从根本上实现代表最广大人民的利益——完善人民授权机制的思考，本文主要内容关键词为：从根本上论文,最广论文,机制论文,利益论文,代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“三个代表”思想的出发点和落脚点是代表中国最广大人民的根本利益，而人民利益是通过执政权力代表人民意志而体现的。因此实现人民的意志和利益，必须以完善的人民授权机制，从根本上保证执政权力由人民授予。在无产阶级夺取政权以后的社会主义制度国家，执政权力的授予问题，其实质是在无产阶级政党的领导下，建立与完善社会主义的民主政治制度。那么，在现代中国，执政权力的授予问题就是在中国共产党的领导下，建立与完善具有中国特色的社会主义民主政治制度。这一问题，无论从保持中国共产党性质上说，还是从代表中国最广大人民利益的执政目的上论，都是一个带有根本性的重大问题。
民主的原义是指多数人的统治。现指人民在政治上享有的自由发表意见、参与国家政权管理等的权利。从民主价值的意义去解释，民主是由多数人（人民）平等地讨论决定和处理他们的公共事务，即自己作自己的主人，而不是由异己的一个人、少数人或某个集团去决定处理公共事务。人民是一个历史范畴，虽然它在各个历史时代、各个国家及不同历史时期所含的内容不同，但它始终是一个多数。社会主义民主的实质是人民当家作主，是由人民直接或间接参与国家和社会事务的管理。然而，国家和社会事务总要有相应的机构及相关的人员来付诸管理的，也就是要由一定的机构与人员代表人民去管理国家和社会事务。这些机构与人员是否由人民推选，是否能够代表人民参与管理国家和社会事务的意志，便成为衡量民主质量、决定民主真伪的根本标志，也成为现代中国的执政权力是否代表人民意志，是否代表社会进步方向的根本标志。从这个意义上说，解决权力由人民授予，是体现、落实“三个代表”思想的根本问题。
一、人民授权的实质是人民立宪
执政权力是否代表人民意志，或者说体现人民意志的多寡，是社会进步与落后的重要标志。历史事实证明，民主、民本、民权是社会进步的动力。执政权力的主流趋向多数人意志，即人民意志时，社会就廉明而昌盛；执政权力的主流趋向少数人意志，即权贵意志时，社会就腐暗而衰败。然而，执政权力趋势向人民意志，必须以人民参与授权、参与立宪为基本前提。
“人民立宪”思想是毛泽东宪政思想的精髓，它同代表宪法生命的“人民主权”原则一样，是宪法发展史上最具活力的遗产。1911年，毛泽东18岁时，读了梁启超主编的《新民丛报》，兴奋地批注了“今日之中国，应像英日等国一样，宪法为人民所制订，君主（执政者——笔者加之）为人民所推戴”[1]的感慨，“人民立宪”思想开始在毛泽东的心中扎根。此后，毛泽东在新民主主义革命和社会主义革命的实践中，进一步丰富发展了“人民立宪”的思想，使其成为中国民主与法制的旗帜和坚持中国共产党为人民执政的政权性质的依据。
（一）建立由人民代表组成的立法机构是“人民立宪”的前提。列宁指出：“如果人民代表机关没有充分的权力，如果它是由旧政权召集的，如果同它并存的旧政权还是完善的，那么人民代表机关就等于零。事变客观进程提到日程上来的，已经不是这样或那样地来修订法律和宪法问题，而是政权问题”。[2]列宁所揭示的是国家意志取决于政权性质的规律。事实上，离开人民政权渴望人民立宪，所做的努力越多，最终的失望越大。中国共产党始终把人民立宪与人民政权紧密相连。1922年，我党领导的安源路矿工人大罢工，胜利后产生的“十代表百代表会议及全体总代表会议”有权颁行政令，成为我党领导的第一个具有人民性的“立法机关”。[3]此后，在我党领导建立的根据地人民政权区域，又相继产生了“农民协会”（1925年）、“农工兵苏维埃代表大会”（1930年）、“边区参议会”（1937年，后改为“人民代表会议”）、“人民代表大会”（1945年）。新中国成立后，人民立宪有了稳固的政权基础，由1954年第一届全国人民代表大会开始，确立了人民代表大会为我国立法机构，人民走上了“立法”、“立宪”的决策舞台。
（二）制定反映人民意志的宪法是“人民立宪”的实质。制定反映人民意志的宪法，首要前提是从法的角度明确“人民”的范围，使制定的宪法体现“人民”的意志。然而，在不同的历史时期、不同的国家，“法”对“人民”的界定却是存在差异的。马克思所处的时代，阶级间相互对立的关系完全明朗，用历史唯物主义解释，在资产阶级革命成功的同时，地主阶级被消灭，农民阶级破产或转化。此时的国家机器需要将资产阶级的利益要求用立法的方式表现为国家意志。这就是《共产党宣言》中所指的“你们这个阶级的意志”。这个阶级很显然是法的本质所揭示的资产阶级“一个阶级”。在俄国，十月革命前，列宁对法的本质认识与马克思是一致的。十月革命后，当布尔什维克党掌握政权制定法律的时候，列宁对“法”界定俄国“人民”的认识除了工人阶级外，加进了农民阶级。他在具有法律效力的文告中指出：“苏维埃政权将保证把地主、皇族和寺院的土地无偿地交给农民委员会处理”。[4]“专政的最高原则就是维护无产阶级同农民的联盟”。[5]列宁对俄国法的本质的认识中，人民意志包括工人、农民“两个阶级”的意志。在中国，以毛泽东为代表的中国共产党人对法的本质的认识又有所扩大。青年时期的毛泽东就认为：“一国的民众，总比一国的贵族资本家及其他强权者要多”。[6]“只要你满了十五岁（这是我的成人标准），又只要你没有神经病，不论你是农人也罢、工人也罢、商人也罢、教员也罢、兵士也罢、警察也罢、乞丐也罢、女人也罢，你总有发言权”。[7]这一对中国“法”的本质的“人民”范围的界定，为日后揭示中国民主法制的人民性的本质做出了理论准备。新中国建立后，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中，进一步认为除工农两个基本阶级外，民族资产阶级以及赞成拥护和参加社会主义建设事业的阶层、社会集团也属人民范畴。江泽民同志关于“三个代表”重要思想的论述，其中“中国最广大人民利益的忠实代表”所体现的正是对毛泽东“法”的本质认识的继承与发展。中国成立以后制定宪法以及历次修改宪法，都是源于我党对中国“法”的本质认识和对“人民”范畴的界定，使宪法更全面、更有效地反映人民意志。
二、人民授权的现实鸿沟
民主政治的内涵是人民当家作主；人民立宪的实质是执政权力人民赋予。这些问题，从理论上，在中国、在中国共产党是解决了的命题。而从实践上，宪法所体现的人民意志以及人民授权的功能却与理论相差甚远，人民无法决定一些为官者的命运。其结果是，相当数量的权力拥有者，执政行为对上级负责而不对人民负责。导致这一问题的症结在哪里呢？我们可以围绕一些现象进行分析。
（一）人民代表与代表人民
全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家权力机关和立法机关，由全国各族人民依法定期选举产生的人民代表组成。人民代表大会代表是人民群众通过直接或间接选举的形式产生的，受人民群众委托，组成各级人民代表大会，直接行使国家权力的公民。人大代表是国家和地方各级权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。由人大代表组成的人民代表大会是人民意志的象征，从这个意义上说，人民代表与代表人民是划等号的。但是，人大代表不能代表人民，甚至违背人民意愿的情况是屡屡发生的。比如，一项议案或一项人事任免，人民群众的意愿趋向已经形成，但某一级人民代表大会却背离人民的意愿而通过或否决了。出现这种人民代表不代表人民的现象，原因有三：(1)部分人大代表由代表面比例因素产生，荣誉感趋重，责任感趋轻，自身又缺乏参政议政的素质和能力，在行使人民赋予的权力时，不能准确地反映并代表人民的意志。(2)部分人大代表行政事务缠身，政务活动趋重，接触群众趋轻，缺乏对人民群众所关心、关注、关爱的重大事项的准确把握，甚至把领导层关注的热点问题误解为群众关注的问题，把上层的意志误解为群众的意愿，致使其代表人民行使权力时，却违背了人民的意愿。(3)人大代表的产生过程，程序性趋重，准确性趋轻，很多地区人大代表的产生过程由党政领导层先内定被选举人，然后按程序选举，领导内定是实的，群众选举是虚的，或者说是依照程序走走过场，致使一些其德才素质根本无法代表人民意志的人成为人大代表。人民代表与代表人民之间产生的现实鸿沟是实现人民授权的障碍。
（二）伯乐慧眼与群众拥戴
伯乐识才是封建社会“人治”历史的产物，是对皇权任人唯亲、压抑贤能的反叛，在历史上有积极进步的意义。在当代“法治”社会，如果仍然以“伯乐识才”的形式授权选人，那么，以人民授权为重要标志的民主政治进程就只能停止搁浅。所以，邓小平严肃地指出：“在选人的问题上，要注意社会公论，不能感情用事。……就是要选人民公认是坚持改革开放路线并有政绩的人，大胆地将他们放进新的领导机构里。[8]这里，邓小平所指出的关键是“人民公认”。事实上，只有“人民公认”的人掌握各级政权，才能实现真正意义上的“人民授权”。而在现实中选人用人上“伯乐识才”现象的倍受青睐，恰恰说明了“群众拥戴”、“人民公认”的授权原则并未得到有效兑现。我们否认现实社会中的“伯乐识才”现象，并不是否认各级领导干部选贤任能的“伯乐”之举，而是力图说明，历史与现实中的“伯乐”，其慧眼识才的标准与群众的拥戴形成共识共鸣时，才称得上真正意义上的“伯乐”，所推举的人也才是真正意义上的“贤能”。反之，“伯乐”与“贤能”都是应当划个“？”的。当前的选人用人，有这样一种现象：领导班子换届配备，往往以上届领导“放心的人”为标准，以“个人放心”替代“群众公认”，实际上，细心考察，上届领导之所以“放心”，原因“放心的人”是带有裙带色彩的“圈内”或“山头”的人。还有一种现象：某位领导干部在现职岗位上失去群众公认，很难继续维持下去，现职不能不免了，可免职不久，换个地区或换个岗位，继续任同一级别的职务。这些现象所产生的“伯乐慧眼”与“群众拥戴”的事实上的鸿沟，也是实现人民授权的障碍。
（三）少数集中与多数屈从
民主政治遵循少数人服从多数人的原则。因为少数服务多数的原则是相信多数人的意见相对来说要比少数人的意见更为正确，更能保证其动机是代表人民意志，其目的是为大众服务。中国共产党章程和中华人民共和国宪法均规定党政权力机构“实行民主集中制的原则”。民主集中制原则的核心是少数服从多数。所以，经历了“文革”惨痛教训的中国共产党，在着手改变党政机构中权力过于集中的领导制度时，明确指出：“坚持集体领导，反对个人专断”，“从中央到基层的各级党的委员会，都要按照这一原则（集体领导）实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”。[9]“禁止任何形式的个人崇拜”。邓小平指出的更加明确具体：“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。”[10]然而，由于落后的传统惯性和制度本身的缺陷，各级党政权力机构中，少数人集中拍板决定，多数人违心屈从的现象仍然存在。有的单位党委的第一书记，以个人意志的专断代替集体决定，压制多数人的意见。甚至在某些地区的人民代表大会上，还出现党政领导同志出面做人大代表的工作，说服诱导代表违心投票赞同违背多数人意志的议案。这种少数专断，多数屈从的现象，也构成实现人民授权的障碍。
三、人民授权必须实现人民意志
社会主义民主在民主的发展历史上是新型的后起力量，其价值的根本出发点是：人民是社会的主人，人民应该当家作主。考察社会发展的历史现象，我们看到，民主本身并未造成社会危机和腐败，却成为克服和避免危机与腐败的力量源泉。社会的危机、腐败是其制度以及体制运行程序不能体现民意或难以表达民意所致。因此，中国共产党致力于代表人民的根本利益和意志，就必须消除自身及其领导的国家政权机构中的某些弊端，扫清体现人民意志的障碍，实现真正意义上的人民授权。
（一）强化人民代表大会（党员代表大会）的授权职能
人民代表大会制度是我国的政权组织形式，是中国共产党创建的马克思主义国家政权理论同中国革命、建设的具体实践相结合的产物。新中国建立后，经“中国人民政治协商会议”的过渡，1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，会议通过了《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律，产生了全国人大常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院。至此，人民代表大会制度建立形成了。《中华人民共和国宪法》对人民代表大会的性质、职能作出了明确规定：(1)“中华人民共和国的一切权力属于人民”（宪法第2条）；(2)“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”（宪法第2条）；(3)“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”（宪法第3条）；(4)“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”（宪法第3条）；(5)“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”（宪法第3条）。宪法赋予人民代表大会的职能是清楚而明确的，现实中的主要问题是履行职能不畅，落实职能乏力的问题。所以，要通过政治体制改革的实际步骤，“进一步完善人民代表大会制度，加强人民代表大会及其常委会的立法和监督等职能”。首先，要强化立法职能。我国的人民代表大会及其常务委员会享有立法权，强化其立法职能，意在把党和人民的统一的意志通过法律程序变为国家意志，变为神圣不可侵犯的“法”。这个“法”一旦经人民代表大会立法程序确定下来，任何组织和个人都必须遵守，上至党中央、国务院，下至基层党政权力机关都必须在这个“法”的范围内活动。而且要对人民代表大会的这个体现“人民授权”的立法职能，以立法的形式作出明确、具体、严密的程序性规定，保证其有效行使而不打折扣。其次，要强化监督职能。体现“人民授权”原则的一个重要途径就是人民代表大会有效履行对“一府两院”的监督职能。人民代表大会对“一府两院”的监督，本质上是人民的监督。其监督不力或监督失效，人民授权便成为一句空话。强化人民代表大会的监督职能，应主要体现在两个方面：一是对“一府两院”工作行为的质询权。人大会议期间，代表有权批评各级政权机关工作中背离人民利益的行为或现象，提出改进、纠正或处理意见，被批评对象要作出负责的答复和承诺。为保证人大代表质询内容的准确性和有效性，可以赋予其对人民群众关心的问题或特定社会问题的调查权，有关部门负有提供调查条件的责任。二是对“一府两院”工作人员的罢免权。通过立法建立一套既严格严密，又操作便利的罢免法及罢免程序，以保证对失职、渎职、违法违纪官员的适时罢免，实现“人民授权”事实上的具体化。
强化党的各级代表大会的职能，也是实现“人民授权”的制度性保证。共产党员是无产阶级的先进分子，绝大多数共产党员的意志与广大人民的意志相一致，党员代表在党的代表大会上的言行，很大程度上代表和反映了人民群众的意愿。因此，强化党的代表大会的职能，本质上是强化人民授权的职能。首先，恢复和健全各级党的代表大会的常任制。现行的党的代表大会实行非常任制，在很大程度上限制了其职能作用的发挥。所以，邓小平在党的“八大”会议上就提出实行党的代表大会常任制。他指出：“把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”，“这三级代表大会一律每年开会一次……。代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作”。[11]其次，改革和完善党内选举制。这是党员履行自己的民主主权，代表人民意志授权于党的各级领导机关和领导人的基本形式和途径，并可以有效改变党内选举由领导人主导的形式化倾向，避免和防止以任命或变相任命代替选举的现象。制度建设上的具体考虑：(1)自下而上逐步实行直接选举党代表和领导人的制度；(2)实行党的各级组织与党员群众相结合的党代表及领导人候选人的提名制度，并规定党员和代表提名的原则和比例；(3)扩大差额选举的范围，提高差额比例，取消预选差额规定，实行正式差额选举制度；(4)除党的派出机构外，领导机关和领导人必须由选举产生。选举产生的领导人，一般在任期内禁止调动或委任他职。第三，逐步建立党内弹劾罢免制和职务任期制。可以考虑在党的章程中，赋予党员代表在党的代表大会期间的提案权、质询权、罢免权等，并建立完善具体的实施办法。
（二）选出能够代表人民的人民代表
人大代表能否代表人民意志是实现人民授权的关键。因此，要建立有效的法律制度保证选出能够代表人民的人大代表。首先，确立人民选择代表的机制。就是人大代表的产生，选谁罢谁都要通过人民的直接选择来决定，人民有权选举谁为他们的代表，也有权罢免已经不能代表他们的代表。要建立能够在事实上体现人民选择代表的机制和办法。其次，改变人大代表的素质结构。我国的人大代表是国家权力机关的组成人员，应具有较高的政治素质，除具有特定的代表性外，又必须具备一定的参政议政能力，既要了解所代表的选区选民的情况，又能够对政权机关的工作提出有一定质量和水平的意见。人大代表不是劳动模范，不能像选举劳动模范那样选举人大代表；人大代表要弱化荣誉感，强化责任感。再次，加强人大代表与选民的联系。建立一种人大代表同选民联系的制度，保证代表能够深入选民、了解选民，准确反映选民的意愿和要求，改变人大代表与选民脱节疏远的现象。党的各级代表大会的代表也可参照上述原则和办法进行选举，并履行党代表的职责。
（三）确立以“人民意志”为准绳的用人机制
人民意志是通过人民推选出来的掌权者去实现的。保证掌权者代表人民意志，关键改革用人制度，建立以“人民意志”为基本准绳、以“民主选举”为基本途径、以“公开竞争”为基本方法的用人机制。
1.由委任制过渡为选举制。马克思认为巴黎公社的代表（干部）由选民直接选出并可随时撤换的原则是“遵守了真正民主制的基础”。列宁在此后又作了更精辟的阐述：“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实现选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关，这是真正民主制的基本原则”。[12]新中国建立后，我们对党政干部的任用主要实行委任制。其弊端是：人民群众对干部的任用没有实质性的发言权，人民授权的原则等于虚置；委任是上级授权，人民授权成为陪衬，干部便主要对上级负责，甚至为保官位保晋升，寻找后台，行贿受贿，搞人身依附关系。消除这些弊端的有效途径就是由委任制向选举制过渡。随着政治体制改革的深入，基层干部的任用普遍实行了选举制，这是应该肯定的。进一步改革干部制度的思路应该是：由基层干部普选向高层干部普选过渡；由委任制为主向选举制为主过渡；最终实行选举制。
2.由隐秘化过渡为公开化。在干部任用上，我们强调走群众路线，实行民主推荐，部分干部的提拔使用也搞了民意测验。但实践中仍然存在暗箱操作的隐秘化倾向，而且干部任用的职位越高、岗位越重，隐秘化的倾向越明显，这是一种脱离人民、害怕群众的倾向。这种倾向性问题的存在，是无法在执政权力的赋予上体现人民授权的主旨的。因此，要从制度建设上改变这种状况，建立公开透明的干部任用制度和程序。公开拟配干部岗位，在一定范围内以群众为主推荐较大差额的候选人；公开进行基本条件的考核测试，包括基本素质考核、竞争面试等；公开干部任免预案，征求反馈群众意见；最后履行党委集体讨论决定或人大选举通过的法定性程序，保证干部任用公开的前提下，让群众广乏参与，实现人民授权。
3.由职业化过渡为岗位化。政治体制改革起步后，领导干部职务终身制被废除了。但是，现行的干部制度仍然存在着一些弊端。比如，干部任用“能上不能下”、“能调不能降”的职业化倾向问题比较突出。一个人一旦跨入干部队伍，就有了职业化的“铁板碗”，在干部岗位上直到退休；一个领导干部在一个单位、一个地区丧失威信或犯了错误，不能撤降，却能调到另一个单位、另一个地区继续担任领导职务。前一种情况是制度决定的，具有法定因素；后一种情况是以组织人事部门为主的业务性操作，具有传统惯性因素。这些现实问题带来的弊病是人民群众很难进入干部任用的决策过程，即使进入决策，也是在干部中选干部，在领导中选领导，选人授权的视野受到限制。改变这一现状，必须从改革这一制度入手。一方面，要彻底革除干部任用职业化的制度规定，建立按岗位选定干部的制度，即在岗是干部，离岗非干部，形成“能官能民”、“能上能下”的用人观念。另一方面，要以法赋予人民群众对各级各职干部的检举、控告、弹劾、撤换、罢免等权力，使选人用人权真正掌握在人民手中。
标签：人大代表论文; 人民代表大会论文; 宪法的基本原则论文; 人民民主论文; 宪法修改论文; 宪法监督论文; 民主制度论文; 中华人民共和国宪法论文; 时政论文;