深化我国乡镇管理体制改革的若干对策——安徽省乡镇管理体制改革试点透析，本文主要内容关键词为：乡镇论文,安徽省论文,管理体制论文,改革试点论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1009—2463（2007）03—0006—06
根据党的十六届五中全会的战略部署，从2006年开始，我国农村税费改革的重点，已转向以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革。当前，全国包括安徽在内的一部分地区，为此而进行了积极的改革试点。由于乡镇机构改革是三大改革中最重要的改革，而其本质的内容又是乡镇管理体制的重构。这表明，当前加强我国乡镇管理体制改革试点的追踪研究，就等于抓住并把握了认识我国农村综合改革的关键，无疑具有十分紧迫的现实意义与理论意义。本文着重就进一步深化我国乡镇管理体制改革，提出如下对策与建议。
一、进一步以“公共管理”为定向，科学界定乡镇公共管理职能
这是当前全面推进乡镇管理体制改革所必须解决的重点问题，也是关键问题。主要从以下方面来重新认识并进行分析。
（一）农业税的取消，是乡镇公共管理职能重新界定的直接原因
认识这一点，对于我们重新界定乡镇公共管理职能是至关重要的。因为农业税的取消，不仅是一个关乎乡镇公共管理职能重新界定的一个根本的经济问题，而且更是一个思想认识观念问题。如果我们不将乡镇公共管理职能的重新界定视作农业税免征的必然结果，那么对这一职能重新界定的创造性活动就势必缺乏动力。所以，增强对乡镇公共管理职能重新界定必然性的认识，是当前全面推进这一界定工作所必需具有的思想观念与精神准备。这样，我们才能从根本上理解在“后农业税时代”，乡镇管理要由“管、收、批”向“扶、帮、助”转变，并将农民群众是否需要和需要什么作为其公共管理职能重新界定的基本取向。从安徽改革的情况来看，2000年率先在全国进行农村税费改革试点，2005年在全省取消农业税。与此相比，“管、收、批”的管理职能虽大大地削弱，但“扶、帮、助”的职能转变，不仅有限也不太平衡。这种情形，实际上反映了不同乡镇对农业税取消与管理职能重新界定的体认还存在着较大的差异。很显然，增强对二者内在必然性的认识，是当前全面推进农村综合改革所必要的思想准备。
（二）“公共性”是科学界定乡镇公共管理职能的根本依据
乡镇管理“公共性”的基本含义，简单地说，就是指农业税免征后，乡镇公共组织的公共权力、公共职能、公共利益和公共责任之集合。可见，乡镇公共管理职能就是这几大要素相互联系与作用的一种综合反映与要求。只有在这个“公共”的平台上，我们才能确定好乡镇公共管理的职能及其关系。这样，“公共性”就成了我们称量和评定乡镇公共管理职能的基本砝码与标尺。众所周知，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是当今中国政府的基本职能。很显然，社会管理和公共服务则是我国基层乡镇政府的两项基本职能，与此相应的其他任何职能，都只能是这两项基本职能的具体形式与分解。其中公共服务主要是指为农村、农业和农民即“三农”服务，它是乡镇公共管理职能中最本质的职能，而为农村服务是其基本任务，为农业服务是其中心环节，为农民服务则是其核心价值；社会管理则是乡镇以维护并进而实现农村社会长期稳定为主要任务与职责的一项基本职能，主要包括社会治安、社会保障、计划生育、疾病防治、突发公共卫生与安全事件应急管理等。实际上，社会管理主要是从社会稳定与和谐的层面为“三农”提供的一种范围广泛的“社会服务”。由此看来，服务是社会管理的本质，“公共性”则是其灵魂。明确了乡镇管理“公共性”的特质以及所赋予的基本关系，这样就为乡镇公共管理职能的科学界定，提供了根本的理论依据。
（三）对不同乡镇的公共管理职能要作具体分析
乡镇公共管理的职能，不仅具有一般性，即社会管理和公共服务的基本职能，而且还具有特殊性，即由特定的公共管理环境而决定的特殊职能。将一般性与特殊性相结合，这样才能更好地适应乡镇管理的实际需要，从而发挥职能界定的最大效用。以当前乡镇政府如何看待发展经济的职能为例，在应该：A（强化）、B（弱化）、C（从实际出发，宜强则强、宜弱则弱）三个选项中，被问卷的51位乡镇党委书记，有52％选A，4％选B，44％选C；被问卷的23位乡镇长，有39％选A，61％选C。结论十分明确：即在当前安徽，乡镇发展经济的职能不仅应该加强，而且更应从实际出发，切实做到宜强则强、宜弱则弱，不搞一刀切。具体地说，在那些地理位置较优越、资源优势较明显、经济发展较发达的乡镇，其发展经济的这一特殊职能就应相对加强。但是，对于那些无任何或无明显地理、资源及经济优势的乡镇，由于缺乏履行发展经济这一特殊职能的现实基础，因而在这些乡镇，这一职能就必须相对弱化，因为“巧妇也难为无米之炊”，而需加强的则是一般性职能即社会管理与公共服务。这里应特别指出，伴随着安徽农村经济的发展及实力的不断提高与增强，以及农村综合改革的不断深化，作为目前仍较落后的安徽农村经济，必将在乡镇经济管理的职能上，逐步地从“发展经济”转向“服务经济发展”，即“为农村经济发展创造环境”上来。这可能是在安徽农村经济发展进程中，乡镇经济管理职能转变所必须经过的阶段。
二、进一步廓清县、乡事权关系，合理确定两级公共管理权力与责任
这是当前全面推进乡镇管理体制改革所必须解决的核心问题，也是根本的利益问题。为此，主要从下列方面来进行认识与廓清。
（一）明确县、乡公共管理的职能及其关系，是廓清两级事权关系的基础
从理论上来说，这是由公共管理的职能及其作用的特点决定的。从管理职能存在的形式来看，它是客观的，即指在特定公共管理环境下必须由某级政府或部门履行的任务。它具有特定的对应性，因而具有不可变动性。如凡事关整个县域经济、政治、文化等发展方向的重大决策的职能，只能由县级政权机关来履行。从管理职能运行的价值效果来看，它是有效的，并且是对职能客观性的最终验证，从而确保管理职能的客观对应性，否则说明此对应关系发生了偏离，而使职能效果降低。从管理职能互动关系来看，它是协调的。这里主要是指县、乡公共管理职能在日常管理活动中所表现出的协调状态。很显然，如果县、乡两级的管理职能关系不顺、相互掣肘，那么它将表明我们对其中的一级甚至两级的职能界定及其定位存在着问题，此刻找出原因，使客观职能回归“正”位，这才是一个正确的选择。由此看来，一个具有客观对应性、运行有效性和互动协调性鲜明特点的公共管理职能，必将为县、乡两级事权关系的廓清提供坚实的基础与充分的保证。进一步地说，就可以此职能定职责，并据此而赋予一定的权力。这样，县、乡两级的事权关系才可基本理清。
（二）确定县、乡两级公共管理权力与责任应当遵循的原则
这些原则主要包括：
1.为民、亲民、便民原则。它是确定县、乡公共管理权力与责任首要的和最高的原则。其中，为民就是要将县、乡最广大人民群众的利益即公共利益，作为县、乡公共权力与责任配置的出发点和宗旨；亲民就是指要通过县、乡公共权力与责任的配置，更好地保持与人民群众最密切的联系，察民情，听民声，解民忧，化民怨；便民就是指在县、乡公共权力与责任配置中，更好地体现方便人民群众，将好事办好，实事办实。很显然，为民是根本，亲民是纽带，便民是落实，三者相互关联，缺一不可。
2.管理效能原则。管理效能是衡量和评价县乡公共管理权力与责任配置效果的最终标准。效能的本意是指事物所蕴藏的有利的作用。这里所强调的管理效能，是指通过对县、乡公共管理权力与责任的合理配置，而能够大大增强其两级公共管理的整体效率与效益。本课题组针对安徽在2000年推行税费改革的同时进行乡镇管理体制改革的效果，对93名乡镇长进行了问卷，其中6％的人认为非常有效，27％的人认为有效，47％的人认为一般，13％的人认为没有效果，7％的人认为完全没有效果。综合地看，93名乡镇长中，33％的人对此次改革效果是肯定的，占1／3；67％的人认为此次改革效果不明显，占2／3，其中又有20％的人认为没有、甚至完全没有效果。上述情况，一方面客观地反映了本次改革的实际效果，即效能有限；另一方面也现实地反映了在此基础上，不失时机地全面推进农村综合改革的时代紧迫性。
3.责权一致原则。坚持这一原则，就是说不论是对县级还是乡级政权机关，公共权力与责任的配置都应相对应，尤其是在乡镇。为什么在被问卷的93名乡镇长中，竟有88％的人认为，“乡级政府权小事多”是当前改革亟待解决的一个问题！这充分说明了在乡镇管理体制改革中，贯彻责权一致原则的极端必要性。
4.管理封闭原则。贯彻这一原则，就需要在县、乡两级的责权配置中，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督适度分离的要求，对两级责权进行科学分解与配备，建立合理的决策——执行——监督的关系，避免一个部门“一身三任”的弊端；还需要将管人与管事相结合，人权与事权相统一，避免事权的相互脱节。类似最明显的例子，如对一个镇广播电视站站长的管理，管站长的人权在县广电局，用站长的事权在镇长，且工资福利也在镇里，由于人权与事权脱节，使这位站长左右为难。
5.依法配置原则。贯彻这一原则，应严格依法办事，凡是法律、法规规定的由县级政府及其部门行使的权力和承担的责任，就不能转给乡镇政府，尤其是应承担的责任。对于当前乡镇政府存在的责重权弱的突出问题，应借改革之机依法加以调整，暂时无法律依据的，也应通过实证研究与分析以政策的形式加以规范，使其都回归“正”位。
6.管理幅度原则。在县、乡两级责权配置中贯彻这一原则，实际上就是要确定彼此间适度的权力与责任的范围。不论对县级或乡级政府来说，责权作用的范围过大或过小，都不利于权力和责任的履行。据我们了解，在安徽农村综合改革的部分试点县，实行在两个乡镇区域设立一个公安派出所，其管理效果就不是太好。
三、进一步加强研究，制定更加科学的乡镇公共管理体制改革方案
这是当前全面推进乡镇管理体制改革的一项重要基础性工程，也是保持其改革稳定性与连续性的重要前提条件与必要保证。为此，应加强下列问题的认识与研究。
（一）制定乡镇公共管理体制改革方案的重点是转变乡镇管理职能
温家宝总理在全国农村综合改革工作会议的讲话中强调：“推进乡镇机构改革，要以转变政府职能为重点。”[1] 这当然也是制定乡镇公共管理体制改革方案所必须明确的重点。鉴于上文已论，不再赘述。
（二）制定乡镇公共管理体制改革方案的基础是制定乡镇机构改革方案
加强乡镇机构改革方案的研究，是制定乡镇公共管理体制改革方案的一项十分重要的基础性工作。我们认为：
1.应根据管理幅度的基本原理及要求，对乡镇的管理结构进行相应的调整。从安徽改革试点后的情况来看，乡镇党政机构设置的基本层级为两级，即第一层级为党政领导机关，第二层级为综合办公室。在第一层级，设领导职数7—11个，由党政正职或副职分管综合办公室的工作。很显然，由一名甚至两名党政领导人员，对一个综合办公室实行一对一甚至二对一的领导，不符合管理幅度最起码的数量要求。在第二层级，与第一层级相比，其行政级别应是股级，但在改革中，由于综合办公室的数量过少、管理幅度与规模过大，说明综合办公室实际上不是在履行股级而是在履行科一级的工作任务。可能正是基于这方面的原因，当涂县的改革试点方案就做出“每个乡镇党政机关综合性办公室主任按副科级非领导职务配备”的规定，看来并不是没有道理的。与当涂县的这种做法相比较，在庐江县盛桥镇，为了更便于实际有效管理，对三大综合办公室再进行优化整合与配置，将其变为结构较为合理、管理幅度与规模较为合适的9个小办公室。可见，从当涂县将大办公室定为副科级的级别，到庐江县盛桥镇将“大办”变“小办”，实际上说明了“综合性办公室”这一组织结构存在着明显的不足。针对大办公室的这一结构性弱点，本课题认为，庐江县盛桥镇的这一积极创新，不失为当前乡镇机构改革探索中的一个比较合适的机构设置模式。
2.应从乡镇公共管理的实际情况与内在需要出发，实行乡镇相应办公室与公益性事业单位（以下简称事业单位）联合办公的新模式。这一建议主要是源于如下的启发与认识：（1）直接启发。由于乡镇计划生育工作任务十分繁重，在工作中，往往是计划生育办公室与计划生育服务所“一起上”。此一特点，为实行相应办公室与事业单位联合办公，提供了最现实的模式。（2）改革探讨的现成模式。《当涂县农村综合改革试点乡镇机构改革实施意见》规定：“在重新界定乡镇事业单位公益性职能的基础上……综合设置农业服务中心、经济发展服务中心（挂综合执法中队牌子）、社会事务服务中心（挂计划生育服务所、社会保障所牌子），为乡镇直属全额拨款事业单位。”并规定：“在事业单位运行机制上，农业服务中心、经济发展服务中心（综合执法中队）归口经济发展办公室管理，社会事务服务中心（计划生育服务所、社会保障所）归口社会事务办公室（计划生育办公室）管理，按职能分别设置行政和事业岗位，按性质分类管理行政和事业人员，实行联合办公。”（3）联合办公是乡镇政府与事业单位分别作为公益性的责任主体与实施主体，在农村基层社会提供公共产品与服务最前线所进行的最必要、最充分和最有效的合作。实际上，它是公共服务在我国农村基层社会所独有的一个特点，如同军队基层指挥员在战场上始终与他的战士并肩战斗一样。（4）联合办公是政事分开在乡镇公共管理上的创新。应当明确，在乡镇机构改革中，必须坚持政企分开的原则，但对政事分开尤其是政府与公益性事业单位的关系要作具体分析。根据当涂县实行乡镇相应综合办公室与事业单位联合办公的做法，政事分开主要是彼此在职能、职位、职责、权力设定上的分开。显然，这种所谓的“分”是由其各自的性质所决定的，而与此相应的“合”则是由公共管理过程统一的性质所要求的。进一步地说，实行联合办公，是彼此在提供公共产品与服务的这个公共平台上，实现由“分”到“统”的一个自然选择。它表明，我们在乡镇公共管理的层面上，对政事分开要给予重新的认识与界定，从而赋予其特殊的“乡镇”含义。
四、适时启动县、乡、村三级公共管理体制的联动改革
这不仅是当前全面推进乡镇管理体制改革所面临的现实挑战，更是实现乡镇管理体制改革目标的一项最基本需求。主要应认清以下两个方面的问题。
（一）实行县、乡、村三级改革联动与整合，是推进社会主义新农村建设和构建农村和谐社会的客观要求与全面系统的组织保证
当前我国农村基层组织的改革与建设，主要是以农业税的取消为压力，迫使乡镇组织的改革与重构成为最紧迫的任务。从安徽及全国部分乡镇综合改革试点的实际效果来看，不论是乡镇还是与此相随的村级改革，都只是取得了与特定的改革功能相应的改革成效。应当看到，当前农村改革试点中的这种单推独进、下改上不改而缺乏整体性与系统性的改革特点，客观上极大地制约着农村改革的整体效应及其作用的发挥，与当前农村经济与社会全面发展的迫切需求极不相称，因而要求县、乡、村三级改革上下联动，尤其是要求县级改革联动的呼声日益高涨。因为，县级公共管理机关，不仅是当前我国县级改革的主要策划者、决策者和推动者，而且是当前推进我国新农村建设和构建农村和谐社会的组织者、领导者和执行者，它所肩负的双重任务，表明加强县级公共管理机关的改革与建设，具有特别的意义。这就是说，县级公共管理机关不仅是推动县域改革的主体，同时也是整个县域改革中的一个最重要的客体，只有实行县、乡、村三级公共管理机关改革与建设的整体联动，才能为当前新农村建设和构建农村和谐社会，提供全面系统的组织保证。
（二）明确县、乡、村三级改革的重点与难点，适时推动县级改革
推进县、乡、村三级改革的重点，是加强县、乡两级公共管理体制的整合建设，主要是解决两级公共管理的职能重新配置、事权重新划分、运行机制重新设定、工作方式重新选择等问题。当前，尤其是要围绕县、乡之间的体制关系重构，重点解决彼此事权的重新划分与责任的进一步明确的问题，切实理顺县、乡条块关系，改变乡级政府权小事多责重的困境，合理调整县级公共管理机关工作及责任的重心，从而为新农村建设与发展提供新型的县、乡体制保证。而县级公共管理体制的改革正是县、乡、村三级改革的难点。其中难就难在它是一种既要与基层改革相衔接，又要与上级改革相对接的组织的重构与再造，而且是对县级公共管理责、权、利关系的根本修正。面对县政改革可能出现的一系列错综复杂的新情况、新矛盾和新问题，如果我们不立足于当今中国农村改革发展稳定的全局，来问诊县、乡、村三级改革整合推进的关系，特别是县级改革在其中的地位与作用，那么不仅会影响其自身改革的进程与成效，而且更会直接制约整个农村改革及其发展和稳定的大局。仅从乡镇改革的强烈需求来说，它要求县级公共管理完全地展示其公共本性，而与其携手共建社会主义新农村建设的公共平台，譬如县级机构的设置，要与当前乡镇机构改革的探索一样，精简到不能再“减”的地步，从而使其能够轻装上阵，靠前指挥，真正地成为县域新农村建设的统帅部与指挥者，发挥领导作用。相对于类似的情形，县级公共管理往往对乡镇的改革诉求并不作出积极主动的呼应，而是凭借其特有的强势，以此来维护正在受到挑战的所谓公共权威，尤其是在县、乡两级的机构对口设置、管理体制、事权划分、责权关系及运行机制、工作指导机制等环节方面，县级公共管理传统惯性的影响和作用仍较顽强。综上可见，适时地推进县政改革，已是当前中国农村全面改革与发展所面临的一项十分紧迫的任务。
五、进一步加强乡镇公共管理的执政能力建设
这既是当前全面推进乡镇管理体制改革的现实需要，也是巩固与完善其改革成果的一项根本保证。主要应从下列两个方面来强化对这一问题的体认与把握。
（一）努力增强乡镇管理体制改革的能力是加强乡镇执政能力建设的一项重要内容
应当明确，能不能确保乡镇管理体制改革及改革的成效，将是对其执政能力的一项根本考量。很显然，加强乡镇公职人员尤其是公务员素质的建设，则是全面提升这一改革能力的基础。当然，应该指出，根据当前乡镇改革的现实特点与需求，要增强基层公务员的素质，最重要的是要提升其改革所必需的素质，而观念方面的素质则是其重中之重。因为，在改革上的任何突破，都是以观念的更新为先导的。正像世界著名管理大师杜拉克揭示的：“当前社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命。”[2]可见，观念素质在乡镇公务员的素质建设中居于特殊的地位。这些观念主要包括公共管理观念、人才观念、服务观念、民主观念、法制观念、责任观念、开放观念、战略观念、全局观念、市场观念、信息观念、系统观念、效率和效益观念等，其中最核心的是公共管理观念。因为，公共管理观念是现代乡镇管理即公共管理的根本观念，其他观念均是由其分解或派生。换言之，只有在当今乡镇“公共管理”的平台上，才可论及其服务、民主、法制、责任等重要观念的问题。这就要求基层公务员在乡镇管理体制的改革中，首先必须要实现从传统的行政观念到现代的公共管理观念的转变。若观念不转，改革岂能到位？可见，大力增强基层公务员的观念尤其公共管理观念，无疑是全面提升乡镇管理体制改革能力的关键。所以，要及时地加强基层公务员以观念素质为重点的综合素质的培训，已是当前全面推进农村综合改革所必须解决的一项重要任务。
（二）进一步提升社会管理和公共服务的能力是全面推进乡镇管理体制改革的着力点
社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下，乡镇公共管理的两项基本职能。相应地，如何增强乡镇履行基本职能的能力，就成了当前加强其执政能力建设的重要选项，也就成了全面推进乡镇管理体制改革的着力点。从乡镇社会管理能力的建设来说，重点是提升社会稳定与社会和谐的能力。就两种能力实现的一般关系而言，社会稳定是社会和谐的初级形式，它是实现社会和谐的现实基础与保证；而社会和谐则是社会稳定的高级形式，它是实现社会稳定的最高境界。这样，农村的社会稳定逐步增强的过程，也就是其和谐社会构建的层次相应提升的过程。正确地认识社会稳定与社会和谐的关系，将为我们如何通过乡镇管理体制的全面改革来提升相应的执政能力，进一步明确了方向与任务。从乡镇公共服务能力的建设来说，要提高为“三农”服务的能力，说到底就是要提高为农民服务的能力，即为农民的生产、生活及社会活动提供最优质的服务。它是乡镇公共服务能力建设的关键。因此，在乡镇管理体制改革中，首先要树立公共服务的思想观念，其实质就是要坚持权为农民所用、情为农民所系、利为农民所谋，真正把最广大农民的根本利益作为乡镇开展农村一切工作的出发点和落脚点；二要明确公共服务的职能，切实将乡镇的管理职能转变到以农民为主体的公共服务上来；三要实事求是，因地制宜，量力而行，讲究实效，提供乡镇公共财力所能而又深受农民群众欢迎的最现实、最关心、最直接的公共服务；四要加强乡镇公共服务的长效机制建设，健全完善公共服务的制度设计与体制机制，确保公共服务的动态效能。
这里还应指出，乡镇公共管理的执政能力，是由若干不同方面与层次的能力所组成的能力体系。就其内容而言，主要包括经济能力、政治能力、文化能力和社会能力；就管理过程而言，主要包括组织能力、决策能力和监控能力等。可见，加强乡镇执政能力建设是一个系统全面的范畴。限于篇幅，不再述及。
收稿日期：2007—01—08
基金项目：国家行政学院2005年院级招标课题（“安徽省乡镇管理体制改革探索研究”）。
标签：社会管理论文; 农村改革论文; 政府办公室论文; 社会改革论文; 三农论文; 社会问题论文; 政府服务论文; 农村论文; 经济论文; 时政论文;