地方政府竞争：理解中国旅游经济现象的重要视角，本文主要内容关键词为：地方政府论文,中国旅游论文,视角论文,现象论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国旅游经济发展过程中，出现了一些看似奇怪的独特现象，如此起彼伏的文化遗产争夺战、不惜血本的遗产申报热、难以抑制的景区门票涨价、遍地开花的同类旅游产品开发、雷声大雨点小的区域旅游合作等，引发社会各界人士关注。专家学者从不同的角度对上述问题进行研究并提出对策措施，但事情并没有得到解决，有些甚至愈演愈烈。任何一种普遍性社会现象的出现，背后必然隐含着某种规律性、制度性的问题。黑格尔曾指出，存在即合理。要想解决这些问题，就必须首先考虑它们存在的合理性，再从消除这种合理性入手思考解决方法。笔者从分析上述现象入手，引入新制度经济学的政区竞争理论，分析地方政府竞争的成因及其对旅游发展的影响，并对消解过度竞争负面影响的措施进行初步探讨。
一、中国旅游经济发展中的独特现象
1、几类独特旅游现象的审视
经过30多年的发展，中国旅游经济持续发展，产业体系不断完善，产业功能逐步释放。在这一过程中，各地出现了一些独特的现象，受到普遍关注；学者提出了不少建议，相关部门采取了相应的措施，但成效不明显，有些甚至愈演愈烈。这些现象中的典型代表有：
(1)旅游资源争夺战。以历史名人故里、非物质遗产、边界共生型旅游区、文学名著依托型遗迹最具代表性。例如，四川江油、湖北安陆、甘肃天水、吉尔吉斯斯坦托克马克市争夺李白故里归属地，山东沂源、河南鲁山、陕西兴平、山西和顺、河北邢台等地争夺“牛郎织女”故事发源地，四川、云南两省竞相利用泸沽湖做旅游文章，山东东平和梁山为水浒游地名权发生冲突直至诉诸法律[1]。
(2)世界遗产申报热。2007年，荔波县政府举债2亿多元申报世界自然遗产；此后10年，还需追加保护投入6.3亿元。动辄几亿的申遗成本在中国早已司空见惯，但这丝毫不影响当地政府的申遗热情。2009年统计，全国约有200个项目有申遗的意向，其中100多个项目已进入预备清单[2]。与此同时，曲阜水冲孔庙、张家界观光电梯、丽江古城酒吧街等围绕遗产的争议就没有停止过。
(3)旅游产品同质化。江浙沪地区涌现出周庄、西塘、同里、乌镇、甪直、南浔、木渎、朱家角、七宝、光福、安昌、锦溪、盛泽、千灯、枫泾、新场、新塍、沙溪等近20个水乡古镇，海口、三亚、湛江、北海、珠海、广州、深圳、厦门、宁波、上海、青岛、威海、烟台、天津、秦皇岛、大连等16个城市争建邮轮母港，海南已有约26家高尔夫球场且有更多球场在规划建设之中[3]。
(4)景区门票无序涨价。2009年8月，多个景区门票涨价的消息接踵而来，京、津、川、贵、滇等地多个景点发布门票价格上调公告，有的涨幅高到70%，引发社会热议；2010年年初以来，多个景区门票先后涨价：平遥古城从100元调整至125元、黄鹤楼由50元涨至80元、“三孔”联票由150元涨至185元；根据调查，各地基本履行了举办听证会和提前半年公布的规定[4]。
(5)区域旅游合作失灵。2000年以来，各种层次的区域旅游合作层出不穷，至今方兴未艾，2010年就有京津冀豫11市(区)、京晋冀11县区、环渤海及北京周边九省(区、市)开展区域旅游合作。但是，大多数区域旅游合作仅仅停留在喊口号、签协议阶段，实质性进展不多，花开之后结“果”难，例如，琼北、湛江旅游合作两年之后1+1还没大于2[5]。
2、对上述现象的现有认识、措施与绩效
上述现象对旅游经济发展产生了负面影响，引发了业界学者、政府官员、企业代表、社会公众的关注。不少学者从自己的专业背景出发对这些问题的成因进行了探讨，并提出了相应的对策。这里以景区门票无序涨价为例进行简要剖析。
对于景区门票无序上涨问题，有学者认为，原因在于核心旅游景区门票是旅游消费活动中的刚性构成，门票价格显著高于一般景区有其合理性。解决旅游门票价格问题必须采取系统的办法加以推进，包括加大景区投入、增强景区供给能力，发挥倒逼机制、加速旅游产业转型升级，鼓励旅游管理体制改革创新[6]。还有人认为，景区应降低门票价格，可以通过差异化的细微服务赢得市场份额。
根据国家相关规定，景区门票涨价必须召开“涨价听证会”。但是，在现实中，凡举办过听证会的景区，最终都是以成功涨价作为结尾。山西平遥古城门票价格调整听证会，不出意外以高票通过，14位消费者代表仅有1人持反对意见[7]。2008年4月，国家发展改革委等部门联合下发《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》，要求一年之内门票及游览服务价格不得提高[8]。但是，限期一过，各地门票又纷纷开始涨价。此外，景区门票与遗产申报的关系也非常独特，近年来几乎所有旅游地申报遗产成功后都要上调门票价格。还有些地方，以各种名义来向游客变相收取费用，如丽江的古城维护费、玉溪的澄江资源保护费；但却又不把收取的费用用于原定用途，丽江市就曾把古城维护费挪用于机场建设。
按理说，门票价格调整应是旅游企业的事情。但是，在计划经济体制延迟效应的影响下，各地在发展旅游经济的过程中采取了政府主导战略，使得部分旅游企业的运营带有较为浓厚的行政色彩，门票价格调整也要经过政府相关部门批准。因此，门票价格除了代表旅游企业的利益之外，还在某种程度上体现着当地政府的意志；门票无序上涨，与当地政府相对独立的利益紧密相关。
3、行为主体与利益格局：分析旅游经济现象的重要视角
辩证唯物主义告诉我们，内因是事物存在的基础，是事物运动的源泉和动力，它规定着事物运动和发展的基本趋势；外因是事物存在和发展的外部条件，它通过内因而作用于事物的存在和发展，但不能改变事物的根本性质和发展的基本方向。因此，看待上述现象时，应清楚认识外因，但更应正确把握内因。仍以门票价格无序上涨问题为例进行分析，中央政府采取了诸如召开听证会、提前公布、限期整顿等规制手段，但是仍无法解决问题：地方景区寻找各种涨价借口、采取各种措施逃避规制，甚至无视相关规定“顶风作案”。要想找到其根源，仅停留在认识旅游消费刚性、调节产品供求关系、改革管理体制、摆脱“门票经济”的传统经营模式是不够的，甚至是表面的，应从行为主体方面寻求深层次的原因。
“每一既定社会的经济关系首先表现为利益”。[9]利益支配着人们的社会历史活动，一定的经济关系必然体现为一定的利益关系。对复杂的经济、政治、思想、文化等社会生活及其关系进行利益分析，是洞察社会历史奥秘的重要方法[10]。目前，政府、企业、非营利组织是经济发展与社会治理中的三大力量。在市场经济体制逐步建立的过程中，非营利组织发育不完善，在旅游经济发展中的作用尚未充分发挥出来；市场主体逐步壮大，但核心景区的企业化程度仍然不高，在很大程度上仍旧是政府意志的体现；政府作为旅游资源所有权的代理人和公共事务的管理者，在旅游经济发展中占据独特的重要位置，突出地体现在各地旅游发展的政府主导战略中。在上文提到的核心景区尤其是遗产类景区(如山西平遥古城、曲阜“三孔”)的利益群体中，有一个不可忽视的力量，那就是对景区行使直接管理权的地方政府。在这一利益关系中，景区成为地方政府实现自身利益的工具。正像荔波县斥巨资申报遗产那样，核心景区所在地的地方政府出于对地方经济利益与个人政绩有机结合的追求，投入人力、物力、财力去规划、建设、营销景区，其目的在于景区投入运营或遗产申报成功后带来的经济效益和政治聚焦效应。于是，各地的景区门票无序涨价也就在所难免。由此可见，行为主体与利益格局是认识中国旅游经济现象的重要逻辑起点。
二、地方政府竞争视角下的旅游现象解读
1、来自新制度经济学政区竞争理论的启示
新制度经济学是以新古典经济学的基本范式和相关工具如供求关系、边际成本和边际收益分析制度起源、绩效和制度变迁的经济学分支学科，制度、国家(政府)、经济绩效是其理论的重要组成部分。为了分析作为政治权力垄断性组织的国家(政府)提供能够促进经济发展的制度的原因，道格拉斯·诺思(Douglas C.North)提出了压力——制度选择模型，波斯纳、柯武刚、史漫飞等人探讨政区竞争的发展过程和作用机制，形成了政区竞争理论(Interjurisdictional Competition)。该理论指出，政区竞争是各个政区之间在投资环境、法律制度、政府效率、产业政策等方面的跨区域竞争；只要两个以上的行政区域政府提供公共产品，以吸引投资和发展本行政区域内的经济，政区之间就会存在竞争关系[11]。
诺思认为，国家总是面临着其他国家或者潜在统治者的竞争。“替代者越是势均力敌，统治者所拥有的自由度就越低……统治者面临或者灭亡或者修改基本的所有权结构以使社会能够降低交易费用和提高增长率的选择。”[12]这种现象既存在于国家和国家之间，也存在于一个国家内部的地方政府之间。国家间的政区竞争机制是国家和国家之间政府治理能力、政府质量之间的竞争，这种竞争延伸到一个国家内部，就会在国家的地方政府之间形成国内的政区竞争关系。能提供优越投资环境、能建立有效保护产权的私法制度、能建立严格约束政府权力的公法制度并能提供优质政府服务的行政区域，就会在政区间的竞争中取胜，吸引更多的资本、企业家和人才到本行政区域投资创业；反之，行政区域便会面临着资本、人才、技术的大量流失，并形成恶性循环。
2、中国旅游发展中地方政府竞争的成因
政区竞争理论为认识中国旅游经济现象提供了一把钥匙，在旅游发展中影响较大的政区竞争突出地表现为地方政府竞争尤其是同级政府之间的横向竞争。经济体制转轨以来，地方政府的自身利益凸显，围绕利益在各领域进行的竞争已经成为一种客观存在。归纳起来，形成地方政府竞争的主要原因包括：
(1)中央与地方政府行政分权化。从1980年开始，中国启动了以财政体制改革为核心的行政性分权，地方政府获得了经济发展的收益权，开始主动寻求资源促进辖区经济发展。与此同时，中央政府启动了经济管理体制改革，逐步下放市场管理权和体制改革自主权，使地方政府获得了经济发展自主权，由计划经济时代被动的执行者转变为积极的管理者。随着央地分权的实施，地方政府具有了独立的利益，同时也拥有了实现自身利益目标的工具。在分税制改革中，来自工业产品的增值税75%、消费税全部划归中央，农业和包括旅游在内的第三产业税种划归地方，调动了地方发展旅游业的积极性；随着农业税逐步取消，以及扩大就业、统筹发展、拉动内需问题凸显，地方政府对旅游业的重视程度相应提高。
(2)各类资源配置方式的市场化。在计划经济体制下，大部分资源经过纵向控制和垂直分配后，基本上不能横向自由流动，形成许慧文(Vivienne Shue)所说的“蜂窝状结构”(honeycomb-structure)[13]。地方政府辖区内企业、技术、资金、人才外迁不影响自身财政，反而会减轻提供公共产品和服务的压力。后来，各类稀缺的经济资源转为市场配置，可以根据收益率进行自由流动。这迫使地方政府采取措施阻止辖区内资源要素外流，同时引进外地的稀缺性要素。在这种情况下，蒂伯特提出的“用脚投票”(voting by foot)机制成为可能[14]。多数旅游资源虽具有不可移动性，但在眼球经济、资源依托等理念的影响下，对于地方政府而言，区域共享型非物质遗产、文学作品依托型遗迹、边界共生型旅游区存在竞争的可能性与必要性，以资本为代表等旅游产业资源更成为竞争对象。
(3)政绩考核制度的经济化导向。在地方政府行为影响因子中，政府官员的考核与奖惩制度是不可忽视的。国家在经济上赋予地方自主权的同时，加强了对地方干部的行政和政治控制，借鉴企业责任体系建立了干部责任体系，使政治激励成为隐藏在地方政府官员推动经济发展背后的主要力量[15]。由于居民流动性受到限制，制度化的意见表达途径较为缺乏，导致上级考核成为决定政府官员晋升的关键因素，影响甚至左右着地方政府行为。发展型政府的性质、经济增长对公共物品提供的基础性作用以及行政性职能绩效评估的高难度，致使政绩考核制度以GDP增长率、税收增长率、就业率等经济指标为主。这导致地方政府官员的政治前途与经济增长情况直接挂钩，促使地方官员参与经济竞争同时积累政治进取资本。
此外，监督与约束机制的实质性弱化也在一定程度上加剧了地方政府竞争的激烈程度。尽管上级政府对下级政府机构行使监督权力，政府体系内外也拥有不同性质的监督部门，但是受过高的信息成本、各地情况的复杂性以及利益关系的影响，监督与约束机制实质上在一定程度上得到弱化。
3、地方政府竞争理论对上述旅游现象的解释
在旅游领域，地方政府竞争主要表现为流动性资源竞争、自利性规制竞争、公共性物品竞争，为描述上文提到的旅游经济提供了一个工具，是理解中国旅游经济现象的重要视角。
(1)流动性资源竞争。主要表现为旅游产业资源和旅游资源的竞争。其中，前者包括资本、人才、技术、信息等，又以资本竞争为主要内容和载体，各地的景区经营权转让、旅游招商引资活动可谓其表现，津沪蓉迪斯尼乐园之争就是其中的例子；后者主要是旅游资源及品牌归属与利用的竞争，上文提到的名人故里之争、非物质遗产、边界共生型旅游区、文学名著依托型遗迹就属于此类，是旅游领域地方政府竞争中规模最大、时间最长、影响最深的类型。江、浙、川、湘等地对中国旅游日争夺事件折射出的就是各级地方政府对流动性资源的争夺。
(2)自利性规制竞争。即地方政府为促进旅游经济发展而制定的优惠措施，特别是对构建自身竞争力(有时会影响其他地方政府的利益)有力的措施，一般涉及税费、土地、基础设施、金融支持、市场准入等方面。这突出地体现在1998年中央经济工作会议将旅游业列为国民经济新的增长点、2009年国务院41号文件将旅游业列为重要的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业之后，各地政府制定的关于(进一步)加快发展旅游业的决定等文件之中；有的地方规定，凡是进入该地的旅游团队必须交由当地旅行社地接，是自利性规制竞争中地方保护主义的典型。
(3)公共性物品竞争。既包括地方政府对基础设施建设、公共服务提供的竞争，也包括对上级政府规划投资建设的基础设施、提供的公共服务以及制度性公共物品的争夺，其中后者表现更为明显。云南、广西关于东盟旅游合作中心地位的明争暗夺，背后就是关于旅游基础设施、出入境旅游政策的竞争。近年来，各地纷纷提出建设旅游综合改革试点城市或示范区，则是地方政府关于制度性公共物品争夺的典型例子，其实质是地方政府借此谋求对自己更为有利的旅游经济发展政策。海南省免签证、零关税、放航权政策的成功争取与付诸实践将会刺激更多的地方加入制度性公共物品竞争的行列。
三、地方政府竞争对旅游发展的负面影响及消解
1、地方政府竞争对旅游经济发展的双重效应
(1)积极竞争与正面效应。新制度经济学中的政区竞争理论解释了政区竞争是如何促进经济增长的，由于地方政府是相应政区利益的代表者，实质上就说明了地方政府竞争的正面效应亦即地方政府积极竞争的作用。西方公共选择学派认为，地方政府类似一个规模不断膨胀、缺乏效率的“怪兽”，地方政府间税收竞争能够提高经济效率、增进社会和个人的福利水平，因此主张积极竞争。积极的地方政府竞争，主要表现在合理的税收和规制、制度创新行为、完善地方基础设施和公共服务，其实也是促进经济增长的途径。在旅游领域，地方政府的积极竞争，主要体现为制定符合所在区域总体目标及与其他同级政府不同的差异化发展战略，出台符合地方实际及旅游产业发展需要的税费、土地、金融支持、行政审批等政策法规，完善交通、电力、给排水、通讯等旅游基础设施，培训旅游服务、经营与管理人才，实施区域性旅游营销，创新旅游发展体制、机制与工作方法，等等。各地出台针对政府的奖励办法，其重要目的就是调动地方积极性，鼓励地方政府积极竞争。
(2)过度竞争与负面效应。地方政府竞争可能产生的消极效应主要体现在：一是阻碍统一市场体系的形成，影响市场对资源配置作用的发挥；二是造成重复建设，导致资源浪费与设施闲置；三是导致地方政府只注重经济效益，忽视社会效益和生态效益；四是导致代价畸高的竞争后果出现，而竞争各方并未得到相应的好处[16]。在过度竞争时，上述消极效应表现得更为明显。所谓地方政府过度竞争，是指由于对抗性的竞争思维和行为导致的影响整体利益的无序和混乱竞争，其结果称为地方政府竞争过度。地方政府过度竞争的发生，根植于央地行政分权化、资源流动自由化和政绩考核经济化，同时与地方政府决策及相关行政行为的监督与约束机制在实质上的弱化密切相关。在旅游领域，地方政府过度竞争主要体现在三个方面，即旅游项目重复建设、旅游资源恶性争夺、旅游市场分割保护。这不但会导致资源、资金、人力、物力的巨大浪费，也会影响公平竞争和市场效率的发挥，还会对大众旅游者造成误导，此外还孕育着转嫁旅游投资失误、扰乱市场秩序的风险。
2、旅游发展中地方政府过度竞争的解决办法
地方政府过度竞争与央地行政分权化、资源流动自由化、政绩考核经济化、监督与约束机制的实质性弱化有关，因此，要减少旅游发展中地方政府过度竞争、降低由此引发的负面影响，就必须从上述四个方面中可以改变的领域入手。由于资源流动自由化是市场经济的客观要求，所以，从长远来看，防止过度竞争应主要从央地关系、政绩考核和监督与约束机制着眼。
(1)明确界定央地关系。中国属于有限行政分权制，地方分权不充分而且缺乏法律保障[17]。地方政府会通过选择性履行、自我授权等方式追求地方利益最大化，是导致地方政府竞争失范的重要潜在因素。因此应利用法律来明确中央与地方政府之间的职责权限，实现行政分权的法定化、制度化和程序化。同时，推进法律性分权与经济性分权有机结合，促使地方政府向社会、企业横向分权。
(2)改革政绩考核方式。政绩考核改革包括改革政绩考核标准、方式、主体三个相互联系的方面。在标准上，应适当考虑社会绩效与环境绩效，评估政绩成本与辖区发展潜力；在方式上，应探索全面系统、成本适宜、操作简单的考核方法；在主体上，应重视辖区居民和社会组织的评价，注重“自下而上”和“公民满意”原则在政绩考核中的落实。
(3)强化监督与约束机制。地方政府竞争秩序构建需要由正当行为规则构成法治秩序，以及拥有具有内在约束的竞争主体。相应地，地方政府竞争的监督约束机制包括相应法律、法规的健全，以及民众意见表达和退出机制的完善。
应该指出的是，上述措施的落实会在很大程度上受到行政体制、政府职能与公共管理改革的影响，因此将是一个循序渐进的长期过程。现阶段，地方政府应树立责任政府的理念，构建行政伦理，提高旅游产业创新能力，培育调控、监督与约束机制，正确处理政府之间竞争与合作的关系。具体来说，地方政府应建立旅游经济发展的智力支持体系和科学决策机制，正确认识本地旅游资源的特色及与其他地方的竞争与合作关系，通过独特创意提高旅游项目门槛，全面评估旅游项目投入与产出，避免因决策失误导致过度竞争。上级政府应做好本辖区内旅游发展的宏观调控工作，通过规划等手段引导各地方旅游差异发展、错位竞争，预防地方政府之间的矛盾，采用法律措施保护自身旅游品牌与知识产权，保证辖区旅游经济协调发展。
四、结论与展望
从宏观角度看，政府部门、企业部门和非营利部门共同构成了现代社会的三大体系[18]。随着政府职能的转变、市场经济的发展和民主进程的推进，上述三方力量逐渐成为影响旅游发展的主导力量。在以往的研究中，对作为市场主体的旅游企业的关注最多，不少硕士研究生培养单位都设有旅游企业管理专业或方向；对政府的关注因“市场失灵”和政府主导战略也较多，相关的著作也不鲜见；对非营利部门的研究是薄弱环节，但对其关注度近年来有所提高[19]。在对政府的相关研究成果中，政府的应然角色、政府主导战略占据绝大多数，但并未区分中央政府与地方政府，对地方政府的关注不多。
地方政府是中央政府在地方的代理，是辖区利益的代表，同时也是具有自身独立利益的主体，因旅游业的复合功能和带动效应而采取鼓励政策予以大力推进。地方政府竞争是地方政府在央地行政分权化、资源配置市场化、政绩考核经济化背景下的理性选择。作为现阶段中国经济与社会发展中的客观存在，地方政府竞争对旅游经济发展具有深刻而长远的影响，是认识和理解中国旅游经济现象的重要视角。地方政府竞争是旅游发展中的推动力量，又可能导致旅游资源恶性争夺、旅游市场分割保护、旅游项目重复建设等现象的产生。发挥地方政府竞争的积极效应、规避负面影响，构建健康、规范、高效的竞争秩序，是旅游理论研究的重要领域，也是旅游行政与经济管理的重要任务。
在新制度经济学政区竞争理论的基础上，结合旅游资源争夺战、门票无序涨价、区域旅游合作失灵等现象，主要从行政管理的角度，对地方政府竞争的成因、影响、负面效应消解措施进行了初步探讨，以期抛砖引玉，引起业界学者对旅游发展中地方政府及政府间关系这一重要问题的关注。地方政府竞争是市场秩序的重要组成部分。在研究中国旅游经济过程中，忽视地方政府的重要作用和特殊角色，是不可能对一些现象做出令人信服的解释的。受认识水平和研究阶段的限制，笔者的探讨还较为粗浅，特别是地方政府竞争负面效应的消解对策，将是下一步需要深入探讨的问题。此外，旅游开发语境中地方政府的利益表现形态与形成机理、地方政府的行为逻辑与制度环境、地方政府竞争的基本策略与效应机制、地方政府竞争失范的惩戒制度与治理模式都是将来需要深度研究的问题。