完善供水价格体系 改进政府水价管理，本文主要内容关键词为：水价论文,价格体系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会《决定》指出，要完善主要由市场决定价格的机制，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。水资源是与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品，具有一定的基本公共服务特性，同时，水市场也具有一定自然垄断经营性质，水利还是重要的公用事业，水资源价格在政府定价范围内。然而，水资源供给又存在水务市场、水权交易市场等，需要放开竞争性环节价格，深化垄断行业改革。供给价格管理既要充分发挥市场作用，又要保障基本民生用水需求，这就需要不断完善政府水价管理，丰富价格调控手段。在现有水资源管理分散而水资源配置日益复杂的背景下，迫切需要对供水价格体系进行深入研究，以提高政府水价管理的系统性、整体性、协同性。 一、供水价格体系的内涵 供水价格体系是指水资源价值间的结构关系，具体表现为水资源价值间的比价和差价关系，以及与供水价格体系有密切关系的供水价格形成机制及其管理体制。同类水资源价格间的关系是差价关系，不同类水资源价格间的关系是比价关系。① 水资源价值间的比价关系是指不同水源供水价格现状及其比价关系，具体表现为：常规水源(地下水、地表水)和非常规水源(再生水、海水淡化、调水工程)供水工程供水价格。本文侧重研究常规水源中地表水与地下水供水价格间的比价关系、城市再生水与自来水供水价格间的比价关系。 水资源价值间的差价关系是指同一质量的水由于用途、时间和空间上的差异而形成的不同价格，或同一数量的水因质量不同而形成的不同价格，具体表现为用户差价、地区差价、季节差价、质量差价等，各类差价还可以细分，如地区差价可以划分为不同城市间差价、不同区域间差价、城乡差价等。本文重点研究水利工程农业供水与非农业供水价格间的比价关系，城市居民、非居民与特种行业用水间的供水价格的比价关系，城市居民阶梯水价间的比价关系，非居民超额累进加价的差价关系，不同省区城市供水价格的差价关系。 科学合理的供水价格体系的形成及动态调整与供水价格管理体制机制密切相关，本文分析中还涉及研究水资源配置格局日益复杂背景下供水价格管理体制存在的问题及相关政策建议。 完善全国供水价格体系的目的是要在价格总水平确定的前提下，研究供水价格内部结构，通过确定合理的供水价格内部结构，进一步改进政府定价方法，提高政府定价的科学性，改善政府价格管理，完善阶梯价格制度，充分发挥价格调整的节约用水、资源配置、公共政策和环境保护效应。 二、我国供水价格体系现状 本文根据调查数据②，对不同水源、不同用户、不同地区的水资源价值间的差价比价关系以及不同供水环节在终端水价中的比例关系进行分析。 (一)水资源价值间的比价关系 1、地表水与地下水供水价格间的比价关系 地表水与地下水供水价格的比较可以分为两个层次：第一层次是两者水资源费征收标准的比较。为保护地下水资源，地下水水资源费征收标准应高于地表水水资源费征收标准；第二层次是扣除污水处理费后的地表水水价与地下水水资源费进行比较。由于大多数地下水是可以直接使用的，不需要制水，地表水需要制水才能进入使用环节。从理论上来看，为保护地下水资源，地下水水资源费应大于扣除污水处理费后的地表水水价。 (1)地表水与地下水水资源费征收标准比较。从目前实践来看，我国不同行业和不同地区地下水水资源费征收标准普遍高于地表水水资源费征收标准，城市居民用地下水水资源费征收标准是地表水的3倍左右，非居民为2.5倍左右，特种行业为4.5倍左右。 (2)扣除污染处理费后的地表水水价与地下水水资源费比较。全国大多数地区的居民、工业、城市供水和特种用水地表水水价都高于地下水水资源费。全国居民地下水水资源费仅天津市高于地表水水价0.5元/
，其余都低于居民地表水水价，平均差距约为1.3元/
。工业地表水水价采用非居民用水地表水水价，平均值为2.77元/
，约为工业地下水水资源费的4倍。城市供水企业地表水水价采用非居民用水地表水水价，平均值为2.77元/
，约为城市供水企业地下水水资源费的7.49倍。特种用水地表水水价均明显高于特种用水地下水水资源费征收标准，山西省的价格差最大(特种用水地表水水价比地下水水资源费高41元/
)，倍比关系最明显的是河北省(特种用水地表水水价为地下水水资源费的23倍)。 2、再生水与常规水源供水价格间的比价关系 我国城市再生水水价分为居民用水、非居民用水和特种行业用水三种，已有数据显示地区的平均水价分别为0.9元/
、1.19元/
和2.29元/
。很多地区的再生水主要用于城市绿化、景观渠补水，暂未制定再生水价格，更多是由供需双方协定。总体来看，与城市自来水终端水价和自来水价相比，再生水价格优势比较明显。
再生水制水成本平均为2.11元/
，较之居民和非居民用再生水价格都高。再生水价格目前大都按低于自来水价的一个定价收取，很少按服务费分析即再生水的投资和运营成本来确定。再生水的广泛应用有赖于政府补贴，在所调查的城市中，再生水生产及利用获得政府补贴的城市有：北京市、青岛市、济源市、遂宁市城区和银川市，其中，北京市政府补贴力度最大，2011年达到3000多万元。其他地区均没有政府补贴，直接影响到再生水的利用率。 (二)水资源价值间的差价关系 1、用户差价 (1)农业供水与工业用水的差价关系。水利工程农业供水分为大中型灌区国有骨干工程农业供水和小型灌区供水两种。其中，大中型灌区国有骨干工程农业供水价格较未设立国有管理机构的小型灌区供水价格高。大中型灌区国有骨干工程农业供水价格自流灌区7.42分/
，扬水灌区10.25分/
，井灌区20.91分/
；未设立国有管理机构的小型灌区农业供水价格自流灌区5.83分/
，扬水灌区12.45分/
，井灌区15.40分/
。 从取得的366个有效城市供水价格调查数据来看，城市工业定额内水价平均为22.7分/
。比较水利工程农业供水价格与城市工业定额内水价平均值，工业水价是自流灌区农业水价的3—4倍，是扬水灌区的2倍左右，是井灌区的1—1.5倍。 (2)城市不同行业用户供水价格比较。城市居民用水自来水价平均值为1.62元/
；城市非居民用水定额内水价中，行政事业为2.25元/
，工业为2.27元/
，经营服务业为2.87元/
，市政公用事业为2.08元/
；城市特种行业用水定额内水价平均值为6.51元/
。对城市非居民用水按简单算术平均计算，平均值为2.37元/
，则城市居民用水、非居民用水和特种用水水价的比价关系为1：1.46︰4.02。城市非居民用水中，市政公用事业定额内水价最低，以此为基数，则市政公用事业、行政事业、工业和经营服务业定额内水价的比价关系为1︰1.08︰1.09︰1.38。 (3)城市居民用水三级阶梯水价的比价关系。在课题组调查的全国484个城市中，实行阶梯水价的城市共有133个，占调查样本总数的27.5%。大多数城市以每户用水量作为统计标准，遵循原国家计委和建设部《城市供水价格管理办法》建议的1∶1.5∶2，水资源贫乏地区三级阶梯水价间的价差较国家规定大，进一步加大了价格约束力度，而一些南方丰水地区的价差更小。 2、地区差价 (1)不同地区城市居民用水水价间的差价关系。从不同省区比较来看，城市居民用水自来水价均值最大的是上海，平均为2.8元/
；其次分别是重庆、天津、河北，均值分别为2.5元/
、2.49元/
和2.38元/
。城市居民用水自来水价均值最小的是西藏，平均为0.6元/
；其次分别是安徽、江西、新疆，均值分别为1.1元/
、1.2元/
和1.23元/
。从同一省区内部不同城市间的城市居民自来水价差价关系来看，内部差价关系最大的是山东，最小的是宁夏。 (2)不同地区城市非居民用水水价间的差价关系。我国城市非居民用水水价实行超定额加价制度，通常分为行政事业、工业、经营服务业、市政公用事业四类。有些地区由于受计量设备改造影响，建筑业用水难以完全计量，建筑业单列出来，按建筑面积来收取水费；还有些地区对城市非居民水价全部实行同一价格管理。 为便于比较，以不同地区城市非居民用水不同行业定额内基本水价为主进行分析，可以发现城市非居民用水定额内基本水价最高的地区主要集中在北方缺水区。不同地区四个行业的差价都很大，且均高于不同地区城市居民自来水价间的差价，其中差价由大到小依次是经营服务业、工业、行政事业、市政公用事业。从四个行业内部来看，标准差最大的仍然是经营服务业，最小的是行政事业。
图1 调查城市最高与最低水价的差价关系 (3)不同地区特种行业用水水价间的差价关系。不同地区城市特种行业用水定额内基本水价差异很大，标准差达到6.2，远超过城市居民和非居民用水价格的差价，是所有不同地区城市不同用水中差价和标准差都最大的行业。 三、我国供水价格体系存在的主要问题 经过多年的供水价格体制改革，我国供水价格组成部分不断健全，供水价格体系日益完善，但水资源价值间的比价差价关系还有很多不合理之处，供水价格管理体制有待进一步理顺。 (一)水价总体水平仍偏低 我国水价总体水平仍偏低，尤其是工业用水价格，城市居民生活用水价格仍有上调空间。 1、城市居民生活用水价格绝对水平偏低 与国际比较，从绝对价格水平来看，我国36个大中城市居民生活用水的终端水价仅为经济合作与发展组织(OECD)成员国城市居民用水平均价格的14%。从相对水平来看，我国人均GDP仅为OECD国家人均GDP的约13%。从人均水费支出占人均收入的比重来看，我国城镇居民人均水费占人均收入的比重高于我国香港地区(0.4%)；与OECD国家相比，高于希腊、爱尔兰等国，与日本、丹麦、瑞典、美国、挪威、冰岛、意大利、韩国等国家相当，低于匈牙利等国。据国际供水协会的研究，人均水费占人均收入的比例，希腊、爱尔兰水费负担最低，爱尔兰人均水费只占人均收入的0.3%；日本、丹麦、瑞典、美国、挪威、冰岛、意大利、韩国等为0.6%—0.8%；德国、卢森堡、荷兰、奥地利、法国、比利时、英格兰和威尔士、加拿大、土耳其等为1%—1.5%；匈牙利为3%左右。 需要注意的是，以上的国际比较主要是运用我国36个大中城市居民生活用水的终端水价数据，而在人均GDP的比较上又使用的是全国数据，因此，对我国人均水费支出占人均收入比重的总体情况是一个高估值。若以一个地区为例，如北京市人均GDP约为OECD成员国平均水平的30%，而人均水费支出约为OECD成员国平均水平的20%。因此，我国城市居民用水水价在保障基本用水需求的基础上，仍有一定的上调空间。 2、工业水价仍然偏低 工业用水效率与工业用水价格呈显著的正相关关系。由于历史、体制和成本提高及供求变化等原因，我国工业供水价格偏低，需要适时调整。根据世界银行和一些国际贷款机构的经验，工业水费支出占工业产值的比重为3%是现实可行的。据课题组调研，我国工业企业水费支出占工业产值的比重很难达到3%，基本上在1%左右，很多地区工业水费缓缴、欠缴问题还比较突出。一些地区工业、居民水价目前还存在着大量的倒挂现象。工业用水价格过低，也将导致我国工业企业缺乏进行污水回用、发展再生水的经济动力。 (二)供水价格间的比价关系有待理顺 1、地下水水资源费征收标准偏低 我国目前虽然地下水水资源费征收标准普遍高于地表水水资源费征收标准，但全国大多数地区的居民、工业、城市供水和特种用水地表水水价都高于地下水水资源费，且在部分地区，由于供水网络建设不足、水利工程投入不足等原因，长期形成了以地下水为主的供水结构，地下水过度超采，地表水却利用不足。在城镇居民用水上，拥有自备水井的用户，使用自取地下水，由于在很多地方自取水在水资源费的收取、取用水的计量和收费等方面，并非按地下水水资源费征收标准来征收，造成同城不同价、同一用水量而收费差别较大的情况。 2、再生水价格优势较明显但受多因素制约利用率不高 由于再生水处理成本较高，其价格优势有赖于政府补贴，因此利用率仍不高。同时，由于污水再生利用项目一般是新建项目，需额外增加管路系统和专门的处理设施，再加上管网设施建设投资后的单位成本可能高于自来水，低收费不能保证污水再生利用持续进行，这是目前大多数污水再生利用项目所遇到的难题。 (三)供水价格间的差价关系不合理 1、水资源价值用户间差价过小 一是居民阶梯水价基本水量核定过多、阶梯级差过小。2013年国家发展改革委、住房城乡建设部出台《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，提出第一级水量原则上按覆盖80%居民家庭用户的月均用水量确定，第二级水量原则上按覆盖95%居民家庭用户的月均用水量确定，一、二、三级阶梯水价按不低于1∶1.5∶3的比例安排。从调研情况来看，各地在设定基本水量时一般都比较宽松，第一阶基本用水量约覆盖95%以上的城市居民。三级水量水价级差明显过小，特别是第三级水量水价设置过低，对高收入家庭难以起到控制其过量用水的行为。 二是工业水价与居民水价差距过小。虽然从全国平均水平来看，工业水价是高于居民生活水价的，但这个高出的幅度显然过小，如果考虑工业用水的机会成本和环境保护成本，我国很多城市普遍存在工业、居民水价倒挂的现象。以我国2011年用水量为例，工业用水占总用水量的23%以上，居民生活用水仅占12%，两者拉不开差距的定价不能有效控制用水量大的行业；而一般来讲，用水量大，排污量就大，目前在我国，工业污染物排放总量是高于生活污染物排放的，两者水价差距过小也无助于减排。水价倒挂导致的另一个可能性是：在监管不到位的情况下，工业企业理论上有可能以较低的成本，通过过量的水来稀释排放的水，使得原先不达标的污染物排放指标达标，从而少交或不交排污费，以减少企业的治污力度和排污成本，却可能导致环境损害加剧。 三是城市非居民和特种行业分类水价政策执行不到位。非居民和特种用水超定额累进加价制度未全面实施。部分供水经营单位对混合用水单位既未单独装表计量，也未从高确定水价。对特种行业与经营性混合用水单位，没有执行特种行业用水价格，淡化了使用单位节约用水的积极性，导致水资源浪费现象较为普遍。 2、供水价格地区差价不合理提高调水需求 对于一个地区的供水来说，正常情况是先用本地水源，通过节约用水，确实不能满足用水需求的情况下，再考虑调水，尤其是长距离调水。我国供水价格差价的不合理造成过多地靠调水来解决本地用水需求。总体上看，居民用水基本水价与一个地区的生产总值、人均水资源量、人均供水量、地下水供水占总供水量的比重间的相关性都不大，可见我国供水价格的地区差价关系有待调整。在同一省区内部的不同地区间，城市居民用水基本水价的差异较小，非居民和特种行业用水定额内水价差异较大，尤其是特种行业定额内水价，地区间差异非常明显。 (四)价格引导政策不健全，管理统筹协调不足 1、对不同水源开发利用的价格引导政策不健全 在再生水和常规水水价标准上，水质已经不是再生水行业面临的首要问题，没有明确的价格机制才是阻碍行业发展的绊脚石。我国再生水利用政策的强制性并不高，只有在某些地方或者某些行业强制使用再生水，用户在自愿前提下，要想在充分发挥市场机制的基础作用上推广再生水的利用，就必须形成合理的价格机制。 2、对不同用户和地区供水价格差价缺乏明确的指导 我国城市用水不同行业之间的定价关系没有理顺，对于居民用水价格与工业水价的关系仍缺乏明确的指导思想和意见，如有观点基于效用价值论，认为居民用水价格应该高于工业用水价格，因为单位居民用水的效用是比较高的，而工业用水带来的效用较低。对于我国来说，是否要从水资源使用的环境外部性、从保障和改善民生的角度，保持居民用水价格低于工业用水价格，仍然存在一定的争议。同样，对于各类非居民和特种行业用水价格也缺乏国家层面的指导意见，不同区域供水价格之间也存在这样的问题。 3、供水价格管理分散，缺乏协调 我国供水价格实行分散管理，区域间和不同用水间缺乏协调，可以说是“一个城市一个价，一个工程一个价”，供水价格管理与部门分割的水务管理体制相互交织在一起，很难推动水资源价值的区域间统筹协调定价。 四、完善水价体系、改进政府水价管理的政策建议 现有政府对水价的管理主要是基于水价成本核算，缺乏对水价的系统性、整体性、协同性分析，需要从完善水价体系的角度来改进政府水价管理，提高宏观调控能力。 (一)拉大不同水源水价的比价关系 1、出台区域水资源费征收指导标准，提高地下水水资源费征收标准 水资源作为特殊的自然资源，具有较强的共享性和外部性，在使用上不可能做到完全以行政区和流域为单位来区分，需要加强区域内的协调和互惠互利。从促进水资源的合理利用和区域内的公平竞争来看，水资源费征收标准宜实行同一区域内统筹衔接。区域内统筹衔接的基本设想是，摒弃单纯以行政区划来确定水资源费征收标准的传统做法，尊重地下水资源和流域的自然分布特征，对处于同一分布特征下的同一区域内应采用相同或相近的水资源费征收标准，并尽量保持征收标准的施行同步协调。尤其是在全省(区、市)范围内不同市县水资源状况、地下水开采和利用等情况差异较大的地区，可分区域制定不同的水资源费征收标准。 按照《关于水资源费征收标准有关问题的通知》，拉大地表水与地下水的水资源费的比价。自来水管网覆盖范围外的地下水水资源费征收标准不一定必须高于地表水水价，但必须高于地表水水资源费征收标准。严格控制工业企业对地下水资源的开采利用，尤其是在地下水资源匮乏的缺水城市，应限制自备井的使用。没有条件使用自来水的工业企业，要上调其水资源费，避免地下水超采，促使其重视节水和再生水的利用。 2、实行再生水“反阶梯水价”，促进水资源循环利用 完善再生水价格政策，按照中水价格一般为自来水价格的50%及以下制定再生水指导价格，促使再生水作为常用水源进入水资源市场。针对耗水量大的行业，制定再生水反阶梯水价，用得越多价格优惠越大，与现行的自来水阶梯水价政策相反。促使工业企业使用再生水代替传统水源，也能进一步推动再生水市场的发展。在完善再生水价格政策的基础上，制定针对再生水基础设施建设多渠道融资的支持政策，包括政府的投资计划、市政公用事业特许经营规定、相应的贷款贴息等方面。有条件的地方应严格规定使用中水的领域，对不用中水洗车、绿化等一律处以重罚，直至取缔。 (二)理顺不同用户水价间的差价关系 1、拉大阶梯水价间差价，科学合理设置城市居民用水基本水量及水价 基本用水量的设置可从目前的覆盖95%以上居民逐步调整到覆盖90%左右居民，再逐步调整到覆盖80%左右居民。鉴于高收入户对水价具有较强的承受能力，拉大二、三级阶梯之间的价格差距十分必要，近期可逐步调整为按1∶1.5∶3的比价关系实施阶梯水价，随着经济发展水平的提高，逐步调整为1∶2∶5的比价关系。水价调整要与完善社会保障制度、建立财政补贴机制相衔接，实行优惠价格政策等措施保障低收入群体的实际生活水平不过多地受价格改革的影响。 2、提高工业和经营服务业水价 进一步健全并落实城市非居民用户和特种行业用水定额和超定额累进加价制度。实行工业和经营服务业水价同价，适当提高工业和经营服务业水价，使工业和经营服务业水价占产值的比重近期提高到2%左右。调整城市非居民用水水价，城市非居民用水水价应由低到高依次为市政公用事业、行政事业、工业和经营服务业。 3、提高特种行业用水价格 对群众基本生活影响不大、用水量多的特种行业用水要大幅度提高价格，拉开与其他各类水价的差价。特种行业水价应按其占行业生产总值的3%以上来确定，具体标准及其上限随国家宏观调控和产业政策变动而调整。对于某些高端取用水行业，如桑拿洗浴、豪华型游泳池、洗车场等特殊行业，水价通常要达到一般标准的10倍左右。对高耗水、高污染行业在非居民用水价格基础上实行差别水价，提高其用水价格，使再生水或其他非传统水源能够获得更多工业企业用户的青睐。 4、对农户的农业水费支出总水平实行上限控制 虽有研究论证：农业水费占产值比例以5%—15%较合理，但调研情况表明：我国很多地区，尤其是欠发达地区，农户的农业水费支出占年农业产值收入的比例为2%—4%，农户水费支出压力已较大。因此，为保护农业生产和农户利益，提高农村居民收入，缩小城乡差距，应对农户的农业水费支出总水平实行上限控制，以农业水费支出占农业产值的比例最高不得超过5%为上限。 (三)建立供水价格区域间统筹调整制度 1、调整不同地区间水价关系，保持相对合理的地区差价 调整不同地区城市非居民和特种行业定额内自来水价。我国现行不同地区城市非居民和特种行业定额内基本水价的差距很大，且北方缺水区的定额内基本水价普遍高于南方丰水区，由于我国经济发展条件较好的一些地区主要集中在南方丰水区，那么从承受能力来看，表现的结果是：越是经济发展水平低、各方面承受能力低的地区，定额内基本水价越高。因此，有必要均衡不同地区城市非居民和特种行业定额内基本水价的差距，在经济发展条件好、水源相对充足的地区，提高城市非居民和特种行业定额内基本水价，这不仅有利于保护经济发达地区的水资源环境，促进节约用水，还可以推动产业结构升级，促进优化开发。 2、建立全国水价总体监控平台 整合现有分散的水价监控平台，形成水价监控部委联席制度。利用统一的数据标准和数据规范，使用数据交换的手段，将分散的数据资源一并纳入基础数据库，建立全国统一的水价总体监控平台，达到信息存贮共享、灵活调用、综合利用的目的。基于城市水业相对垄断经营的行业特征，借鉴国际水业行业监管的经验，建议由国家组织力量建立全国性的水业绩效评价平台，统一评价指标和考核办法，为各级监管部门实施成本监管提供参考依据。 3、建立供水价格区域间动态调整制度 不同地区供水价格要随着经济社会发展水平、水资源供求关系、水资源供给成本等主要因素进行变动。应对不同地区水资源价值的主要影响因素进行跟踪分析，建立定期浮动、动态调整机制。现阶段，首先应对不同地区供水价格进行协调统筹。可先以省为主，优先调整省内不同地区供水价格，形成合理的地区差价，再采取过渡性的缓慢调价方式，调整省与省之间的差价关系，避免同等条件下的供水价格过大的不合理地区差距。 ①仅从研究方法来看，比价差价概念既可以用来研究同类商品之间的价格关系，也可以用来研究不同类商品间的价格关系。且在水价研究中，有些约定习惯性的叫法与理论上的比价差价叫法不一致，例如城市居民三级阶梯水价间的比价关系，理论上应归为差价关系，但习惯用比价来反映。 ②本文水利工程供水价格数据来源于2010年水利部在编制《全国水利统计年鉴》过程中，对全国31省区市以县为单元的水利工程供水价格进行的调查。城市供水价格数据来源于2011年年底课题组对全国484个城市再生水水价及其利用情况进行的调查。
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