都市圈政策浅析，本文主要内容关键词为：政策论文,都市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】TU981-01 【文献标识码】A
1 关于都市圈
城镇群体是由多个相邻城镇组合而成的一种区域空间形态。1957年，戈德曼(J.Gottmann)提出了一种崭新的城镇群体空间发展理念“Megalopolis”（大都市带），引起了世界范围的纷争。与大都市带理念相对应的是都市圈理念，1951年日本学者木内信藏提出了三地带学说，其思想进而被发展为“都市圈”的理念，并且成为日本及许多西方国家城镇群体发展地区的重要空间组织特征之一[1]。
目前国际上对于都市圈还没有统一的概念与界定标准。一般认为所谓“都市圈”是指由一个或多个核心城镇，以及与这个核心具有密切社会、经济联系的，具有一体化倾向的邻接城镇与地区组成的圈层式结构。“都市圈”是客观形成和主观推动的产物，其建立的根本意义是打破行政界限；按经济与环境功能的整合需求及发展趋势，构筑相对完善的城镇群体空间单元，并以此作为更广阔空间组织的基础，同时增强区域的整体竞争力[2]。
20世纪80年代以来，伴随着工业化在全国范围的延伸，城镇的区域化和区域的城镇化已成为城市—区域发展的全球性主体趋势，并进而形成了众多复杂的城镇群体现象。我国城镇群体化发展的现象也非常普遍、迅速，一些经济发达和城市化水平高的区域，已形成了城乡一体的城市区域，特别值得注意的是，一些大城市成长为由中心城市及周边城镇相结合的都市圈[3]。
都市圈在我国还是个新生事物，无论在理论研究还是实践方面都比较匮乏，如何应对都市圈对于城市规划者和建设者的挑战，采取何种政策，是应重点考虑的问题。
2 都市圈政策
都市圈的政策一般涉及到社会、政治、经济、空间、环境等方面。各种政策对都市圈的影响效果、影响强度又有很大的不同。从政策对都市圈影响的层面来分，可以分为负向政策、正向政策和新政策，其中正向政策和负向政策是传统政策。如果将都市圈建设作为一个系统，这三种类型的政策则是这个系统的重要控制因子。
负向政策是对都市圈的发展、完善起到阻碍作用的政策，一般情况下负向政策是政府在计划体制下制定地，不适应市场机制的要求，面临着改革的历史要求，比如户籍政策、人口政策、行政管理体制政策、国有企业政策等。
正向政策是对都市圈的发展进程起到推进作用的政策。一般情况下，正向政策是政府遵循市场机制的要求，按实际情况制定的。在目前形势下，应大力推进正向政策，比如交通、环保政策。
新政策就是其相对应的问题在都市圈发展中已出现，但由于体制束缚、政府工作滞后等原因尚待制定的政策。就目前而言，新政策具有超前性、民主性和规范性，由深层体制改革所决定，但对于都市圈的发展会具有重要的推动作用，例如公众参与政策、法制化政策等。
2.1 负向政策
2.1.1 户籍、人口政策
户籍政策对都市圈建设是一种约束性政策。从建国后在户籍制度方面颁布的主要政策来看，政府限制农村人口向城市迁移。最初的动机是防止城市的超负荷带来的城市问题，因为当时我国城市建设滞后，发展速度缓慢，根本无能力吸纳大量农村人口。然而现在户籍制度已不适应城市发展的需要，并成为都市圈发展的重要障碍。都市圈的发展有赖于城市化水平的提高，要求人口的自由流动和降低人口向城市流动的门槛，所以现行的户籍政策应完全放开。
我国人口基数大，随着城市化水平的提高，将有数以亿计的农村人口涌入城市，政府认为如果都涌入大城市，则会给大城市带来巨大的压力，所以采取了“控制大城市规模”的政策。实践证明，这个政策是错误的，也没有收到实效，因为大城市人口近年来一直在持续增长。其错误的原因是单单强调了大城市面临的压力，而未深入地考虑大城市能否承受这种压力，极限是多少，而且未辩证、发展地看待这种压力。因为在一定程度内，这种压力可以变为动力，促进大城市的发展，而且随着大城市的发展，它所能承受的压力也会越来越大。所以“控制大城市规模”的政策应在有利于大城市发展的前提下逐步取消，为大城市基础上的都市圈的形成、发展扫除一个障碍。
2.1.2 行政管理体制政策
都市圈的形成是中心城市与周围地区双向流动的结果，健全的都市圈的运作是以内在的社会经济联系为基础，以便利交通、通讯条件为支撑，以行政的协调领导为保障的[1]。但我国目前的行政体制政策与“行政的协调领导”这一目标还相去甚远。我国实行的是上级管下级的行政管理体制，它造成了两种后果：一是上级与下级、下级与下级的矛盾；二是各个行政区域之间缺乏联系。在都市圈这一层次的城市区域上，由于自上而下的市管县体制，核心城市利用其有利的行政位置，对周围下级市县进行项目、资源、信息、人力、用地等的争夺，以实现自身利益的最大化。这种做法影响了核心城市的区域性领导的角色和作用力度，根本起不到在都市圈内的区域性协调作用，反而与其他城镇存在着巨大的矛盾。另外，都市圈内处于行政弱势地位的周围县市，既面临着核心城市掠夺竞争，又面临着彼此之间的恶性竞争，为了求生存，促发展，不得不采取地方保护主义政策，相互设置贸易壁垒，直接阻碍了都市圈的形成、发展。
随着原有计划经济体制的解体，都市圈行政体制政策面临着新的形势：随着地区之间的竞争压力的加强，各级政府都必须独立地面对大量竞争性的问题，原有的政策指导方式大大削弱，政策过程由垂直传达体系转变为平行竞争体系[4]。但是新的形势并不说明政府干预已失去作用，在政策研究上将政府干预与市场机制严格对立起来的观点是错误的。实质上，政策很大程度上是一种在政府和市场之间的权衡。对于都市圈，应该在市场机制逐渐改变行政体制政策的情况下，制定切实有效的行政政策来引导都市圈的发展。借鉴国内外大都市区域城市发展的成功经验，建立区域调控、协调发展的机制不失为一项好的行政政策，既可以消除地区间的恶性竞争和地方保护主义，又可以协调都市圈内各级政府之间的利益关系，以实现区域经济的联动发展和都市圈的协调整合发展。一般而言，建立区域协调机制有三种方案：一是建立高度集权的、综合性的大都市区政府；二是建立松散的城市协调机构（非政府机构）；三是建立界于前两者之间的城市联合政府（都市联盟）。三种方案各有利弊，可根据实际情况进行选择。
2.1.3 国有企业政策
经济发展是城市区域形成的动力，中国城市化的加速发展、都市圈等城市区域的形成来源于改革开放后中国经济的迅猛发展。但我国的改革是渐进式的，一些深层次的问题长期得不到解决，严重影响了中国经济的发展，比如国企问题。国有企业的存在是由我国的社会主义性质决定的，国有企业的发展是与我国从第一个五年计划期间开始推行的重工业优先发展战略分不开的，二者相互推动，结果使中国经济结构发生了很大变化。但是这种结构变化基本上是靠追加资源投入的倾斜配置带来的，是以牺牲具有比较优势的产业的发展为代价的。更为棘手的是，它使中国就业结构的变化速度大大滞后于资本集中的速度，客观上延缓了城市化的进程，阻碍了都市圈的形成与发展。
目前都市圈内的国有企业正在深化改革，建立现代企业制度，调整国有经济布局，进行国有企业的兼并破产重组工作。但由于国有企业跟旧体制有特殊的关联，改革不是一朝一夕所能实现的，而且由于全球经济减速，国内需求不足，改革难度日益增大，成为都市圈内的不稳定因素，影响了都市圈的整体有序发展。
2.2 正向政策
2.2.1 交通政策
交通条件的建设，是引导大都市圈空间有序扩展和空间有序组合的关键，故交通政策在都市圈政策体系中占有重要地位。交通政策的重点应放在便捷的都市圈交通网络和有效的交通方式上。交通网络建设的一层含义是公路网、铁路网、航运网等的建设，另一层含义是核心城市与周围县市、周围县市之间的便捷交通网络的建设。从世界各国的经验看，大力发展运能大、速度快、噪声污染小的城市快速轨道交通系统是解决大城市交通问题的最重要途径。目前世界上有些城市的轨道交通载客量已占整个城市客运量的50%—80%，成为城市交通的主力。中国都市圈要想创造良好的交通条件，就必须发展快速轨道交通系统，因为它体现了现代化可持续发展的都市客运体系应有的特点：效率、环保和为多数人服务[5]。
2.2.2 环保政策
都市圈是经济发达、人口众多的城市区域，随着经济的发展及人口的增长，对资源的消耗量和对环境的压力会越来越大，都市圈的可持续发展战略要求必须实行有效的环保政策。
随着城市化水平的提高，城市建设密度增加，开放空间和城市绿地日益匮乏，为了提高城市居民的生活质量，建议结合城市用地结构调整，增加城市开敞空间、停车场地和城市公共绿地。
目前，都市圈内各城市普遍污染程度加剧，一是需要制定更为严格的城市环保措施予以实施，千方百计保留城市河道水系，并纳入城市公共绿地系统；二是制定实施覆盖各城市的控制性详细规划；三是加快建设治理城市污染的设施。
2.3 新政策
2.3.1 公众参与政策
城市规划既是一项政府职能，也是一项社会活动，都市圈规划作为城市规划的一种，也具有社会活动的属性，广大公众应积极参与。在西方的城市规划中，公众参与已形成一种机制，被赋予了相当的民主色彩。在我国，公众参与仅是开端，在一些大城市，近年来总体规划开始向公众展出，有咨询活动，也有公众对规划提意见和建议的，进而也有公民以法律途径表达对规划的意见。随着我国社会主义民主和法制的发展和健全，随着规划改革的推进，都市圈规划会真正成为一项公众的社会活动和实践，我们需要积极探索和不断总结。
2.3.2 法制化政策
都市圈规划的管理实施是国家从整体利益出发对城市化进程的干预和调控，是对都市圈的建设行为的一种社会调整。规划要得到切实执行，必须把规划的实施管理提高到法律调整的高度，也就是要使规划法制化，使编制的规划具有“明确、肯定、有国家强制力作保障”这样的特征。
但目前中国的城乡规划界只有《城市规划法》、《规划编制方法》等几部屈指可数的法律规章，远远不能适应实际的需要。而且都市圈还没有相应的法律，在其规划管理实施过程中人为色彩很重。另外，我国除一些较大城市外，一般城市没有立法权，只能采取委托立法的方法，必须上报省人大批准，且报全国人大备案，程序复杂，难以适应城市建设快速发展的需要。
因而设立都市圈规划法或类似空间层次的区域规划法是当务之急。
3 全球化对都市圈政策的挑战
都市圈的形成和发展既有其内在推动力量，又受外部力量的影响，近年来以跨国公司为主要载体的全球化对都市圈的空间形态、布局、功能等都有巨大地影响。1980年代，各大跨国公司不惜重资纷纷在华投资建厂；1990年代后期，跨国公司纷纷在中国建立研究开发中心(R&D)，同时多数在中国设有地区总部或国别总部。这一切表明多数跨国公司看好中国市场的潜力，进行了在华长期发展的战略部署。可以预见，全球化将对中国产生深远地影响。
出于追逐利润的需要，跨国公司一般集中布局在中国经济、文化等比较发达、改革比较深入、开放程度比较高的都市圈地区，具体来说，各大跨国公司将研究开发中心(R&D)和管理运营中心设在核心区，将生产中心分布在都市圈核心区边缘和卫星城，而外圈地区一无所获。其结果是带动了都市圈内新的劳动地域分工，导致了产业活动，特别是高新技术产业在都市圈的高度集中和极化，促进了都市圈的国际化，但同时也带来了都市圈外圈地区的边缘化现象。所以说，全球化给都市圈带来的不只是发展机会，还有压力和挑战。对都市圈政策来说，也是如此。
3.1 对于负向政策的挑战
全球化要求负向政策尽快退出历史舞台。由全球化引起的都市圈国际化意味着生产要素跨地区、跨国界的自由流动，要求生产、贸易和金融等在世界范围内享受划一的国民待遇，这必然需要消除各种贸易壁垒，消除政府对经济的过多干涉，包括让国有企业退出部分竞争性领域等。
另外，都市圈的边缘化加剧了城乡发展的不平衡，扩大了城乡居民收入差距（据统计，我国城乡居民收入比已达到6∶1），不利于都市圈的长远发展。其合理对策应是劳动力的自由流动，提高农村人口的科技文化水平，政府对中小企业、农业现代化的援助等，这也意味着要消除户籍政策、改革落后的农村教育体制等。都市圈应尽快地消除负向政策，进行大幅度改革，实现统一的市场和贸易、投资、人口流动的自由化。
3.2 对于正向政策的挑战
经济全球化推动了产业活动在都市圈的高度集中和极化，给都市圈带来新的发展机遇，带动了新一轮的城市蔓延热潮[6]，促进了都市圈的迅速扩张，但同时也使都市圈面临或承受着这种扩张与蔓延所带来的交通、环保等压力。这意味着，经济全球化要求积极推进正向政策。
3.3 对于新政策的挑战
全球化对都市圈内各级城市政府管理职能与方式造成很大地影响，使新政策获得了落实、推行的强大动力。在全球化影响下，政府的一些职能将进一步被市场化所取代，而政府管理更需要依靠规范化和法制化[6]。同时，政府的决策要尽快引入公众参与机制，提高决策的民主性、科学性和公开性。
4 结语
都市圈在我国是个新生事物。在计划模式向市场模式转型的国内背景下，各种都市圈政策对都市圈形成、发展所起到的作用必然不同，有的是推动，有的是阻碍，有的是已经在起作用，有的是还在议程之中，了解这些才能更好地利用政策这个手段来促进都市圈的发展。另外在当前的世界背景下，全球化对各种都市圈政策提出了不同的挑战。挑战不同，如何应对也必然不同。本文抛砖引玉，希望引起更深入的思考和研究。