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［中图分类号］D627 ［文献标识码］A ［文章编号］1671-2803(2011)01-0053-06
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的基本政治制度，自创立至今，已经有61年的历史。人民政协，作为统一战线的组织形式和多党合作的重要机构，在今天中国人民的政治生活中扮演着愈益重要的作用。而人民政协的政治协商制度建设的水平，制度和细节上的完善程度，对多党合作和人民政协三大功能的发挥起着至关重要的作用。随着中国民主政治的进一步发展，迫切需要人民政协的协商制度建设能够与时俱进，通过不断改进与完善，使其能够适应当代中国政治发展需要，并在中国人民的政治生活中扮演更加积极的作用。
人民政协是否应当完成以下两个转变，即从精英政治向大众政治转变、从“党派性机关”向阶层类型的政治组织转变，是新形势下人民政协迫切需要回答的问题。本文就上述两个问题进行探讨。
一
人民政协，是否应从精英政治向大众政治转变，这是本文要讨论的第一个问题。
现代的民主政治以间接的代议民主为主要形式，人民通过授权的形式委托其代表行使国家权力。在这样一种政治安排下，政府如何体现民意、反映不同利益群体的公民不同利益诉求便成为民主政治的基本内容。掌握政治权力的政府决策者如何体现各个不同利益群体的意见，政府的公共政策如何充分地反映各种不同利益群体的不同的利益需求，便成为决策民主的基本内容。
随着市场经济体制的确立与不断健全和完善，我国的社会利益结构发生了重大变化。不同利益群体对国家的许多政策必然会有各自的不同利益诉求。中国选择了社会主义发展道路，而社会主义旗帜核心的价值理念就是公平正义，也就是说，公平正义应当是中国特色的社会主义旗帜所尊崇的核心理念。因此，政府的各项公共政策，包括政府出台的宏观经济政策、社会政策等都必须最大限度地体现公平正义，合理地兼顾各个利益群体的正当诉求，特别是照顾社会弱势群体的正当诉求。而要实现这样一个目标，一个重要的前提条件是，社会必须有一个健全的利益协调和表达机制，让不同利益群体的代表能够充分表达其利益诉求，并且使决策者能够真实地获知这些诉求。
在现实生活中，如果某一阶层的利益受到侵犯，又难以通过正当有效途径充分表达，就难以体现社会公正。不仅如此，如果不能行使自己应当行使的权利，社会和谐与稳定也难以充分实现。因此，只有通过有效途径充分表达自己的意愿，行使自己应当行使的权利，不同利益阶层人群的利益才有可能通过社会整合达到协调，从而体现社会公正，实现社会稳定。
改革开放以来，我国在发展社会主义民主政治方面取得了较大进步，已经初步建立起与社会主义民主政治相适应的利益协调和表达机制。但应看到，已经建立的利益协调和表达机制还不健全，也不完善。
一是某些阶层群众的政治和经济权益缺少相应的组织和机构去维护，因而使得属于这一阶层群众的一些合法权益、具体利益得不到有效保护；二是由于法律不健全，一些组织和机构运作空间受到极大限制，难以在法律规范的范围内进行利益表达，因而影响了社会主义民主政治的开展。
中国人民政治协商会议全国委员会以及地方各级政治协商会议组织，作为中国政治舞台上发扬社会主义民主的重要形式，应当成为中国不同利益群体表达自身利益诉求的重要渠道。但就目前实际分析，中国各级政协，包括中国人民政治协商会议全国委员会，在为公民的利益协调和表达诉求提供平台方面，其潜力并没有得到充分地发挥。人民政协在推进中国公民利益协调和表达诉求方面还有巨大的发展潜力和空间。
在推进公民利益协调和表达诉求方面，人民政协存在的不足主要表现在以下三个方面：
一是中国各民主党派作为政治协商的主体，其利益表达范围有限，不能深刻反映中国社会基层群体的利益和诉求。
利益表达是中国各民主党派的功能之一。2007年国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》（白皮书），根据我国政党制度在国家政治生活中的作用，第一次从五个方面概括它的价值和功能，即政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和维护稳定。其中，利益表达，即“有效反映社会各方面的利益、愿望和诉求，畅通和拓宽社会利益表达渠道、协调利益关系”。问题是，中国各民主党派，由于历史性特点决定了它们是由中上层代表性人士组成的政党，是“干部性集团”，并且主要是联系教育科技医疗卫生等领域，虽然他们可以反映社会某些方面的诉求，要让他们在现实的政治生活中充分反映社会各方面的利益、特别是基层群众的利益是不现实的。对近年来中国各民主党派的参政议政活动进行分析，我们可以发现，他们主要关注的是与他们相联系的那一部分群体的利益，而对中国广大基层群体的利益虽然也有表达，也在一定程度上反映了诉求，但总体看来是不足的。
二是政协界别设置还不能很好地反映中国社会不同利益群体，特别是底层群体的利益诉求。
人民政协由界别组成，以界别为组织单元，分别代表和联系着一部分群众。通过发挥界别的代表、代言作用，有利于促使个别的、分散的意见得到系统的、集中的、有序的表达。人民政协政治协商的求同存异原则，能够使各界别在充分表达自身利益诉求的同时，倾听其他界别的呼声和要求，在协商中增进了解和理解，增进共识，这样就有利于不同群体之间利益关系的协调与平衡。目前的问题是，人民政协作为群英会的组织，精英阶层的权益，由于表达渠道通畅，得到了尊重，甚至得到了过分尊重。而由于缺少一些“普罗”界别的设置（即使一些界别包含有“普罗”阶层，但真正意义上的“普罗”委员少之又少。）使“普罗”阶层的利益和诉求几乎得不到体现或得不到较为充分的体现。例如，失去土地的农民、城市中的农民工阶层，残疾人群和城市贫民阶层等。
三是政协委员的角色定位不明确，影响了利益表达或利益博弈。政协委员，都来自不同界别。作为来自不同界别的一个合格的政协委员，首先需要的是能够为自己所代表的界别反映利益诉求，但是“政协委员是某一界别的利益代言人”的思想至今在人民政协内部并没有形成共识。一些政协委员，由于界别意识淡薄，平时没有和自己所代表界别的利益群体进行沟通或很少进行沟通，因而其在人民政协所提出的提案、发言、提出的意见和建议，也就很难反映所代表界别的利益诉求。其次，对一个合格的政协委员来说，不仅要看其能不能代表好本界别群众利益，还要看其能不能跳出本界别、反映其他界别群众的意见和建议，甚至更要看其有没有勇气站在本界别的对立面换位思考、为更广大群众利益而来挑本界别、本行业的“刺”。这就要求每一位政协委员都能清醒地进行这样明确的角色定位。最后，一个合格的政协委员，除了反映本界别群众利益，跳出本界别、反映其他界别群众利益，还需要着眼于对全国人民整体利益和中华民族根本利益的维护，这是一种更高层次、更高境界的利益表达。只有对政协委员有清晰的角色定位，才能称作是一个合格的政协委员。目前的问题是，相当多数的政协委员，对自身的角色定位不清晰，有的对自己所代表的界别的利益不关注，例如，出自青联这一界别的政协委员，很少关注超过1亿人的上个世纪80年代出生的新生代农民工的权益；一些政协委员仅仅满足做本界别的代言人，例如，来自工商联界别的政协委员，则对保护劳动者权益、增加劳工工资多有微词。
政协是一个公共平台。一个人被推为政协委员之后，他将代表谁？这种角色定位，看似简单却十分复杂的问题，则是人民政协能否充分发挥利益协调和表达诉求平台的关键。
中国人民政治协商制度在利益协调和表达诉求方面存在明显不足，一个突出现象是，“普罗”大众的利益没有得到充分表达，究其原因，与人民政协的界别设置有关，更与长期以来人民政协推崇的精英政治密切关联。
中国人民的政治协商制度，从其产生之日起，就具有典型的精英政治色彩，即使在今天，其精英氛围也十分浓厚。从全国到地方的各级政协，政协委员多属于政治、经济、文化、社会方方面面的代表人物，也即精英人物，各界别中基本没有普通群众。就全国政协而言，有人形象地描述政协委员的构成体现为“三大”，即“大官”、“大款”和“大腕”。也就是说：行政官员多、老板多、明星多。即使一些界别，例如工会界别，应当包含普通的工人群众，其委员也主要是工会的领导或其他方面领导，而非普通工人。这样一种制度设计，在人民政协成立初期是可以理解的话，在今天，继续保持这样一种制度设计，就可能是一个问题了。
从世界范围看，从精英政治向大众政治转变已成为历史潮流和发展趋势，作为中国社会主义民主的一种组织形式的人民政协是否也应当吸收世界民主潮流的时代精神，为更多“普罗”阶层提供更多利益表达的对话平台，这实际是一个非常严峻的问题。如果答案是肯定的，那么，中国人民政协及各级组织，其政协委员的结构将作重大调整，“普罗”阶层的政协委员，其比重应当有大幅度提高，而官员、老板、明星等委员的比重应有大幅度下降。人民政协将从精英俱乐部，真正变成社会不同利益群体、不同阶层协商对话、反映诉求的平台。如果答案是否定的，那么，各级人民政协，包括中国人民政治协商全国委员会，作为中国社会主义民主的一种形式，就只能是一种占中国社会人数很少的精英民主的形式。如果不能构成一个较为公正的利益表达和诉求的平台，其在中国政治发展进程中的地位必然受到很大影响。这种影响最终不是推进社会主义公平正义，而是影响社会主义公平正义的实现。
二
人民政协是否应从“党派性机关”向阶层类型的政治组织转变，也是本文需要认真探讨的问题。
中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，作为我国的一项基本政治制度，可以说核心是政党制度，但又不仅仅是指政党制度，它还包含了一个以各级政协为实施主体的政治协商制度。从这项制度形成过程看，对应的政党制度，原先的提法一直是“中国共产党领导下的多党合作制”，而随着实践的发展，1987年邓小平同志在审定中共十三大政治报告稿时，在“多党合作”后加上了“政治协商”[1]。从“中国共产党领导下的多党合作制”修改为“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度”，这一修改意味着什么呢？以笔者观点看，这一修改意味着，随着中国各民主党派在中国政治生活中的地位变化，中国人民政治协商会议各级委员会，应当从过去的以党派团体为主的“党派性机关”逐渐向以阶层类型的政治组织转变，让人民团体类界别和行业类界别人士构成政协委员的主体。也即人民政协作为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，应当从过去党派之间发扬民主的重要形式，向以各界（代表）人士发扬社会主义民主形式转变。
一个现实情况是，虽然中国各民主党派从改革开放初期的6.5万人发展到目前的约80万人，但从全国范围看，民主党派人数仍十分有限，分布也不均衡。一些地方本没有民主党派的成员，但由于政协组织需要包含民主党派成员，就匆忙发展一些党派成员，使这些成员跳跃式地进入政协组织，并在其中扮演重要角色。很难设想这些跳跃式进入政协组织的成员能够很好地行使参政议政的职责。尽管如此，在中国还有相当多的政协组织，特别是地区、县级的政协组织，没有或很少含有民主党派成员，我们也不能据此认为这些政协组织的人员构成就和多党合作与政治协商制度不相吻合。为此，随着中国各民主党派在中国政治舞台上影响力不断下降，应当将人民政协从党派团体为主向以各界（代表）人士为主的政治组织转变。
从政协委员的数量构成分析，目前全国各级政协委员约有61万人数之多，其中，有37.7万名民主党派成员、无党派人士担任各级政协委员。各民主党派和无党派人士占了其中的60%之多。全国政协十一届一次会议时，民主党派成员、无党派人士1345人担任全国政协委员，占60.1%。195人担任全国政协常委，占65.4%；13人担任全国政协副主席，占52%。上述这些比例安排实际是2005年中共中央“5号文件”的要求。由于目前没有各民主党派和无党派人士各自所占比例的资料，我们就从九届全国政协委员中民主党派所占的比重作为参考。九届全国政协委员共有2196人，中共党员占39.9%，民主党派委员占29.7%；如果这一比例大致不变或略低一些，在全国各级政协组织中，各民主党派成员占全国各级政协委员总数的20%左右。这也就意味着，在中国政治舞台上影响力有限且影响力呈下降趋势的各民主党派，其成员总人数只有中共的1%，却在全国各级政协委员中占了20%左右名额，总数达到了12万之多，这无疑会影响政协总体效能的发挥。
各级政协委员如何在各党派、各界别间进行合理配置，应当看作是政治资源的一种配置方式。如果说，从党派团体为主向以阶层类型为主的政治组织转变，是符合当今中国社会发展的趋势的话，中国人民政治协商会议全国委员会及各级地方政协组织，就应当大幅缩减各民主党派成员的政协委员在各级政协委员中的比例，相应增加其他界别人士的比重，包括无党派人士的比重，以使人民政协的委员构成与变化的中国相适应，以使中国人民政协的发展与中国政治发展需要相适应。
三
为充分发挥各级人民政协作用，完成两个转变，特提出以下政策建议：
一是对政协委员应有基本的素质要求。作为参政议政的政协委员，本身应当是一名政治家，这样才有资格参与政治协商。作为一个政治家，自然应有基本的素质要求。作为一个政协委员，不能很好地参政议政，既是对国家政治形象的破坏和政治资源的浪费，也会带来国家财力物力的大量损失，同时也是对纳税人的蔑视和不尊重。
各级人民政协不是培训班，各级政协委员参与政协工作也不是专程来学习的。作为共商国是的议事机构，其候选人应当有最低的年龄要求。年龄不应低于35岁。那些刚刚获得体育比赛的冠军、一部电影或电视剧一夜走红的明星，如果是政协候选人，其年龄低于35周岁的，就暂时不要让他们加入。
各级人民政协组织当然有一定数量的老干部身份的政协委员，但人民政协也不是干部疗养所，政协委员身体状况应当能保证每天8小时工作。凡因身体情况变化，一年累计有40天以上不能参加政协工作的，原则上应要求辞职。
各级政协委员应当具有10年以上中国公民身份，那些曾是中国公民但现在已加入外国籍的人士，即使在国内仍具有较大影响，也就自然失去了担任政协委员的资格。一般说来，作为中国公民，应当在所在地区常住5年以上，有比较突出的政治或经济或法律的专业素养。
为保证政协组织的稳定性，应规定政协换届只改选部分政协委员，比如，政协委员每两年改选三分之一的委员。政协委员的任期调整到6年。
作为共商国是的机构，人民政协不应有受教育程度的歧视。但在中国教育水平普遍提升的情况下，政协委员的受教育水平原则上不应低于专科水平。
各级政协组织都应当设一批专职的政协委员。政协组织层级越高，专职政协委员比例应当越高。中国人民政治协商会议全国委员会，其专职委员的人数不能低于全部政协委员的三分之一以上。随着条件的成熟，逐渐扩大到占全部政协委员的三分之二、甚至更多。专职政协委员设专薪。国家应当为每位专职政协委员至少提供1名工作助手，以及必要的办公条件。
作为议事机构，应当科学合理地设置委员人数，委员数量过多，特别是人数超过千人，虽然场面气势宏大，但真正议事效率不高，甚至降低议事效率。政协委员数量过多，政协委员的议事功能形同虚设，而且少数人更易操控多数人。
二是政协委员的产生，应当选举与协商并举。目前政协委员存在的问题，应主要归结于政协委员的入选协商过程中民主性还不够，存在力度弱、范围窄、渠道少等问题。《中共中央办公厅关于各级政协人事安排问题的通知》（厅字[1991]16号）中关于提名推荐、协商确定建议名单的具体表述为：“推荐全国委员会委员名单，由各党派中央、各人民团体、无党派民主人士、各个界别等协商提出。在地方的全国委员会委员，由各省、自治区、直辖市协商推荐。”“对各方面提出的推荐名单由中共党委组织有关部门进行综合平衡，反复同各推荐方面协商形成建议名单。”实际工作中，通常是由各地方党委组织、统战部门在收集人选提名、推荐和汇总后，形成建议名单，在统战部与各民主党派、无党派人士、人民团体和社会各界的代表人士进行小范围的协商基础上，征求同级政协党组的意见。这种协商方式实际上不能充分反映各党派、无党派人士、人民团体和社会各界的意见和建议，社会各界对政协委员人选基本上没有提名和推荐权。一些基层单位和行业部门推荐委员的民主程序不够完善，有的单位没有经过民主推荐程序，只是由单位领导直接指定人选，使有的委员在界别中缺乏代表性；党委组织、统战部门也通常是在毫无监督和约束的情况下综合平衡人选。由于很难避免一些人为因素搀杂其中，委员产生的民主性、正当性就会大打折扣。
完全通过协商产生的委员，其缺陷是十分显然的，就是相当一部分没有参政议政能力的人，通过协商担任了政协委员，不仅影响了政协组织作用的发挥，也使得人民政协这一“发扬社会主义民主的重要形式”打了折扣。
政协委员产生中的协商与选举并举，就是在第一道程序中引入选举程序，即各党派、各人民团体、无党派人士、各界别向政协组织提出的推荐名单，不是通过内部协商产生，而是通过选举产生，最后由政协组织通过协商决定政协委员的产生。
2010年7月，深圳市在全国率先试行通过选举产生政协委员。深圳市首批选举产生的10名政协委员，其中包括深圳市律师协会选出的6名律师和注册会计师协会选出的4名会计师。根据政协章程，深圳市产生政协委员有两道程序，先由各党派、各人民团体、无党派人士、各界别等协商提出推荐名单，再由政协组织协商决定。深圳市探索选举产生政协委员，是在第一道程序上引入选举机制，让推荐方通过选举提出推荐名单。深圳市律师协会和注册会计师协会作为试点单位，通过选举分别推荐了6名律师和4名注册会计师，在政协组织协商决定时全部获得通过。深圳这次选举产生政协委员，只是将以往两道协商程序中的第一道程序变为选举程序，第二道程序（政协组织协商决定）仍然为协商程序，严格说来，还不是一个完整的选举过程，但改革迈出这一步，已经具有十分重大的意义。政协委员的产生，传统上是一个协商的过程，深圳在此过程中加入选举的成分，也就是在“协商民主”中加入了“选举民主”的内容。深圳的做法很有现实意义。
在政协委员产生过程中，引入选举元素，即竞争机制，既可弥补协商民主的缺陷，又充分吸收了选举民主的优势，进而形成以选举民主推动协商民主，以协商民主巩固选举民主的良性循环。深圳的做法看似简单，但在政协委员产生的过程中，很有可能是一种里程碑式的变革，其做法应当进行总结，通过丰富和完善，在全国范围内推广。
三是调整政协的界别设置，增加“普罗”比重。人民政协要从精英组织向大众组织转变，就需要调整政协界别设置，增加“普罗”比重。
人民政协的界别调整工作应对农民、工人群体予以重点考虑，在尽早恢复独立的农民界别的同时，工会界别应有相当数量的普通工人委员。农民、工人原本是中国社会的主流群体，现在已经演变为中国最大的两大弱势群体。人民政协需要从民主政治的角度扩大农民、工人有序的政治参与，反映他们的利益诉求。同时应当针对中国社会发展现状所出现的新阶层设置新的界别，以使界别设置与中国社会快速发展相适应。
［收稿日期］2010-11-30
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