焦点事件影响下我国公共政策的间歇性变化_议程设置论文

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      近年来，随着移动互联网技术的迅速崛起和广泛应用，我国的舆情传播已经进入到了一个“人人都有麦克风”的自媒体时代。尤其值得关注的是，新媒体与传统媒体在舆情传播中相互借力，焦点事件呈现出强烈的围观效应，由此触发我国公共政策间断式变迁的现象屡见不鲜。如何对这一现象进行理论分析？本文将以唐慧事件冲击下我国劳动教养制度废除的过程为例，运用公共政策的间断-均衡模型，分析我国公共政策维持垄断均衡的内在因素，公共政策间断式变迁与焦点事件之间内在的关联机理，以及推动公共政策间断式变迁的关键力量。

      一、文献的回顾与问题的提出

      在新技术不断涌现、社会力量快速成长以及舆情环境日趋复杂等多重因素的合力作用下，公共政策的制定与变迁已经成为一个各种力量之间进行互动博弈的动态过程，并呈现出开放、互动、多元和间断等复杂特征。传统的理性主义与渐进主义范式对解释现代社会中的公共政策制定与变迁过程显得力不从心，公共政策的间断-均衡理论应运而生并得以发展。公共政策间断-均衡模型力图整合与超越政策过程中的多元主义、有限理性和议程设置三个相互联系的理论，试图解释政策渐进演进过程中存在的一些激进的、革命性的政策变迁。

      鲍姆加特纳和琼斯建立的公共政策间断—均衡理论模型用于同时解释政策变迁的长期渐进稳定时期和偶尔的急剧变化时期，它是对公共政策渐进状态和大规模变迁状态的一种整合性分析框架。他们认为，从历史的角度看，许多政策都经历了长期的稳定和短期的急剧逆转这两个时期，但是长期的稳定使得政治科学家们只关注到当前政策的妥协和平衡，而不关注政策平衡由于急剧变化带来的间断。为此，鲍姆加特纳和琼斯建立了公共政策的“间断-均衡”理论模型，用该理论来同时解释政策变迁的长期渐进稳定时期和偶尔的急剧变化时期。公共政策的间断-均衡理论出现以来，因其较强的适用性和解释力而得到西方学者的广泛的应用，并在公共预算、基础设施、核能以及环境等领域政策变迁的实证性研究中取得了大量的成果。

      国内学者对公共政策间断—均衡理论的研究还处于对该理论模型的介绍、引入、述评和初步应用阶段，对推进我国公共政策研究与国际接轨起到了一定促进作用。例如，杨冠琼教授的《公共政策学》一书对间断-均衡理论的基本概念、理论框架、现实应用中的优点和局限等方面的问题进行了详尽的阐释。朱春奎教授梳理了间断-均衡模型形成的理论谱系，并介绍了如何运用该理论模型对美国的公共预算进行研究的设计框架。近年来，我国的一些学者运用公共政策的间断-均衡理论对解释中国公共政策问题进行了一些尝试性的努力。例如，有学者以《人民日报》的公共卫生政策议题变迁为例，考察了焦点事件与政策间断的关系；有的学者以兰州市出租车政策的变迁过程为例，运用间断-均衡理论分析了我国公共政策的演进逻辑。但是，受到研究对象、样本选择以及如何对理论模型进行本土化等因素的制约，这些研究还难以有效解释和描述我国公共政策的变迁过程。

      公共政策间断-均衡理论描述的是美国政治架构下的政策制定和变迁过程，在运用间断-均衡理论模型进行研究的过程中，需要我们对该理论进行一些必要的修正，并结合中国公共政策制定和演变的现实场景，探索一些重大的、全局性的公共政策演变的规律性特征，着力回答我国公共政策维持均衡和发生间断式变迁的内在要素，公共政策间断式变迁与焦点事件之间内在的关联机理以及推动公共政策间断式变迁的关键力量。基于此，本文将以劳动教养制度为研究对象，着重考察劳动教养制度废除过程中政策均衡的维持、焦点事件的冲击以及政策垄断的崩溃等关键性进程。在这一案例中，中央政府、地方政府、学者、律师、新媒体和网民都深度介入其中，唐慧事件一波三折，为我们展示了从政策垄断均衡维持到政策垄断崩溃的经典样本。

      二、理论框架：公共政策间断-均衡理论的核心概念、模型及修正

      1.公共政策间断-均衡理论的核心概念。美国学者鲍姆加特纳和琼斯将古生物学中的“间断-均衡”理论引入到公共政策的研究之中，该模型包含以下几个核心概念：

      (1)政策形象(或政策图景)。政策形象是指某个政策在公众和媒体中怎样被理解和讨论，通常与政策信仰和价值观相关，是经验信息和感情诉求的混合物。政策形象可分为正面政策形象和负面政策形象。如果公众以正面的眼光来看待政策，则属于正面政策形象；反之，则是负面的政策形象。

      (2)政策场域(或政策议定场所)。政策场域是针对特定问题做出权威性决策的制度性场所。多个机构同时对一个问题拥有决定权时，形成开放的政策场域；当问题被一个机构主导时则形成垄断的政策场域。政策场域会因新行动者的加入、自身内部矛盾和所持有的政策形象的变化等原因而发生变化。

      (3)政策垄断。政策垄断是指在政策制定中，由最重要的行动者(统治集团或联盟)所组成的集中的、封闭的体系，他们倾向于把政策制定封闭起来，将其他参与者排斥在外，使政策变迁处于缓慢或停滞状态。政策垄断通常通过两种方式得以结构化：正式、非正式的规则使“局外人”参与受挫和对政策垄断的正面理解。

      (4)注意力。一项公共政策在渐进性变化的总趋势中之所以会偶发重大变迁，原因在于人们对公共政策问题的注意力是有限的，人们的关注焦点在不同时间是不尽相同的。当公共政策的反对者力图形成新的“政策形象”，利用政策多样化这一特征时，就会吸引新的参与者关注政策，并进入政策场域，对制度结构与议程设置产生影响，从而促使公共政策在短期内发生重大变迁。

      2.公共政策间断-均衡的理论模型。公共政策间断-均衡的理论模型力图对政策间断与政策稳定同时做出有效解释。在此过程中，小规模和大规模的政策变迁来自于政策子系统和行动决策之间的互动，进而让稳定性与流动性或是短暂均衡等模式相结合。公共政策间断—均衡理论中各概念之间的关系及其模型参见表一。需要指出的是，现实政治中的政策变迁并不是简单的线性过程，而是各种主体之间复杂、多元和动态的非线性的延展过程。

      表一：公共政策间断-均衡的理论模型

      

      图表来源：作者根据鲍姆加特纳、琼斯著：《美国政治中的议程与不稳定性》中的观点整理。

      3.公共政策间断-均衡模型在我国的应用与修正。公共政策的间断-均衡模型是在美国政治体系的运行中构建出来的，这一理论框架必然受到美国政治权力结构、两党竞争、媒体运行特点以及利益集团等因素的深刻影响。将间断-均衡模型引入到中国问题的分析时，就需要比较中美政治制度的差异，并对其进行一些必要的修正，以适应中国的“土壤”，提升理论的解释力。

      (1)我国的政治制度对不同政策形象之间竞争的影响。在美国，政策的反对者利用政策负面形象进行相互攻击，其目的大多是服务于政党间的竞争性选举。由于在我国不存在多党竞争，在政策变迁过程中不同群体参与政策负面形象的讨论，大多是基于各自的利益诉求，而非出于政治目的。在公共政策的争论中，作为执政党的中国共产党通过倾听意见、凝聚共识、回应诉求和利益整合，达到巩固执政基础的目的。

      (2)我国的政治制度对政策场域变换的影响。我国的公共政策是一个反复沟通、平衡、论证和审议的过程，带有“歧见磨合”的色彩。实际的政治运行中，由于全国人民代表大会的辩论功能较弱，更多的是履行一种程序性的功能，一项公共政策进入全国人大的议程，也不意味着政策能获得通过或得以废除。在我国公共政策的出台过程中，执政党负责对公共政策做出长远规划，在政策的出台和废止中起着决定性作用。因此，如果一项公共政策能进入中国共产党的全国代表大会或者全委会的议程，并形成共识，那么公共政策间断式变迁的可能性将大大增强。

      (3)我国的政治制度对焦点事件传播中媒体运行方式的影响。我国的媒体是在党和政府的管理下运行的。一方面，焦点事件传播过程中媒体的报道受到的制约较多，一些负面政策图景和一些“敏感议题”的报道会受到相关部门的过滤和筛选，这就大大降低了正面和负面政策形象之间的竞争性。另一方面，随着近年来新媒体快速发展，我国社会已经进入到了一个“人人都有麦克风”的时代，信息传播的速度、广度和深度都得到空前提高，网民在新媒体中参与讨论公共政策的热情高涨，新媒体在推动我国公共政策议程设置中的作用更加凸显。

      三、案例描述：我国劳动教养制度废除的间断-均衡模型分析

      1.劳动教养制度的功能演变与负面政策形象的累积。政策形象是公众或媒体对政策问题的一种认知，政策形象的变化意味着人们对某项政策的社会和政治含义达成共识或产生分歧。政策的倡导者通常会将政策聚焦于某一个特定的政策形象谱系，而反对者会将其归诸另外一种政策形象谱系，从而打破政策的垄断均衡。

      我国的劳动教养制度是在建国初期的“肃反”运动中形成的，随着我国经济和社会的发展以及治国理念的不断变化，其功能也发生了多次转型。根据我国法学学者周永坤的研究，劳动教养制度经历了从1955年-1957年的镇压反革命时期，到1957年-1978年处置作为思想犯的“右派”时期，再到1978年-2003年主要作为社会治安手段的时期，到2003年-2012年这一时期，劳教制度演变为关押“非法”上访人员的重要手段。在21世纪初，由于我国“三农”问题不断加剧，农民上访愈演愈烈，成为各地最为棘手的难题。为应对日益严重的信访压力，各级地方政府竭尽全力采取“截访”等非常规手段，甚至在法律之外惩罚上访人员，其中最重要的手段就是劳动教养。2009年，中央政法委下发《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，该意见正式将违法闹访者纳入到劳动教养对象之中。

      随着劳动教养制度功能不断转型，其负面政策形象也不断地演变和升级，引起了我国媒体和学术界的广泛关注，对这项制度的质疑不绝于耳。2003年，孙志刚事件经媒体和网络曝光后，我国的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废除，劳动教养制度的弊端从此也通过媒体进入普通公众的视线。2003年9月4日《南方周末》(法治版)刊登《劳动教养制度缺法律依据》一文揭示了劳动教养被用于对付“屡教不改”的上访者的严酷事实。2011年重庆的“任建宇事件”和2012年湖南的“唐慧事件”相继爆发，传统媒体和新媒体相互借力，社会各界对劳动教养制度的质疑和批评不断地推升，劳动教养制度的负面政策形象被推向高潮。

      一项调查始于2012年8月13日，截至2012年8月29日13时，共有1796人参与投票。网民当时对劳教制度态度的投票结果见下表：

      表二：网民对劳教制度存废的态度

      

      数据来源：凯迪社区http://club.kdnet.net/dispbbs.asp?boardid=1&id=8543523(2012年8月29日)。

      2.学术界对劳动教养制度的质疑与政策场域的变化。一些政策问题与特定层次的政府或制度性政策场域有着非常紧密的联系。大规模的公共政策问题通常会涉及众多机构，这些机构分别聚焦于问题的不同维度。一项公共政策受到的质疑和辩论越频繁，政策场域就越容易发生转换。

      21世纪以来，我国社会各界人士，尤其是法学和政治学界的学者，多次试图通过政策场域的变换来打破政策垄断，从而达到改革或废除劳动教养制度的目的。在地方人大、政协和全国人大等政策场域中，关于废除劳动教养制度的提案和议案屡次出现。2003年11月，北京理工大学教授胡星斗上书全国人民代表大会，要求对劳动教养制度进行审查。此后，几乎每年的全国人大、政协会议上都有代表呼吁改革劳动教养制度。2004年的全国两会上，420名人大代表在改革劳动教养的议案上签名，占全部2984名代表中比例超过14%。2005年，旨在保留劳动教养制度，同时改革劳动教养审批的《违法行为矫治法》，一度被纳入全国人大五年立法规划和年度立法计划，但后来却迟迟没有推进下去。2007年，69名学者联名向全国人大常委会和国务院递交“废除劳动教养制度公民建议书”，再次引起全社会的关注。21世纪以来，我国学者对劳动教养制度的质疑与政策场域变化具体可见下表：

      

      3.制度结构、地方保护与部门利益：维持劳动教养制度均衡的内在因素。随着时间的推移，我国劳动教养制度虽然已经出现合法化危机，网民和学者不断卷入对它的声讨之中，持续不断的质疑声却迟迟没有打开废除该项制度的议程设置“机会之窗”。其中三个方面的因素在维持劳动教养制度的垄断均衡中发挥了重要的作用，即制度结构、保护主义和部门利益。

      (1)制度结构。形成政策垄断的首要条件是要有一个清晰的制度结构来界定某一政策运行中各主体的权力和职能，并限制外界对这一过程的切入。这里所指的制度结构是政策运行中各主体间的权力、职能的运行关系和规则体系。改革开放以来，在我国劳动教养制度的实际运行中，劳动教养的决定权呈现出逐步向各地的公安机关集中的态势，各地公安机关下设的劳动教养审批委员会成为真正的劳动教养决定机关。从报批、审核、决定、执行，到应对行政复议和行政诉讼，都由公安机关一家负责。

      1979年，经全国人大常委会批准，由国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》第1条明确，省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作。

      1982年，国务院发布的《关于劳动教养问题的决定》进一步明确，劳动教养管理委员会领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。公安机关设置的劳动教养工作管理机构，负责组织实施对劳动教养人员的管理、教育和改造工作。2002年4月，公安部发布了细则性的《公安机关办理劳动教养案件规定》，第2条明确，劳动教养审批委员会依照有关法律、行政法规和本规定审批劳动教养案件，并以劳动教养管理委员会的名义做出是否劳动教养的决定。劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担。因此，从以上规定的变化可以看出，我国公安机关逐步集中了劳动教养的决定权，这也是劳动教养制度中滋生地方保护主义和部门利益的制度性原因。

      (2)地方保护主义。从上世纪末期开始，地方政府在“维稳”的强大压力下，劳动教养制度逐渐被滥用，甚至产生了“地方化”的倾向。由于劳动教养制度在实际操作中缺乏基本的监督和制衡机制，地方领导者的个人意志发挥主导作用，这就导致一些地方政府运用劳动教养的频率较高。近年来，因群众举报地方干部或因群众为个人利益维权上访而产生的劳动教养事件屡见不鲜。劳动教养制度在实际运行中演变成一些地方领导干部维护自身利益，打压公民正常表达和参与权利的工具。

      (3)部门利益。劳动教养制度的改革涉及部门间权力和利益的再分配，这也成为改革或废除该项制度最大的阻力。2005年的《违法行为矫治法(草案)》被连续列入第十届和第十一届全国人大立法计划，该草案旨在弱化劳动教养制度的强制性，强调“教育矫治”，其突破在于将劳动教养“准司法化”，设立独立的裁决机构，完善劳动教养对象的救济手段。此项草案的最大争议在于劳动教养决定由谁来做出。按照草案的设想，劳动教养是对公民人身自由的一种限制，这一权力要由司法机关来行使，而不能由行政机关决定。但是，改革必然会削弱劳动教养管理委员会和审批委员会的职能和权力，各部门之间在这一核心问题上难以达成一致，该草案也就被搁置了。

      4.焦点事件、注意力的变化与议程设置。公共政策的间断—均衡理论模型理论是以注意力为驱动、以议程设置为基础，通过揭示注意力和制度相互作用的议程设置过程，来完整描述和解释政策的渐进式变化和革命式变化的。在注意力的变化中，焦点事件发挥着至关重要的作用，它是触发政策变革和调整的重要契机。焦点事件是指容易引起公众或者决策者关注的社会事件，其核心是事件中的议题对媒体、公众和决策者的吸引力。一次危机、一种变得流行的符号或政策制定者的个人经历，都是焦点事件吸引人们关注问题的推动力。但是，在现实中依靠焦点事件推动公共政策的剧烈变革的情形还需要一些条件，包括相同类型焦点事件发生的频度、范围、强度和时间。

      (1)频度。频度是指某一类焦点事件在一个时间段内发生的次数。如果同类焦点事件反复爆发。这意味着其背后必然有制度缺失或政策失误方面的深层原因。近年来，我国公民因上访或者举报地方干部的违法行为被公安机关劳动教养处罚的焦点事件频频发生。2003年，媒体就报道了黑龙江省双鸭山市马健云，因其子被刺成重伤，不满有关部门的处理，多次到各级部门上访被劳动教养三个月的案子。从2012年5月起，重庆市政府开始清理并撤销一些不当的劳动教养案件，其中被媒体曝光的焦点事件就有方洪案、任建宇案和彭洪案。2012年8月，在微博中曝光的上访妈妈唐慧，以其骇人听闻的遭遇，激起了公众的广泛关注和同情，再次将我国的劳动教养制度推向舆论的风口浪尖。同类焦点事件在如此高频率地发生，折射出我国劳动教养制度内在合法性的缺失，改革或废除这一制度在当时确实已经到了刻不容缓的地步。

      (2)范围。2006年以来，唐慧案一直不断为媒体提供议题和故事，引发了四轮舆情风暴。2012年6月5日，湖南省高级人民法院就“唐慧女儿被逼卖淫案”做出终审裁定，此时该事件还主要表现为一个地方性案件，案件的发生、进展均局限在当地及当事人。然而，2012年8月2日，一条“湖南省永州市公安局零陵分局以扰乱社会秩序为由，对唐慧做出劳动教养一年半的决定”的微博引起大量转发。随后，主流媒体《人民日报》的官方微博、人民网、新华社等不断推出唐慧事件的组合式报道和评论。唐慧事件从地方性案件迅速转化为全国性事件，事件的核心也由“唐慧女儿被逼卖淫”转变为“唐慧上访被劳动教养”。

      (3)强度。焦点事件的强度表现为在一个时间段内新闻媒体报道和新媒体转发、评论的数量。2012年8月4日，在新浪微博上“粉丝”数高达340余万的“童话大王”郑渊洁，转发了一条有关唐慧的微博。8月6日上午，他又发出了一条呼吁释放唐慧的微博，并获得了20多万次转发。8月5日晚，《人民日报》官方微博的评论将人们对唐慧案的关注推向高点。@人民日报：[你好，明天]专家最近宣布，经三级指标体系测评，民族复兴任务已完成62%。然而，当湖南永州遭强暴幼女的母亲因上访被劳教的新闻传出，这一数字显得如此苍白。一个国家的强大，不应只有GDP和奥运金牌，复杂的数理模型中，更应包含百姓的权利与尊严、社会的公平与正义。这条微博一天之内便被转发超过10万次。8月10日，唐慧的劳教决定经复议被依法撤销的消息公布之后，“上访妈妈获释”成为8月11日百度新闻的第一热搜词，来自媒体和网络的评论“呈井喷状态”，由唐慧案引发的讨论达到顶峰。在这场焦点事件中，郑渊洁、邓飞等民间声音和《人民日报》、人民网、新华社这些主流媒体形成合力，形成了一个强大的舆论场。唐慧案网上舆情热度变化(8月3日—8月11日)见下表：

      

      (4)触发时间焦点事件仅仅是政策变迁的诱发机制，正如卫星发射需要把握特定的时空条件一样，政策间断中议程设置的机会之窗是否能够打开需要把握特定的政策机遇。在一个时间段内，如果议题的界定、政策建议以及政治可接受性融合在一起，那就意味着机会之窗将会打开，相关政策发生调整的可能性也极大地增加。唐慧劳教事件发生和讨论时，正处于党的十八大和十八届三中全会召开这一重要时间段内。党的十八大报告指出，要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。十八大报告也提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了国家治理体系和治理能力现代化的改革目标。这些新的理念都对“维稳式劳动教养”中的“刚性稳定”思维模式起到了釜底抽薪的作用。在这一时间段内，法治思维、社会治理和国家治理成为新的领导层的重要话语体系，这就为废除劳教制度提供了政治上的可接受性。

      5.政策垄断崩溃：党内共识的形成与政策场域转变。在我国，政治权威在共识形成过程中发挥核心作用，高层对特定政策领域的注意力不断转移，自上而下的共识过程会导致政策的间断式变迁。在我国的政治运行过程中，一些重大决策往往是首先在党内高层达成共识，由党的全国代表大会或者全委会做出决定，再由全国人民代表大会通过法定的程序把党的意志国家化，最后在各级政府进行执行。因此，党的重大会议是我国最重要的政策场域，这也成为打破政策垄断，实现政策间断式变迁的关键。

      从2003年到2012年，劳动教养制度存废的议题多次进入全国人大及其常委会，但是该项制度的垄断均衡并没有被打破。2013年1月13日，在全国政法工作会议上，中央政法委书记孟建柱宣布，中央已研究，报请全国人大常委会批准后，今年停止使用劳动教养制度。这次宣布表明，党内高层已经对废止劳动教养制度达成共识。全国政法工作会议后不到一个月，云南省率先宣布对涉嫌危害国家安全、缠访闹访、丑化领导人形象三种行为的劳动教养审批一律停止，对其他违法情形的劳动教养审批也全部暂停。此后，广东、湖南、浙江、山东等地先后采取类似措施。

      2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》宣布废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议通过关于废止有关劳动教养法律规定的决定。至此，延续半个多世纪的劳动教养制度终于寿终正寝，劳动教养制度的间断式变迁正式完成。

      本文运用公共政策间断-均衡的理论模型，以劳教制度的废除过程为例，研究的核心是分析维持政策垄断均衡的内在因素，焦点事件引发注意力变化和议程设置的动力，以及打破政策垄断，实现政策间断式变迁的各种力量和过程。通过上述案例分析，可以发现以下几点结论：

      1.政策垄断的崩溃是负面政策形象由弱到强的逐步累积过程。我国劳动教养制度的负面政策形象从改革开放后就已经产生，21世纪初逐步凸显并进入到普通公众视线，媒体的负面报道增多，在微博曝光唐慧劳动教养事件，并经过大量转发和评论后，负面形象达到顶峰，此后迎来打破劳动教养制度政策垄断的“机会之窗”。

      2.政策的垄断均衡的主要因素是由地方保护和部门利益，并通过一种制度结构得以强化。我国劳动教养制度的合法性一直受到质疑，但在地方政府刚性稳定思维的支持下，劳动教养制度的垄断均衡一直得以维持。地方人大、政协和全国人大等政策场域虽多次讨论改革劳动教养制度，却受到地方保护和部门利益的制约，垄断均衡迟迟未被打破。这一过程中，维护公安机关权力与职能的制度结构强化了政策的垄断均衡。

      3.公共政策实现间断式变迁是各种力量交互作用的动态复杂过程，其中学者、媒体、网民都是重要的推动力量。对劳动教养制度的质疑首先是由学者提出；媒体报道一些公民上访被错判劳动教养的事件后，该制度进入网络舆论场；新媒体不断推动普通公众也大规模地加入到对劳动教养制度的声讨之中。这些力量相互共振加剧了劳动教养制度的间断式变迁。

      4.焦点事件在公共政策的间断式变迁中起触发作用。在新媒体和传统媒体的共同作用下，唐慧事件以其空前的传播范围、强度、同类事件的频度，在特殊的时间段内，吸引了公众和高层领导人的注意力，有力地触发了废除我国劳动教养制度政策议程设置的“机会之窗”。

      5.政策场域的变化是推动政策间断式变迁的重要步骤，党内共识的形成起关键作用。作为执政党的中国共产党负责对公共政策做出长远规划，在政策的出台和废止中起着决定性作用。劳动教养制度虽然多次进入地方人大、政协和全国人大等政策场域，政策垄断却未被打破。但是，当废除劳动教养制度的呼声进入党内决策议程，并达成共识后，劳动教养制度的政策垄断开始加速崩溃。

      本文描述的劳动教养制度的间断式变迁过程，具体可见下表：

      

      在移动互联网时代，焦点事件作为一种议程设置的触发机制，在吸引公众和决策者注意力，转换政策场域，打破政策的均衡中扮演着越来越重要的角色，并不断开启我国政府与社会之间的互动，有力地推动了我国公共政策的间断式变迁。这种间断式变迁体现了我国公民力量的迅速成长和公民参与方式的剧烈变化，具有积极的政治意义。在国家治理体系现代化建设的进程中，要通过增强各级人民代表大会的辩论功能，健全和扩大党内民主，构建学者、传媒、公众与决策部门的理性互动、协商和妥协的渠道，为不同政策形象的争论，以及焦点事件中各种力量的对话构建常态化的制度和机制，从而实现公共政策间断式变迁的有序性。

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