“人不增不减地”实验与农村转型--以贵州省500名农民为例_土地流转论文

“增人不增地、减人不减地”试验与农村转型：黔省500农户样本，本文主要内容关键词为：人不论文,农户论文,样本论文,农村论文,黔省论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      如何处理人口变动与土地承包的关系，一直是困扰我国农村基本经营制度的重大难题。始于20世纪80年代初的农村家庭联产承包责任制变革，极大地调动了农户的生产积极性，为农业增长和农村社会稳定提供了制度基础。但是，由农村集体人口变动带来的每隔几年不得不重新调整承包地的做法，不仅导致农民缺乏稳定的土地投资预期、土地细碎化越来越严重、土地生产率下降，而且带来调整土地成本提高，给农民和干部带来麻烦，也不利于控制人口增长。

      为完善农村土地制度，中央于1987年设立农村改革试验区，并确立贵州省湄潭县为国家试验区，重点试点“增人不增地、减人不减地”的土地制度。基于这一制度试验在湄潭县产生的积极效果，“增人不增地、减人不减地”制度安排于1993年被写入中央农村工作会议文件。2002年《农村土地承包法》颁布，将“增人不增地、减人不减地”以法律形式确定下来。2008年党的十七届三中全会进一步提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。尽管如此，理论界和政策界关于这一制度的效力、合理性与可持续性，一直存在质疑和争论。

      “增人不增地、减人不减地”的土地制度在贵州湄潭已经实行27年。1987-2011年，湄潭县新增人口达12万左右，这些未分地人口约占全县总人口的25%。在有如此多新增人口下，“增人不增地、减人不减地”制度是如何坚持下来的，对传统集体所有制产生了怎样的影响？新制度下的人地关系矛盾是如何调整与化解的？那些拥有未分地人口的家庭到底受到什么样的影响？“增人不增地、减人不减地”是如何与农村经济结构变迁相互影响和互动的？相关制度的完善如何推进？湄潭县的改革试验，对这些问题给予了较好的回答。

      一、湄潭县“增人不增地、减人不减地”试验的背景与实施

      贵州省是我国较早实行包产到户的省份之一。湄潭县位于贵州省东北部，属于典型的传统农区，且多山地丘陵。从建立人民公社到20世纪70年代末实施改革前的农业集体化时期，湄潭县农业人口年均增长率为2.13%，农业产出率和粮食生产每年分别平均增长0.5%和0.7%，远远赶不上农业人口增长率，农村长期处于贫困。1979年，全县农民人均收入仅57元，比该年贵州省平均水平高23%，其经济社会发展水平在贵州省处于中上水平。

      湄潭县从1980年开始实行家庭承包责任制，到1984年在全县普遍化。新制度的推行，激发了农民生产积极性，带来农业产出大幅提高。粮食单产由1958-1979年0.6%的年均增长率提高到1980-1984年的8.1%，粮食总产年均增长率也由0.7%提高到4.8%，农业总产值年均增长率从1.1%上升到8.1%①。

      “包干到户”的推行，以集体成员平等均分为原则，新增人口和劳动力要求重新调整和分配土地的压力在这一制度实施之初就显现出来。1980-1984年，每年平均有2235人、6052个劳动力和2515个家庭要求重新分配土地②。尽管湄潭县在1980年实行“包产到户”时大多数生产队留有部分“机动田”，一般占耕地的5%～10%，但是，远远不能满足新增人口和劳动力重新调整土地的需求。

      由于新增人口与劳动力带来的压力，湄潭县各村于1984年普遍进行了土地调整，采取“调粮不动地、供粮不包田”的办法，涉及约90%的农户。但是，在重新调整短短3年后，到1987年时，全县又有6%的农户强烈要求重新调整土地。

      土地不断的再调整，在当时就显现出一系列不良后果：

      一是影响农民对土地承包的预期。由于土地资产有其特殊性，土地生产能力的形成和改善必须经历多年时间，农民要求按照土地资产的特殊性使承包长期化。因人口增长导致每隔几年一次的土地调整，使农民无法真正获得稳定的土地承包权，影响其对土地投资收益的预期。

      二是土地越来越细碎化。湄潭县的耕地分为水田和旱地，每种耕地又至少分为4～5个肥力等级。1980年，湄潭县每个农户拥有的耕地平均为0.49公顷，平均每块土地的面积为0.05公顷。到了1987年，每个农户拥有的耕地下降为0.39公顷，平均每块土地的面积也下降为0.04公顷③。

      三是土地生产率下降。从湄潭县定点调查农户平均年度资本存量增量固定资本投入指数看，如果以1980年为100%，1983年为527.86，1984年高达2110.29，但是调整土地后的两年里，投入指数在1985年和1986年分别下降为94.55和21.10④。农户对土地的投入减少影响了土地生产率。1979-1984年湄潭土地生产率的年增长率为7.15%，调整后的1985-1987年降为3.32%⑤。

      四是调整土地成本高。每次调整土地都得重新核查入口、土地和地块，并要找到大多数集体成员都可以接受的办法，如平分、抓阄或动账不动地等来重新分配土地，给村干部带来很大的工作量，给大多数农户也带来麻烦，调整土地成本较高。

      五是刺激人口增长。由于村集体里的新增人口可以重新分到一份耕地，实际上潜在刺激了农户的生育需求及人口增长。

      为解决包产到户后出现的新问题，1987年中央决定设立农村改革试验区。同年4月，贵州省获准在湄潭县进行土地制度试验，重点探索“增人不增地、减人不减地”的制度安排。经过调查研究—方案设计—专家论证—立项报批—点上试验—面上推广—监测评估—系统总结等程序，有计划、有步骤地开始试验工作。

      湄潭县的制度试验与实施安排包括：一是确定土地“村”本位的集体所有制(排除了乡镇和村民小组的土地所有权)，明确村是土地发包单位，由村集体经济合作组织行使土地所有权权能。二是由村与农户签订土地承包合约，农户在承包期内享有依合约规定的土地占有、使用、收益和处分土地的权利。三是在农地合约中，规定了开发土地承包费；对农转非、弃耕撂荒、孤寡去世、抗交农业税和粮食定购任务的农户，收回其承包地并进行招标法包。四是不再因为入口的变动而重新分配调整土地，保持家庭承包制的长期稳定。

      为解决人地关系固定以后无地人口和劳动力的就业问题，湄潭县决定向宜林荒山要出路。荒山开发成为湄潭县土地制度创新的重要组成部分。其措施主要有：一是面向社会各界人士招标发包荒山开发，通过竞争确定承包人和承包开发项目，承包人必须有农林科技部门和个人资产的双重担保。二是荒山开发承包期30年不变，开发期只收象征性的承包费。三是向达到规定开发规模的承包人发放由财政贴息的贷款和优惠利息的财政周转金，资金数额约占所需总量的70%。四是组织茶叶公司、桑蚕公司、果品公司等为承包开发户提供信息、技术、物资供应等服务。五是承包人如果在限定的时间内无力开发，可以回收承包权或者催其向有开发能力的人转包。

      与此同时，湄潭县还允许家庭之间的土地转包、转让、租赁、互换、入股联营等，使土地经营权流转起来。1991年，全县有4429户发生了土地的互换，占总农户的4.8%；有5432户发生了土地的转包，占总户数的5.6%，转包面积达1318.67公顷，占总面积的4.3%；农户转包荒山2133.3公顷，入股联营3066.7公顷⑥。

      进入21世纪后，湄潭县工业化和城镇化进程明显加快。随着农村劳动力的大量转移，土地虽有流转，但因流转机制不健全，农地流转不畅，土地利用率有待提高。为此，湄潭县专门出台了《湄潭县农村土地承包经营权流转实施办法(试行)》，允许不属于本村的个人、企业、经济组织参与土地流转。流入农地3.33～6.67公顷、6.73～13.33公顷、13.33公顷以上，经营农业产业5年以上的，县政府分别一次性给予30元、40元、50元的补助。允许凡适度规模流转农村土地承包经营权5年以上，符合县产业发展规划的，按流入面积的1%以内比例，安排农业设施用地。2000年4月，全县从县、乡镇到村建立了农村土地流转工作领导机构，在镇级建立了土地流转房屋中心，村级建立了土地流转服务站。在黄家坝镇率先建立了全省首家土地流转市场。湄潭县还制定了农村土地承包经营权流转备案登记、资格审查、信息发布、档案管理、规模经营年审、投诉举报、收益评估、服务承诺、纠纷调处等制度，以保护土地流转双方的合法权益，减少土地流转矛盾纠纷。

      2009年，湄潭县按照“坚持土地集体所有权、搞活土地使用权、强化土地管理权、提高土地利用率和产出率”的总体思路进一步深化农地制度改革，重点推进土地流转程序规范化、土地流转面适度规模化、土地资源配置市场化、农村土地权能资本化”。

      2009年3月，全县对15个乡(镇)、118个村的土地资源重新进行摸底详查，得出全县土地面积为18.6万公顷，其中耕地面积5.73万公顷，集体建设用地6200公顷。对原来承包地以及宅基地、林地、房屋进行了确权、登记、颁证的工作，为土地市场发展奠定基础。2010年湄潭县出台《湄潭县农村土地承包经营权流转实施办法》，在黄家坝镇成立了全县第一家土地流转中心，通过搭建信息平台，收集储备意向流转土地农户的土地信息，建立流转土地台账，与有意向流转土地的公司、专业合作社衔接，充当公司与农户的中介。到2011年年底，全县以转包、转让、出租、入股、互换等形式进行流转的耕地面积达8400公顷，占法定耕地面积(3.2万公顷)的26.3%⑦。

      二、调查区域的基本特征

      为研究“增人不增地、减人不减地”土地制度的影响，课题组于2011年对位于抄乐乡的落花屯村和黄家坝镇的沙坝村一共500农户进行了抽样问卷调查。

      抄乐乡是一个传统农业乡，距县城约17公里，所辖区域面积为96平方公里，其中水田面积734公顷，旱地651公顷。全乡分为6个行政村，2010年共有5265户、19659人，其中纯无地户930户，无地人口5177人，分别占总数的18%和26%。劳动力12199人，从事第一、二、三产业劳动力占比分别为80%、3%和17%。无地劳动力3437人，占劳动力总数的28%。外出劳动力1498人，占总劳动力的12%。抄乐乡的落花屯村2010年有农户1372户、4867人，劳动力2590人。自1987年实行“增人不增地、减人不减地”的土地制度以来，全村有2051人、1341个劳动力没有分到过土地，分别占总人口和总劳动力的42%和52%，分别高于全乡16个百分点和24个百分点。全村一共有194.13公顷耕地，人均收入为3520元。

      与抄乐乡相比，黄家坝镇的自然和经济条件较好，距湄潭县城约8公里，素有“小江南”之称，为湄潭县南部重镇，也是贵州省百强乡镇之一。该镇总面积186平方公里，辖13个行政村，121个村民组，13007户，49422人。到2010年时，无地户1324户，无地人口16318人，分别占总数的10%和33%。劳动力21429人，在第一、二、三产业中的劳动力占比分别为43%、38%和19%。无地劳动力为1536人，占劳动力总数的7%。外出劳动力12212人，占总劳动力的57%。人均收入为5020元。黄家坝镇的沙坝村2010年的总户数为1021户、3880人，该村的无地人口2312人，占总人口的60%，无地劳动力为410人，占总劳动力的18%。该村一共有211.47公顷耕地，人均收入达4800元。

      在落花屯村和沙坝村，课题组随机抽取了500农户进行入户调查，其中落花屯村248户，沙坝村252户，分别占该村总户数的18%和25%。被调查农户的总人口分别为973人和968人，户均人口分别为3.9人和3.8人。被调查农户的劳动力分别为592人和721人，他们承包的耕地分别为45.33公顷和55.53公顷，人均耕地分别为0.047公顷和0.057公顷。被调查户总人口中，男性占51%，女性占49%。其中14岁及以下人口分别占16%和17%，15～64岁人口分别为76%和74%，65岁以上人口分别为8%和9%。另外，已婚人口分别占62%和63%，未婚人口分别占33%和29%。在两村被调查户中，分别只有87%和77%的人常住本村，分别有77%的人口有工作，从事农业的分别占63%和64%，从事第二产业的分别占10%、19%，从事第三产业的分别占13%和5%，其他分别占14%和12%(见表1)。

      

      三、“增人不增地、减人不减地”对农村转型的影响

      “增人不增地、减人不减地”制度对农民的可能影响主要包括三个方面：一是对土地占有、使用与流转的影响；二是对农村人口与劳动力转移及经济结构变革的影响；三是对农民收入的影响。

      (一)对土地占有与使用的影响

      “增人不增地、减人不减地”的实施，势必对土地集体所有制下的农村人地关系产生重大影响。在成员权集体所有制下，只要是集体社区的一员，就有权要求获得一份土地。在“增人不增地、减人不减地”制度下，集体成员与土地关系固定，不再因人口增减、婚入婚出、自然和机械变动等而调整土地，是对传统成员权集体所有制的一场重大变革。但是，“增人不增地、减人不减地”制度的实施，意味着集体社区内部农户之间基于成员权的分地调地制度不再有效，新增人口的再分地资格被取消，人均分地制度被打破，这就会导致农户之间因家庭人口增减不同而对土地资源占有的不同，进而引发农村人地关系的重大变化。

      1.无地人口户、无地人口和无地劳动力的变化

      落花屯村1988年被调查农户中无地人口的户数占44%，1998年这一比例几乎增加了一倍，高达86%，2011年仍然维持在84%。沙坝村1988年被调查户中无地人口的户数为27%，1998年上升到62%，2011年则上升到78%(见表2)。

      从无地人口和劳动力总量变化看，落花屯村被调查户的总人口由1988年的840人增加到2011年的973人，净增133人；无地人口由1988年的179人增加到2011年的527人，净增348人。家庭劳动力总数从502人增加到592人，只净增了90人，无地劳动力却由65人增加到218人，净增了153人。

      分时期看，在第一个十年(1988-1998年)，落花屯村无地人口年均增加28.5人，无地劳动力年均增加7.7个；到第二个十年(1998-2008年)，该村家庭总人口年均减少2.6人，无地人口年均增加5.6人，比第一个十年的年均增加量大大下降。2008-2011年，家庭人口年均下降幅度更大，年均减少5人，无地人口增速继续下降至2.3人。1987年未分地的人口不断进入劳动年龄，带来无地劳动力增加。无地劳动力在1988至1998年间年均增加7.7人，1998至2008年间年均增加5.7人，2008-2011年年均增加6.3人。

      从1988年到2011年，沙坝村被调查户的总人口由715人增加到968人，净增253人，无地人口由111人增加到384人，净增273人。家庭劳动力总数从457人增加到721人，净增了264人，无地劳动力由11人增加到166人，净增了155人。从增量变化来看，实施“增人不增地、减人不减地”后的第一个十年(1988-1998年)，沙坝村无地人口和无地劳动力年均分别增加16人和1.4人；到第二个十年(1998-2008年)，该村无地人口和无地劳动力增加数量均低于第一个十年，分别为10.2人和10.2个；2008-2011年，家庭人口开始出现负增长，年均减少1人，无地人口年均增加降至2.3人，但无地劳动力年均增加数量高达13个(见表3)。

      

      

      2.无地人口的身份识别

      对无地人口的具体识别，有利于客观分析“增人不增地、减人不减地”制度的具体影响对象和制度适应性。从表4可见，第一，无地人口中约75%的人在24岁以下，其中沙坝村为81.4%，落花屯村为69.1%，也就是说，他们大多数是1987年以后新出生的、没有再参与土地分配的人口。第二，无地人口大部分为未婚，达70.7%，未婚率在沙坝村为73.8%，在落花屯村为68.2%。第三，无地人口文化程度较高，沙坝村无地人口中初中占52%，高中为5.5%，大学及以上为4.4%，明显高于有地人口的平均文化水平。落花屯村也是如此，无地人口中有53%是初中学历，高中占7.7%，大学及以上占5%。第四，无地人口从事非农活动的比例高于有地人口。两村从事农业的比例仅为20.3%，远远低于有地人口的73%，相反从事二、三产业的比例分别为12.3%和8.1%，均高于有地人口的8%和6%的比例。第五，从代际来看，“无地人口”主要集中在二代户中，两村分别为68.7%和53.4%。从家庭人口规模看，“无地人口”主要分布在4人以上户，分别占无地人口的38.0%和34.1%，意味着“增人不增地、减人不减地”对无地人口土地使用的影响通过代际和户内调剂得到较大程度的消化。第六，无地人口居住在本村的比例均低于有地人口。在沙坝村，无地人口只有69.1%的人住本村，而30.9%的人住本村以外的地方；而有地人口中82%的人住本村，18%的人住本村以外。在落花屯村，无地人口有82.6%的人住本村，而有地人口的这一比例高达93%。

      3.对农户土地占有与经营规模的影响

      实施“增人不增地、减人不减地”后，不会再进行全村范围的打乱重分，有利于防止土地的进一步细分。有无地人口户只能在家庭内部进行土地的再分配，不会对无无地人口农户产生影响。2011年，在落花屯村，有无地人口户和无无地人口户分别为208户(84%)和40户(16%)。在沙坝村，有无地人口户和无无地人口户分别为197户(78%)和55户(22%)。两村加总，有无地人口户和无无地人口户分别为405户(81%)和95户(19%)。有无地人口户户均耕地为0.19公顷，人均耕地和劳均耕地分别为0.046公顷和0.13公顷，而无无地人口户的户均耕地为0.23公顷，人均耕地和劳均耕地分别为0.102公顷和0.178公顷，分别是前者的1.2倍、2.2倍和1.4倍。无无地人口户的户均地块数、劳均地块数均少于有无地人口户。

      

      4.对土地流转的影响

      不同农户之间土地占有的差异促进了土地流转。在500农户中有64户发生过土地流转，占被调查总户数的13%，高于同年全国8%的平均水平。他们当中，有52户属于“有无地人口户”，12户属于“无无地人口户”。由此可见，有无地人口户除了通过代际和户内调剂土地外，租入土地耕种也是其中的一种方式。有无地人口户的土地流转以租入为主，达61%，33%采取转包，无无地人口户以出租为主，占68%，还有17%采取转让方式。从土地流转的频率来看，在两村，流转过一次的分别占56%和67%，流转过2次的分别为23%和17%，3次及以上的分别占21%和16%。两村的土地流转大多数发生在2006年以后，分别占76%和66%。从土地流转的对象来看，在两村中，有无地人口户主要是转给种植能手，占82%，其次是本村大户，占12%。无无地人口户流转给种植能手、本村大户和村民，比例分别为26%、33%和25%，另外还有16%转给外来人员。从土地流转方式来看，无论是有无地人口户还是无无地人口户，都以个人中介方式为主，分别占67%和58%。不过，无无地人口户通过村委会进行土地流转的比例比有无地人口户高出29个百分点。不同农户之间的土地流转大多数仍然为口头协议，分别占92%和67%。土地流转期限一半左右是1年，2年和3年的各占18%和15%，4年以上的占18%。土地流转价格在两类农户之间没有多大差别，平均每公顷在6000元以上的占40%，在3000元以下的占38%，而22%的在3000元至6000元之间。土地流转的用途没有出现所谓的非粮化，94%仍然用来种植粮食作物(见表5)。

      (二)“增人不增地、减人不减地”与结构变化

      “增人不增地、减人不减地”影响土地占有、分配与土地市场发展，和人口与劳动力的流动互为因果。不再分配土地，倒逼新增人口和劳动力外出谋生路，而人口和劳动力的外出，也缓解了人口对土地的压力，减轻了新增人口对“增人不增地、减人不减地”制度的冲击。

      1.人口增长放慢缓解人地矛盾

      从三个不同时期看，1988-1997年，落花屯村被调查户的新增人口为318人，其中新出生人数占64%，嫁入人数占34%，迁入人数占2%；减少人口数为158人，其中嫁出和迁出人数均占47%，死亡人数占6%；净增160人。1998-2007年，新增人口数为173人，比前十年有所下降，不过新出生人数所占的比重上升到73%，嫁入人数的比例下降到29%；减少人口数量变化不大，为167人，其中迁出人数明显增多，占51%，死亡比例由原来的6%上升到22%，嫁出比例则下降到35%。净增人口由前十年的160人骤减至6人。2008-2011年，新增人口数35人，其中新出生人数所占比例为74%，变化不大；减少人口41人，迁出人口所占比例上升到61%，首次出现了人口的净减少。

      在沙坝村，1988-1997年，被调查户新增人口172人，其中新出生人数占66%，嫁入人数占32%，迁入人数占2%；减少人口数为115人，其中嫁出和迁出比例分别占43%和54%，死亡人数占3%；净增57人。1998-2007年，新增人口164人，跟前十年相比变化不大，新出生人数和嫁入人数所占的比重也没大的变化；减少人口数量为119人，其中死亡人数所占比例由原来的3%上升到24%，净增人口为45人。2008-2011年，新增人口31人，其中新出生人数占比为67%，减少人口为27人，死亡人数占比上升到41%。

      在两村均出现人口增速放慢，迁出人口增加，人地压力有所缓解，为“增人不增地、减人不减地”制度的实施和持续性提供了基础。

      2.农村劳动力非农化加速

      由于1987年后未分地人口不断进入劳动年龄，造成近年来湄潭县无地劳动力增加。但是，农村劳动力无地比例的增加，可能也是这些农民走出乡村的推力，同时，非农就业机会的增加，也缓解了无地造成的困境。

      

      在落花屯村的有无地人口户中，其外出劳动力占其总劳动力的32%，比无无地人口户高7个百分点；而在沙坝村的有无地人口户中，外出劳动力占其总劳动力的57%，而无地人口户中仅占8%，相差49个百分点(见表6)。

      在落花屯村，实施新制度以来，农业劳动力年均增加量逐步下降，1998年以后呈负增长，1988-1998年年均增加3个，1998-2008年年均减少9人，2008-2011年年均减少4.6人。由于落花屯村本身没有非农产业，这些新增非农劳动力主要是外出务工，外出劳动力由1988年的14人上升为2011年的85人，增加了71人(见表7)。

      在沙坝村，农业劳动力减少更为明显。由1988-1998年的年均增加7.9人，下降为1998-2008年的年均增加4.4人，2008年以后则年均净减少16.3人。与之形成鲜明对比的是，非农业劳动力增加由年均4人上升到23人，增加了19人。而且外出劳动力上升很快，由1988年的7人上升到2011年的220人，增加了113人，年均增加量在第一个十年为2.2，第二个十年为10.8，第三个时期达到28.3。

      由此可见，实施“增人不增地、减人不减地”制度以来，尽管两村无地劳动力增加数量较大，但增加劳动力大部分流向了非农业，且越来越多的人选择外出务工。这一制度加速了农村劳动力向非农产业和城镇的转移，同时，农村劳动力的外出和非农化也为“增人不增地、减人不减地”制度的实施提供了支持。

      

      

      3.外出劳动力的稳定性与融入程度

      外出劳动力年龄多数为20～40岁，其中落花屯村这一年龄段的比例为69%，沙坝村为60%。男性明显多于女性，两村基本为60%︰40%。从外出时间段来看，2000年以前外出务工的比例不足10%，2000年以后明显增加，落花屯村这一比例为67%，沙坝村为46%，他们大部分人正好是1988年以后新出生而没有分地资格的新一代人。从外出务工去处看，大部分在外省市，落花屯村为66%，沙坝村高达89%。从所从事的工作来看，落花屯村外出者有40%从事工业，29%在服务业，从事建筑业的占13%；沙坝村外出人员中从事工业的占49%，服务业占10%，建筑业占8%。这些外出劳动力的收入水平普遍较低，月收入在1500元以下的分别占两村外出劳动力的52%和63%，月收入为1500～2000元的分别占37%和30%，月收入超过2000元的分别仅为11%和7%。职业稳定性是外出劳动力面临的一个问题。落花屯村很少换工作的为68%，只有10%的人换过一次工作，23%的人换过2次以上工作。而在沙坝村没有换过工作的不到10%，换过1次的占29%，换过2次以上的占61%。从社会保障状况看，两村外出劳动力中有医疗保险的分别占70%和94%，有养老保险的分别为33%和57%，但大部分人没有工伤保险和失业保险(见表8)。

      

      (三)“增人不增地、减人不减地”对收入水平的影响

      由于土地分配、利用与农民收入直接相关，因而实行“增人不增地、减人不减地”以后，带来的户际土地占有差异，会影响农户土地收入差异。但是，由于农村外出劳动力增加，农户依靠农地收入的比重也会大大下降，因此，“增人不增地、减人不减地”制度对农户收入和生活水平的影响也是交互性的。尤其是，由于劳动力的非农化，土地收入对农民收入的影响程度降低，无地人口土地收入的减少可以通过非农收入的增加得到弥补。在两村，无无地人口户的人均耕地面积高于有无地人口的农户，出租土地的比例相对多些，反映到人均土地流转收入方面，无无地人口户显然要比有无地人口户高。土地占有多的农户尽管农业收入多于土地占有少的农户，但是，由于后者从非农活动中获得的收入更高，他们的户均人均收入反而高于前者。2010年，落花屯村农业收入占39%、非农收入占44%；沙坝村农业收入占20%、非农收入占56%。有无地人口农户的家庭人均收入为5107元，其中53.08%来自于非农业，26.72%来自于农业，20.20%来自于其他收入；无无地人口户的家庭人均收入为5021元，还低于前者，这主要是收入来源差异所致，37.99%来自于非农业，33.73%来自于农业，其他收入占28.28%。从收入构成来看则更加明显，有无地人口户的人均农业收入为1365元，比无无地人口户低329元，但是，其人均非农业收入达到2711元，比无无地人口户高804元(见表9)。从中可以看出，有无地人口的家庭，由于人多地少，不得不外出务工，靠非农就业的收入弥补耕地和农业收入的不足。

      

      四、基本结论与对策建议

      对两乡两村500农户的调查表明，“增人不增地、减人不减地”打破了集体所有制下基于成员权的人均分地制度安排，但也对农户之间土地占有和农地收入产生了一定影响，这也是为何这一制度实施至今新增加人口的家庭仍然要求重新调整土地的原因。“增人不增地、减人不减地”能长期存续主要是以下因素综合作用的结果。

      一是人口变化。自20世纪80年代末以来，包括传统农区在内的人口自然增长放缓以及机械化率增长加快，缓解了人口对土地的压力，也使乡村社会在增加人口户与减少人口户之间的力量对比中，维持新制度的力量更大。

      二是家庭内部成员之间的调剂。农户之间的代际和户际人口之间基于血缘的土地调剂和互耕、帮耕并没有停止，反而成为主要的方式，这既在一定程度上避免了未分配人口成为无地者，也促进了农户内部的劳动分工。

      三是农地市场的作用。除了农户内部成员之间的土地调剂以外，有未分地人口户租入土地和无未分地人口户租出土地，成为解决耕作者土地供求的机制。

      四是农户收入构成的变化。由于农村劳动力外出务工的不断普遍化，在农户收入构成中，来自农业的收入越来越低，来自非农活动的收入越来越高，由此降低了农民对农业收入的依赖，成为支撑“增人不增地、减人不减地”制度存续的重要因素。

      与之相关的，这里关注的另一个问题是“增人不增地、减人不减地”制度实施与农村结构转型的关系。对“增人不增地、减人不减地”到底是否促进了农村人口和劳动力的非农化，农户数据给予了支持，那就是，有无地人口户农村劳动力的非农化和来自于非农活动的收入，明显要高于无无地人口户，后者外出务工的人数更少，来自于农业收入的比重更高。不仅如此，这里更强调“增人不增地、减人不减地”制度与农村结构转型的互动。快速的工业化和城镇化，促进了传统农区农村人口和劳动力对土地依赖性的减弱以及对非农收入机会的分享，为不断化解我国传统农业文明人口对土地的压力提供了历史机会，也使湄潭县这样的传统农区切断新增人口与土地关系的制度安排得以实施和存活。工业化和城镇化带来的农村结构转型，是打破均分制度和改革传统集体所有制的根本。

      当然，“增人不增地、减人不减地”制度无法也不可能承载我国农村转型的全部。这一制度的实施提出了配套制度改革的需求，农村结构的根本转型也需要相关制度深化改革。为此，提出如下政策建议。

      第一，深化以成员权为基础的集体所有制改革。湄潭县土地制度试验的最重要成果是证明：只要完善相关配套制度，“增人不增地、减人不减地”是可以坚持下去的，是落实中央提出的“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”的一项基础性制度安排。但是，在调研中也发现，尽管这一制度在湄潭县已实施20多年，农民对土地再调整的意愿仍然强烈。93%的被调查者同意按人口进行土地再分配，89%和90%的人认为嫁入村里的人口和新出生的孩子应该分得土地，54%的人认为逝者的土地应交回村里重新分配，只有41%的人同意可由家人继承。面对农民根深蒂固的成员权观念，不可能选择回到人人有份的集体土地制度，唯有在已经实施的“增人不增地、减人不减地”基础上，完善成员权集体所有制，在法律上明确农民土地承包关系长久不变。从法律生效之日起，固化集体所有成员资格，人口与土地关系长期固定；对于村内长期形成的土地问题，组织村庄议事会，对历史遗留事项一次性解决，不留隐患。

      第二，促进农民在城镇落地。湄潭县实施“增人不增地、减人不减地”产生了大量无地人口，但没有出现由土地分配带来的社会问题，关键在于农村劳动力的非农化提高了农民的非农收入。长久不变政策能否长期坚持，城镇化是前提。现阶段的城镇化政策吸纳农民就业，农民难以在城镇落地，不仅造成农业劳动者老龄化和妇女化，而且对“增人不增地、减人不减地”政策的执行带来挑战。落花屯村和沙坝村的外出劳动力60%以上在20至40岁之间，且2000年以后外出务工的人明显增多，他们正好是1988年以后新出生而没有分地资格的一代人，解决好农村溢出人口在城镇的落地、落户问题，既是落实土地承包关系长久不变的关键，也是增加务农劳动者收入、提高农业劳动生产率的根本。

      第三，建立无地人口社会安全网。长期以来，土地是农民收入的主要来源和生存保障。农村社保和养老制度的建立，是缓解“增人不增地、减人不减地”后无地人口生计问题的重要保障。到2010年底，农村社会养老保险综合覆盖率达到95%以上，被征地农民和无地农民社会保障制度已经出台，为化解“增人不增地、减人不减地”带来的社会问题提供了制度基础。因此，完善农村社保和养老保险制度，建立无地人口社会安全网，是落实土地承包关系长久不变的重要配套制度。

      该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《“增人不增地，减人不减地”试验与传统农村转型——基于贵州省湄潭县500农户的调查分析》。

      ①湄潭县农村改革试验试点工作领导小组：《改革实践探索——湄潭农村改革25年历程》，第94页。

      ②湄潭县农村改革试验试点工作领导小组：《改革实践探索——湄潭农村改革25年历程》，第98页。

      ③湄潭县农村改革试验试点工作领导小组：《改革实践探索——湄潭农村改革25年历程》，第99页。

      ④湄潭县农村改革试验试点工作领导小组：《改革实践探索——湄潭农村改革25年历程》，第101页。

      ⑤湄潭县农村改革试验试点工作领导小组：《改革实践探索——湄潭农村改革25年历程》，第103页。

      ⑥湄潭县农村改革试验试点工作领导小组办公室：《湄潭农村改革试验区成立25周年座谈会资料汇编》，第18～19页。

      ⑦湄潭试验区办公室：《湄潭农村改革》2012年1期，第18页。

标签：土地流转论文;  土地承包经营权流转论文;  农村人口论文;  农村论文;  农业发展论文;