步，具有开创意义。但是自此之后，就缺少了法律界对政府信息公开和再利用的支持。此外，虽有该条例的出台，但是在法律方面的问题仍然很突出。首先，该条例与英美等国的《信息自由法》相比，缺乏权威性，只有将政府信息公开写入法律，以法律的形式予以确立才能具备较强的效力。其次，该条例的条款内容过于泛化，没有详细列举和说明，尤其是没有对公开例外事项作出详细解释和列举，在实际操作中不具参考性。此外，我国缺乏完整的法律体系来保障，仅仅一部法律或法规的作用是有限的，另外我国各部法律法规之间也缺乏协调统一，例如《中华人民共和国政府信息公开条例》中的部分条款与《保密法》、《国家安全法》等的部分条款相冲突，会给政府信息商业化开发的实践造成困扰和阻碍。

      4.1.2 缺乏统一管理与协调

      政府信息商业化开发利用是一项庞大的工程，涉及众多政府部门与开发利用组织，协调管理好众单位的工作与关系对该项工程的高效完成有重要意义。然而在我国，缺乏统一的协调管理机构，政府各机构所产生的政府信息均为各自所占有、处理和使用，各机构之间缺乏沟通与交流，缺乏信息资源共享，这些充分表明了，我国在政府信息商业化开发利用的统一安排与调度方面较为薄弱。[16]首先，由于缺乏全国性的统一管理机构，无法对各地区的商业化开发作出协调、指导和监督，各地区的开发利用具有一定的盲目性；其次，由于各地区各部门之间缺乏沟通，就可能会造成对政府信息资源的重复开发和投资，最终造成资源的浪费；再次，由于缺乏对政府信息资源的统一管理，各单位对政府信息的保存与利用标准不统一，很难将政府信息资源进行整合；另外，监督和反馈也是一项明显的缺失，没有设立专门的机构对政府信息商业化开发的行为进行监督，以及对开发利用的实际效果进行核查，因此无法保证政府信息商业化开发的效率。由此，缺乏统一的管理与协调，就很难保证我国政府信息商业化开发的系统化开展。

      4.1.3 政府严格控制，忽视市场因素

      我国是社会主义国家，国家的宏观调控是我国社会制度的独特优势，发挥政府的主导作用，对我国的各项建设活动是十分有益的。然而，在政府信息商业化开发的过程中，如果过度依赖政府的宏观调控，单纯依靠政府的力量，则是有违市场的客观规律的。商业化开发是一项经济活动，终归要在市场中实现其价值。政府的主导作用应该主要侧重于开发活动进行之前的准备阶段，即开发者申请、获取信息阶段，而对政府信息的专业性开发、形成增值产品、提供产品和服务等后续环节应交由开发利用机构来完成。即便在前期阶段，政府也应注意调控的力度，不能过于严苛。然而在实践中，政府部门的思想观念较为保守和传统，认为政府信息出自于政府部门，关切国家机密，对开发者的限制较多，审批办理流程很是繁琐，对政府信息的控制过为严格。这样一方面打击了开发者的积极性，另一方面，也会造成少数开发者垄断政府信息商业性再利用的市场，也就无法发挥市场的调节作用，市场所具有的供给浮动规律、价格杠杆规律等将难以发挥作用。

      4.1.4 缺乏与公众的沟通

      一直以来，公众都认为政府信息具有神秘色彩，很难为一般人所知。尽管近些年来我国政府的信息公开工程已得到推广，但是从公开的内容、数量和程度来看，与商业化开发所需的信息资源相比只能是杯水车薪。对公众而言，政府部门将政府信息交由公众开发机构进行商业化开发利用，实属一大创举，公众对政府的开放态度、信息公开的政策等具有质疑心理。而我国政府部门只是将重点放在开发利用的实际工作上，并未注重该方面的沟通工作。此外，公众自身尚未意识到政府信息中所包含的巨大价值，对政府信息的开发利用的意识薄弱，对政府信息公开方面了解甚少，甚至有质疑的态度。而公众心中的疑虑不除，就不利于吸引更多的开发者，也很难加快我国政府信息商业化开发的步伐。

      4.2 我国政府信息商业化开发保障机制的建议

      为加快我国政府信息商业化开发的进程，需要结合我国的实际国情，针对我们自身存在的问题，学习和借鉴成功经验，建立起完善的政府信息商业化开发保障机制，为商业化开发的实践保驾护航。

      4.2.1 建立完善的法律保障体系

      完善的法律保障体系是政府信息商业化开发的重要保证，只有出台完备的法律法规，才能让开发利用的实践有据可依，有章可循。综合英美等国的先进经验和我国存在的实际问题，现提出以下几点建议。

      (1)首先，应出台一部法律层面的专业法律，以法律的形式对政府信息公开予以确立。美英等国出台的《信息自由法》就为其本国的政府信息公开和利用提供了强大的法律支持，尤其是美国将政府信息公开写入《宪法》，使更多的政府信息得以公开，得以被公众方便获取和利用。我国应着重加强法律方面的保障，我国现有的《中华人民共和国政府信息公开条例》属于行政法规，其法律位阶较低，权威性和效力有限，需要出台一部正式法律为政府信息商业化开发的实践提供强有力的保障。

      (2)其次，出台并修改、完善相关的配套法律法规。我国的《著作权法》、《保密法》、《国家安全法》等法律出台的时间较早，部分内容已不适应时代发展的需要，对政府信息的公开和商业化开发具有阻碍作用，需要对其部分条款进行修改，使各部法律之间协调统一。另外，要出台相关配套的法律法规，诸如《政府信息再利用章程》，对开发利用的具体实践予以明确。应从政府信息的提供、开发利用的申请、政府信息的加工组织、增值产品及服务的提供等各环节予以保障，此外，除了全国性的法律法规之外，还应出台地方性法规，建立一套从中央到地方的法律法规体系，[17]针对各地的实际情况作出具体规定，从而建立起整套法律保障体系。

      (3)再次，还应对各项条款予以细化，对政府信息公开的范围、申请程序、授权标准、收费依据等具体方面作出规定。法律法规的条款越具体，在实际操作时就越具有参考性和指导性。尤其是对例外公开事项，更要作出明确规定和列举，应把不可公开的政府信息所属的领域明确列出。这样就可为政府信息的公开和利用保证充足的信息量。

      4.2.2 充分发挥政府与市场的综合作用

      我国实行社会主义市场经济体制，既能发挥政府的宏观调控作用，又能发挥市场的调节作用，政府的监管与指导弥补了市场的不足，市场的灵活性克服了政府部门的缺陷，二者相互补充、相互促进，为各项经济活动提供了全面保障。因此，应充分发挥政府与市场的作用，将两者结合起来，双管齐下方能达到理想的开发效果。

      政府应利用政策、机构、人员等资源对政府信息商业化开发提供支持，发挥主导作用，政府的宏观指导作用具体体现如下：

      首先，政府部门应该设立统一的协调管理机构，配备专门的负责政府信息公开与利用的工作人员，机构与人员的设置应该从中央到地方形成一个完整的体系。在机构设置上，要设立一个全国性的总体负责机构，如政府信息全国管理中心，对政府信息商业化开发从整体上进行规划和安排，如负责确立政府信息保存与利用的数据类型，确立政府信息公开的范围与程度，设立收费标准，汇总各地区商业化开发的信息内容、进展情况和实际效果等等，而各地区的信息管理机构要依据总负责机构的安排切实执行。关于人员设置，由于此项工作专业性较强，应该让具有信息资源管理等专业背景的人员负责该项工作，并对其进行专业化的培训，提高其工作的效率。

      其次，应明确政府信息管理机构的工作内容。在政府信息商业化开发的整个过程中，政府部门所参与的环节主要是“前期授权，后期监督”。在开发利用的初期，开发者需要从政府部门申请获取其所需的原始信息，需要获得政府的批准授权才能获得开发的权力。因此，政府部门要明确申请者条件、申请流程、相关费用等等。在申请者获得开发利用的授权之后，就开始对政府信息进行组织加工，并在创造出增值产品后向用户提供产品和服务。政府向申请者提供相关的政府信息之后，要对其后期的组织加工和产品提供进行监督，要保证其所利用的技术与开发方式符合法律规范，其所提供的产品和服务满足用户的需求，可设立投诉部门，接受公众的投诉和监督，从而规范开发者的行为。

      市场可利用自身的优势对政府信息的商业化开发进行调节，具体体现如下：

      (1)自由浮动的市场供需变化，可为政府信息的开发者提供更多机会。在提供政府信息增值产品和服务的市场上，并不是由政府负责分配任务，而完全依据市场的变化规律来获得开发业务。开发者可以依据自身实力，通过提供用户满意的信息产品和服务，为自己树立良好的形象，从而获得更多的用户。信息市场的日益扩大，也会激发用户的信息需求，为开发者带来更多的机会。因此，应充分发挥市场的灵活性，但是出现供过于求或供不应求的情况时，政府也应适当给予指导，使信息市场有序发展。

      (2)政府部门对开发者制定的信息获取价格是严格确定的，然而开发者为用户提供的政府信息增值产品的价格却不是固定的，而是随着开发者的投入情况以及市场的供需情况等而变化的。政府部门可以制定相应的行业收费标准，但只能确定大体的收费标准，却不能确定每一笔交易的收费价位，而是交由市场来运作。如果开发者对某一项增值信息产品投入的人力物力等较多，且市场上所能提供的开发者甚少，那信息产品的价格就会高于一般水平，不然则会降低价格。这种灵活定价的方式，也激励着政府信息开发者不断完善和改进，从而可提高信息市场的整体水平。但是如果出现价格过高或过低的情况，政府也可采取适当的措施，对信息市场进行规范。

      (3)市场自身所具有的竞争性特征也为信息市场的发展带来了活力。在市场的大潮中，政府信息的开发者需要依靠自己的运作来完成信息产品价值的转换，为了使这一过程易于实现，开发者一方面会注重提高信息增值产品和服务的质量，以满足用户的需求，谋求长远的用户群；另一方面，开发者会依据市场需求的变化汇总各种信息，通过网络等途径予以传播，激发用户的信息需求，寻求潜在市场；另外，开发者会适当考虑价格因素，来吸引更多用户。竞争使信息市场的参与者更为积极主动，也促使信息市场不断发展壮大。尽管竞争机制具有鲜明的优势，但如果过分强调竞争，也会产生不良后果。首先，开发利用者是经济活动的参与者，以盈利为目的，如果不对其加以规范和限制，很可能会造成恶性竞争，扰乱市场秩序；其次，如果只看到竞争关系而忽略合作关系，则会导致资源的重复开发，从而浪费更多的社会资源，不利于资源的优化配置；此外，绝对的竞争会将市场条块化分割开来，不利于政府信息商业化开发的整体布局和发展。这不是市场自身所能解决的，而应依靠政府的宏观调控，通过监管、惩处等行政或法律手段予以解决，从而保证政府信息商业化开发向着产业化、系统化的方向发展。

      4.2.3 加强与公众的沟通，调动起全社会的信息开发利用意识

      政府信息开发与利用的过程，也是政府信息资源转移的过程，由信息产生之初的政府部门，转移到商业化开发的组织机构，再从该机构转移到用户那里。我国公众向来比较传统和保守，政府信息开发的位置由官方转移到民间，自然会让公众产生一些顾虑，诸如交由公众开发是否会泄露国家机密、危及国家安全，是否合乎法律法规，对已经公开的信息是否能再创造经济价值等等。因此，政府部门要重视与公众的沟通，消除公众的疑虑和观望，为公众开发政府信息资源树立正确的思想观念，调动起全社会对政府信息开发利用的意识。具体而言，可从以下三个方面着手。

      (1)政府部门可借助新闻发言人制度，向公众明确国家对政府信息商业化开发所持的态度，并向公众公布政府的相关政策。新闻发言人制度的应用应注意几点问题，一是要保证所发布信息的权威性、准确性和时效性，为公众及时提供真实信息；二是要选择专业人员担任此项工作，注意提升政府的公共形象；三是注重反馈，注意收集公众的反应和意见，为政府决策提供参考。

      (2)政府部门和开发机构可借助互联网，通过网站、微博等现代化手段向公众宣传和介绍政府信息商业化开发的相关政策、进展、成果等信息。此种方式具有便捷、及时、影响范围广等特点，符合公众的需要。除了发布信息外，政府部门和开发机构还应通过这些现代化的方式收集公众的呼声，例如关注微博的转发情况，站内私信的情况以及评论的情况等等，从而了解公众的真实意愿。

      (3)在政府和开发机构中设立相应的咨询部门，政府机构的咨询部门一方面为社会公众开展解答工作，对各种具体问题作出详细的、有针对性的解答，解决公众疑惑；另一方面，为开发机构提供相应指导，使其顺利完成各种流程；开发机构的咨询部门主要为用户提供解答，解决用户在实际利用中的问题。通过咨询工作的开展，政府和开发机构也可了解公众的实际信息需求，从而更有针对性的开展工作。

      政府信息商业化开发活动需要从政府和市场两个层面予以保障，既要发挥政府的主导作用，又要发挥市场的调节作用，由政府保障机制和市场保障机制相结合的综合保障系统，从法律、授权与管理、监督与反馈等多角度、全方位为政府信息商业化开发的实践提供了依据和保障，有利于商业化开发的有序开展。我国政府信息商业化开发的起步较晚，发展进程较为缓慢，亟待通过相关的保障机制予以解决。通过分析我国政府信息商业化开发实践中存在的问题，提出建立完善的法律保障体系、充分发挥政府与市场的综合作用、加强与公众的沟通并调动全社会的信息开发利用意识等建议，以期为我国的政府信息商业化开发提供借鉴和参考。

标签：政府信息公开条例论文;  信息公开论文;  商业论文;