主体功能区规划实施面临的挑战与政策问题探讨，本文主要内容关键词为：主体论文,功能论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120文献标识码：A文章编号：1009-6000(2012)06-0008-04
“主体功能区”概念的提出，是2005年通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(以下简称“建议”)和2006年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年(2006-2010年)规划纲要》(以下简称“纲要”)的突出创新。“建议”与“纲要”均提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。这是“主体功能区”第一次正式进入人们的视野，充分反映了中央政府建立高效集约可持续国土空间的美好愿景。此后，出现了大量有关主体功能区的研究成果。事实上，从“主体功能区”这一概念诞生之初一直到2010年《全国主体功能区规划》的出台，有关于主体功能区的争议就一直不绝于耳。
在早期的研究中，由于学界对于“主体功能区”缺乏专业精准的定义，导致各类学者自说自话，有些人甚至直接将“主体功能区”简化为“功能区”，这在理论上是极其错误的，有可能引发一系列操作问题。在区域经济学中，“功能区”是指具有一定的功能内聚性、各组成部分相互依赖的空间单元，其重视的是各个组成部分的功能联系而非同质性。而“建议”提出的“主体功能区”主要指类型区(在区域经济学中的规范名词是“匀质区”)。这两个概念的内涵大相径庭，国内某些学者却将其混为一谈，试图借鉴西方划分“功能区”的方法来划分“主体功能区”，这显然是不正确的。除此之外，关于主体功能区的划分、操作与管理也存在着很多质疑，如主体功能区划分究竟由哪个部门负责？政策资源从何而来？划分时以什么层级的行政区作为基本空间单元？选取哪些指标来识别主体功能区等等。
2010年《全国主体功能区规划》正式出台，依据一定的指标在国家层面将我国分为包括环渤海地区、长江三角洲和珠江三角洲在内的优化开发区域，包括长江中游地区、太原城市群等18个经济区在内的重点开发区域。同时还划定了8个农产品主产区和25个重点生态功能区，它们都属于限制开发区域。所划定的禁止开发区域包括5类，即国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园以及国家地质公园。将“主体功能区”从一个简单的概念和构想变成了跃然纸上的规划，这一个跨越摒除了之前对概念的非议和区划指标选取的争议，但是接下来，要把规划文本转换成国土开发新的空间格局，依然面临着巨大的挑战。
1 主体功能区规划所面临的挑战
主体功能区是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，对国土空间进行的一次划分。主体功能区的边界与行政边界不重合，同时，主体功能区的划分对既定的经济活动格局具有很大的冲击，因此主体功能区规划的实施依然面临多重挑战，综合起来可以归纳为协调、统一与平衡。
1.1主体功能区内部关系协调
首先，主体功能区的界定并没有明确的边界，同时它也囊括了多个行政区，因此，如何协调区域内部的竞争使之成为利益共同体便成为了首先需要解决的难题。如重点开发区域多为有一定科技创新能力和较好发展潜力的在培育或发展中的城市群，各城市之间难免存在着竞争。如果不能很好地处理这种竞争关系，设计一个互惠互利的利益驱动机制，城市群发展过程中的聚集扩散路径一旦受阻，就难以实现重点开发区域的宏伟蓝图。
其次，主体功能区划并不是我国唯一的国土空间划分，与之并存的有很多其它区域划分单元，它们都是中央政府依据不同的管理和战略目标进行的区域划分，如为了便于政府制定政策和进行统一管理所制定的行政区划，为了进行政策创新设立的经济特区和综合配套改革实验区，以及由于中国经济发展规律自然形成的东中西三大地带等等。这些区域板块应当是和谐共生的，但不同区域框架之间的协调有一定难度。这会衍生出一系列的问题，比如主体功能区的主体功能并不是唯一功能，甚至可能和区域的其它功能发生冲突。再如，在某些能源和矿产资源富集的地区，生态系统往往比较脆弱或者生态功能比较重要，并不适宜大规模高强度的工业化城镇化开发。一旦被划定为限制开发区域就会对该区域既定的区域经济发展方式产生巨大的冲击。这是改革的必经之路，同时也会对改革产生巨大挑战，如何处理主体功能和其它功能的关系，依然是一项需要反复权衡尽力协调的工作。
同时，最近出台的《全国主体功能区规划》只给出了国家层面的主体功能区划，所划分的区域里面各功能区发生了交叉重叠现象，比如优化开发区域和重点开发区域作为城市化地区，主要功能是提供工业品和服务品，聚集人口和经济，但区域内也存在大面积的森林、草原、水面、湿地等生态空间，如何在优化和重点开发的过程中保护好这些生态区域，是一个有待探讨的问题。
1.2主体功能区与各层级战略的统一
推进形成主体功能区是为了更好地落实我国区域发展的总体战略，深化细化区域政策，更有力地支持区域协调发展。这就要求我国主体功能区的规划要与我国区域总体发展战略保持一致。把环渤海、长三角和珠三角确定为优化开发区，引导该类地区率先转变经济发展方式，能够为我国产业转移提供推力，为东部地区的发展腾出更多发展空间，同时为中西部地区提供新的发展机会。很显然这一规划不仅符合我国区域发展总体战略要求，也符合沿海地区本身的发展需求，实施前景自然比较乐观。但是，中国政治考核通常以经济指标为主，导致地方发展战略常常是经济优先，而主体功能区规划秉持的是环境优先原则，因此两者在实施过程中发生冲突难以避免，例如将西部一些地区确定为限制开发区就有可能与该地区自身定位相违背，从而挫伤该地区的发展积极性。无论如何，可持续发展是大势所趋，主体功能区在此背景下应运而生有其合理性，中央一刀切的做法有可能忽略地方异质性从而丧失激励，而地方政府对自己的定位也有可能缺乏全局观念难避急功近利之嫌。因此，如何统一协调好全国区域发展总体战略、地区发展战略和主体功能区规划三者的关系，也是一个极大的挑战。
1.3政府与市场关系的平衡
主体功能区的划分，是依据资源环境承载力指标综合确定的。它既要遵从自然规律又要遵从经济规律。政府要通过主体功能区的划分对我国既定的资源分配进行优化，综合运用市场和行政手段，引导市场主体根据相关区域主体功能定位，有序进行开发，促进经济社会全面协调可持续发展。例如，对于优化开发和重点开发区域，政府主要是通过市场手段引导生产要素向这类区域集聚，辅之以行政手段。但对于禁止开发区域就要通过健全法律法规和规划体系来约束不符合主体功能定位的开发行为，辅之以市场手段。但是究竟如何平衡市场和政府的关系，拿捏有度依然是门极大的学问。
2主体功能区政策细化
主体功能区政策的制定是推进形成主体功能区的重要环节之一，这里从政策的层次性、多样性和灵活性来分析主体功能区政策的细化。
2.1主体功能区政策的差异化与层次性
主体功能区政策的差异化是指同类型的区域政策针对不同类型的主体功能区有不同的表现形式，例如投资政策，政府预算内用于主体功能区的投资要符合各区域的主体功能的定位和发展方向。比如生态环境保护投资，要重点用于加强国家重点生态功能区特别是中西部国家重点生态功能区生态产品生产能力的建设；农业投资，要重点用于加强农业产品主产区特别是中西部农产品主产区农业综合生产能力的建设；而对于基础设施的投资，要重点用于加强国家重点开发区域特别是中西部国家重点开发区域。宏观来看，中西部将获得更多的政策优惠。
除了差异化，主体功能区政策还应当注重层级性，不同层级的政府应当承担不同的责任与成本。以财政政策为例，中央财政在均衡性转移支付标准财政支出测算中，应当考虑属于地方之外责任范围的生态保护支出项目和自然保护区支出项目，并通过明显提高转移支付系数等方式，加大对中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度。省级财政要完善对省以下转移支付体制，建立省级生态环境补偿机制，加大对重点生态功能区的支持力度。建立健全有利于切实保护生态环境的奖惩机制。加大各级财政对自然保护区的投入力度。在定范围、定面积、定功能基础上定经费，并分清中央、省、市、县各级政府的财政责任。
2.2主体功能区政策的多样性
推进形成主体功能区是一项涉及多个主体，需要动员多方力量方能完成的一个极其复杂的系统工程。单纯依靠上述财政政策和投资政策显得势单力薄，为了真正实现高效国土空间开发格局，必须还有一套与之相匹配的政策体系。
为了使我国经济布局更趋集中均衡，应当有相应的产业政策，进一步明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业门类。对不同主体功能区国家鼓励类以外的投资项目实行更加严格的投资管理；编制专项规划、布局重大项目，必须符合各主体功能区的定位；同时要建立严格的市场准入制度和市场退出机制。
为了让我国国土空间管理更趋精细科学，应当有相应的土地政策，按照不同主体功能区定位和发展方向，实行差别化的土地利用和土地管理政策，科学确定各类用地规模。确保耕地数量和质量，严格控制工业用地，适度增加城市居住用地，减少农村居住用地，合理控制交通用地增长，同时妥善处理自然保护区农牧地的产权关系，使之有利于引导自然保护区核心区，缓冲区人口逐步转移，严厉禁止自然文化资源保护区土地的开发。
为了统筹城乡发展实现现代化农业经济，应当有相应的农业政策，在推进形成主体功能区的过程中，我国应当加大强农惠农政策力度，并重点向农产品主产区倾斜。如加大中央财政对农产品主产区的转移支付力度，健全农业补贴制度，完善农产品市场调控体系，支持农产品主产区依托本地资源优势发展农产品加工业，根据农产品加工业不同产业的经济技术特点，对适宜的产业，优先在农产品主产区的县域布局。
在推进形成主体功能区的过程中会有大量人口迁移，这也需要与之相应的人口政策进行管理，引导有秩序流动。例如优化开发和重点开发区域应当实施积极的人口迁入政策，反之，限制开发和禁止开发区域就要实施积极的人口迁出政策。对于人口自然增长率较高地区应当完善人口和计划生育利益导向机制。同时需要改革户籍管理制度，切实保障流动人口和本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。
由于主体功能区覆盖了我国多个少数民族聚集地，所以与之相应的民族政策也是必不可少的。优化开发和重点开发区域要注重扶持区域内少数民族聚居区的发展，帮助其改善经济条件，尊重其风俗习惯和宗教信仰。限制开发和禁止开发区域要着力解决少数民族聚居区经济社会发展中的突出民生问题和特殊困难，积极推进少数民族地区农村劳动力转移就业，鼓励并支持发展非公有制经济，最大限度地为当地少数民族群众提供更多就业机会，扩大群众收入来源。
最后，要积极完善我国环境政策，针对不同区域制定不同的污染物排放标准、总量控制指标和产业准入环境标准。完善排污权交易制度等等。
2.3主体功能区政策的灵活性
各个区域的“环境资源承载能力和发展潜力”是动态变化的，有些目前承载能力大的区域在一定时期后可能面临承载能力下降的问题，而且以前承载能力小的区域在国家的扶持下有可能提升承载能力。因此主体功能区不能一成不变，同样针对主体功能区的政策也不可能一成不变。所以政府在制定主体功能区政策的时候应当考虑到这一动态特性，可以采取每5年重新计算一次，或者针对一些客观自然条件变化制定相应的政策措施，比如针对一些可预见的环境气候问题制定相应的政策，开展气候变化对海平面、水资源、农业和生态环境等的影响评估，严格执行重大工程气象、海洋灾害风险评估和气候可行性论证制度。提高极端天气气候事件、重大海洋灾害监测预警能力，加强自然灾害的应急和防御能力建设。沿海的城市化地区要加强海岸带保护，在经济、城镇、基础设施等的布局方面强化应对海平面升高的适应性对策。
3 完善区域管理的制度基础与主体功能区规划
主体功能区由概念提出到操作尚有一系列问题需要研究。此外，要切实保证主体功能区目标的实现，需要具备三个条件：与其它规划协调衔接，有规范的区域政策支持及完善的区域管理制度基础。可见，推进形成主体功能区除了要协调好各方利益、获得充分的区域政策支持外，还必须要完善中央政府区域管理的制度基础。
未来中国区域管理制度基础建设包括4个方面，即完善统筹区域发展的管理机构与组织(谁管)、明确统筹区域发展规划与政策的作用对象(管谁)、建立健全统筹区域发展的法律体系(用什么管)以及规范统筹区域发展政策决策程序(怎么管)。
首先，完善区域管理的机构与组织，解决“谁管”问题。在历次政府机构改革过程中，区域管理机构并未受到足够重视。区域管理机构设置一直采取的是分立的职能部门模式，即区域管理职能分散在国务院的多个部门。这种模式的缺陷十分明显。未来应该设置职能明确的区域管理委员会或区域政策部。随着中国现代化进程的加速，区域间的利益矛盾会越来越多，对政府调控的要求会越来越高，没有一个职能明确的区域管理机构，就很难聚合中国各地区的发展。
其次，明确区域管理的作用对象，解决“管谁”的问题。根据完善区域政策的需要，应该由中央政府组织标准区域划分与问题区域识别工作。在问题区域划分方面，我国目前只确定了贫困地区界限，没有为经济萧条地区与膨胀地区划分框架。由于问题区域的识别涉及利益的区域间转移，会影响多种利益主体的切实利益，因此在确定问题区域划分之前，必须做好大量的准备工作。
再次，建立健全协调区域发展的法律法规体系，解决“用什么管”的问题。在市场经济比较成熟的国家，协调区域发展有两个基本工具，即区域规划和区域政策，这两者发挥作用都离不开立法的支持。从立法的角度规范区域管理是大势所趋，没有一套完整的法律规范，便很难发挥区域规划与区域政策的作用，因而难以实现区域和谐。
最后，规范区域管理的决策程序，解决“怎么管”的问题。完善未来的区域政策不仅要合理设置区域管理机构，而且需要对不同类型的政策确定明确、具体的政策程序。不同的区域政策可以存在差异，一般而言，区域政策所要解决的问题越大，越需要立法机构的广泛参与。
4 结语
《全国主体功能区规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。编制实施《规划》是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措，对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展有着重要的战略意义。但是“主体功能区”这一全新的概念也给《规划》的实施带来了前所未有的挑战，为了主体功能区规划的顺利实施，我们应当进一步完善政策和制度支撑，让主体功能区规划变成我国新时期国土开发的宏伟蓝图。