经济宪政视域中的中央与地方关系——国家结构形式对经济权力配置的影响，本文主要内容关键词为：视域论文,经济论文,宪政论文,权力论文,形式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1009-0150(2008)02-0025-08
当下中国经济车轮以惊人的速度訇然而行之时，一骑绝尘的发展繁荣表象背后仍有掣肘因素和负面因子。面对新一轮的经济过热现象，中央政府使出“组合拳”进行宏观调控，但地方政府基于自身利益，掏空中央有关政策，“中央踩刹车，地方踩油门”的博弈与矛盾不断上演，中央宏观调控遭遇“经济联邦”的集体抵制。正确调适和处理中央与地方关系，关涉中国经济的健康持续增长，关乎政治稳定和国家统一，是贴近时代的重大理论研究命题。
一、国家结构形式对中央与地方经济权力配置的宪法约束
单一制和联邦制是现代国家结构形式的基本样态，也是现代国家纵向配置权力的基本模式。“在单一制形式下，中央政府集中了所有的权力与权威，并在全国范围内贯彻其意志；地方政府的权力或自治权来源自中央政府或受制于中央政府。”①联邦制是指联邦政府和成员政府的权力由宪法划界，互不侵犯，成员政府的权力不是来源于联邦政府，而直接来自宪法的规定和授予，两级政府权力行使分别直接面对选民，由选民评判，对选民负责。联邦主义的“最为简单而可能的定义是自治加上共享治理”。②
市场经济越是扩张和发达，国家对经济进行干预的可能性越大，国家经济管理职能也由此不断得到强化，政府经济权力得以衍生强大。“政府经济权力是政府对公共经济事务的支配性力量，在资源配置中具有主导与扩张性的特征。”③市场驱动下的政府经济权力是一股可善可恶的力量，没有制度的匡正和引导，就会像脱缰的野马狂奔不止，对中央与地方关系造成冲击。
中央与地方经济权力如何划分、运行？如何有效配置，才能与国家结构形式架构相容共生，不至于形成矛盾和摩擦？
1.单一制和联邦制呈交融磨合趋势
现代单一制国家只用宪法规定中央政府权力，不规定或少涉及地方政府权力，地方政府享有的国家权力来源于中央政府且没有宪法保障。单一制下地方权力从属于中央最高权力，并且中央最高权力可以控制、指导或废除地方权力。中央与地方的权力配置，由中央说了算，形成权力“收—放”循环的怪圈。
用宪法来规制中央与地方关系，最初是联邦制的产物和特色。联邦政府和成员政府的主要权力由宪法明确划界，互不侵犯，成员政府的权力不是来源于联邦政府，而是直接来自宪法的规定与授予。英国宪法学家戴雪把宪法的至尊性看作联邦制的特性。中央与地方的权限纠纷由联邦法院依照宪法判决，联邦政府和成员政府均无权确定自己的权力大小。
时至今日，西方发达国家中央与地方关系配置模式日显趋同，单一制与联邦制呈化合趋势，联邦制坚守宪治优点，交融单一制统属因素，扩大联邦政府权力；单一制摒弃人治缺点，磨合联邦制的宪治优点，扩大地方政府权力。“这个时代一个有趣的趋势是单一制努力向稍带联邦制的方向转变，而联邦制国家则向更加单一的方向缓慢演进。”④当联邦制越来越多地采用具有统属性的方式组织其国家权力时，另一端的单一制则在不断地增强地方分权化。单一制与联邦制之间的差别只是程度上的，不是二元对立的。
探究单一制和联邦制不断交融趋势的原因，市场经济发展影响是主因。现代市场经济国家的有效治理需要单一制和联邦制交融化合。市场经济是一种因地制宜的多元化经济，更是自由市场基础上国家宏观调控的经济。“中央必要集权是市场经济条件下维持民族统一、维护中央政府权威和市场秩序，对国民经济进行宏观调控的必然要求，而地方适度分权既是当代世界各国发展的潮流，也是促进地方经济社会发展和提高管理质量与效率的基本途径。”⑤在分权基础上的联邦制，不断扩大了联邦中央政府的权力，顺应了市场经济宏观调控和市场监管的客观需要。单一制地方分权化，既可以通过功能的分散达到对各个区域的有效治理，又不至于为维持中央集权而减慢社会进步的步伐。要促进市场经济持续健康发展，维持稳定的集权和分权架构，宪法在组织国家结构方面的功能日益彰显。随着成文宪法的普及，以及现代国家对理性治理方式的追求，单一制国家也越来越多地通过宪法规定中央政府的权力走向全面规制中央与地方关系，实现中央与地方关系宪治化。成文宪法日益对国家权力体系发挥全面的规制作用，使得联邦制与单一制的区别也日益相对化。
2.中央与地方经济权力配置需纳入宪治的调整范围
经济权力是一个与社会进化、经济发展相伴的发展范畴，其由政府所担负的经济组织职能演变而来。政府经济权力是政府对公共经济事务的支配性力量，是资源、政策、利益与权力的化合与提炼。随着市场经济的深化，中央与地方经济权力配置愈发显得重要。如在经济资源方面，税收关系成为社会经济关系的一个重要组成部分，中央与地方需要合理配置税收权。如在经济政策方面，政府运用政策手段对经济生活实施调控的权力，也需要在中央与地方之间合理配置。⑥
暴政或非正义的危险隐藏于不受制约的权力之中。霍布斯曾将国家喻为力大无穷的猛兽“利维坦”，它天生就是一种具有侵犯性的暴力。对“利维坦”如何进行限制，人们引入宪政这样一套较优的治恶机制。“经济权力是一个异常活跃的权力范畴，更有必要对之进行专门区分并为其设计轨道和基本规则，令其天然的暴力性与控制性在善的目的、善的机制上运行。”⑦中央与地方关系矛盾应放在宪法合约、宪法制度、宪政机制层面上来解决，中央与地方经济资源、经济政策、经济利益、经济权力分配关系问题的实质是宪法性、宪政性经济权力配置问题。经济宪政是经济领域中用民主政治手段所实施的宪政规则和法律规则。经济宪政的应然涵义是寻求经济领域中国家经济权力与私人经济权力的平衡与和谐；经济宪政的实然涵义就是既表现为以经济宪法为核心的所有体现经济宪政精神的规范性文件，又表现为上述规范性文件的实际运作状况。⑧经济宪政能够承担中央与地方宪法性经济权力配置和安排的使命。经济宪政能为中央与地方经济权力提供运行轨道和基本规则，让经济权力带着“枷锁”起舞，阻却权力之“恶”，使中央与地方达到和谐互动状态。
政府经济权力的存在以及权力的内部配置方式，均非政府自身内定，而是外生于外部环境。“政府作为社会契约的受托人可以做什么，政府权力的界限应当由社会契约来划定。”⑨政府经济权力的主要功能应该是依据委托人意愿，妥当执行人民赋予的公共经济管理职能。依据委托人意愿，就要体现经济民主。“经济民主是用以对抗经济专制与经济独裁的法律与政治公器。民主是一种公共的表达机制，也是一个公共与社会的叙事立场，其能疏理利益、通达诉求，使社会情绪在表达中归于平静与安全。”⑩公共经济事务需要中央政府或地方政府、或中央政府会同地方政府、社会成员共同参与，通过一定的公共机制形成一定的公共经济意志，作出公共经济决策，然后委托政府采取一定的经济行动予以实施。这种公共机制的最好实现方式是宪政机制。
二、发达国家中央与地方经济权力配置关系的宪政实践
1.联邦制模式演化路径
美国是实行联邦制的典型代表，其联邦制发展历程就是在分权基础上适度集权的过程，顺应市场经济竞争性与统一性并存的内在特性要求，契合自由市场基础上的国家宏观调控规律。“但联邦制演进仍不损及其实质：这就是在全国性政府与区域性政府之间通过立宪进行权力分配以实现国家的统一治理与区域的多元自治的一种制度安排，它是共享治理与相对自治的统一。”(11)
(1)美国制宪后至内战时期的联邦制
联邦政府试图扩大权力，但遇到各州强有力的抵抗；联邦政府和州政府之间既各负其责，各掌其权，又相互竞争，因此又被称为“竞争联邦主义”。联邦权力以判决或司法解释从宽的方式开始扩大。1824年“吉本斯诉奥格登”一案的判例，(12)成为美国联邦政府扩大州际贸易管理权的法律依据，也成为以后联邦政府干预全国经济的宪法基础。
(2)美国内战后至20世纪初的联邦制
联邦与州的关系处于相对稳定的状态，二者在各自的权限范围内活动，而联邦权力的扩大通过立法方式实现。1887年的州际贸易法和1890年的谢尔曼反托拉斯法是美国联邦权力扩大的标志，使联邦集权进入一个新阶段。1913年美国宪法第16条修正案规定国会有权征收所得税，使联邦政府获得了进行“社会财富再分配的权力”。(13)1914年，美国国会还制定了协调不平等贸易行为的《联邦贸易委员会法》，进一步扩大了联邦政府在企业管制、税收和金融等领域的管辖权。
(3)美国“新政”后的联邦制
联邦政府通过与州合作的方式实行集权，特别是政策制定权向联邦政府集中，被称之为“合作联邦主义”。罗斯福总统一上台就实行“新政”，一批新立法和新机构使联邦政府的权力伸展到国民经济的每个角落。1937年美国出现“宪法革命”(14)，导致美国联邦最高法院在一系列判决中对联邦州际商业权作了从宽解释，使联邦政府的管理权进而扩展到经济社会各个领域。联邦权力的扩张并不是接管州的全部权力，而是通过联邦与州在行政、立法、财政等方面的合作来实现的。面对联邦权力的持续扩展之势，20世纪60年代以后兴起了一股力量，最终演变成为一种旨在还权于州、向州权倾斜的“新联邦主义”，以恢复联邦、州、地方政府之间的权力平衡。
2.单一制模式发展轨迹
单一制起初表现为单一集权制，但高度集权体制的低效率和严重的官僚主义弊端会阻碍经济的健康发展。生产社会化和市场经济的发展需要政府提高经济职能的效率，需要中央向地方合理分权。“在一个大的经济中，分散化的过程可能是一个能为旨在促进经济繁荣的富于生产能力的民间实验提供适当激励的更好的机制”。(15)中央逐渐向地方分权，形成了单一分权制形态。单一分权制可以避免单一集权制下所有决策事无巨细都由中央政府作出的“行政集权”，从而具有一定的与联邦制下权力分散相类似的效果。没有规则约束的分权会弊端丛生，西方单一制国家也越来越多地吸收联邦制的宪治优点，全面宪治中央与地方关系。
法国和英国是单一制的典型代表，从两国的单一制发展轨迹可印证单一制模式的演变规律。
(1)法国单一制考证
法国中央集权制在拿破仑时期定型并延续下来。拿破仑帝国垮台后，伴随资本主义经济的发展，法国缓慢地向地方分权。1838年承认省拥有法人资格，1871年制定了关于省的法律，从而为地方分权奠定了基础。1982年3月2日，法国又通过了宪法性法律《地方分权法》，开始了“关于政治、经济、行政等领域的综合改革，因为它直接涉及决策权和管理权的下放、地方议会作用的扩张、政府财政、预算、税收功能的重新界定”。(16)如法国学者自己所总结的那样，地方分权改革深刻地改变了中央集权的国家传统，改变了决策及行政系统，并构成了国家改革的一个重要组成部分。至此，法国单一集权制转型为单一分权制，并实行了法律分权。
(2)英国单一制考察
自盎格鲁—撒克逊时代起，乡村人民便逐渐形成了地方自治的观念并得以一定程度的保留。英国的单一制形式主要基于议会主权的原则，议会主权是英国宪法的基础性原则和最主要特征。地方要扩大职权，必须经国会批准，地方政府就某些事务制定的有关法规必须得到有关部长的核准才能生效。中央并不采取直接的领导方式，主要通过国会立法扩大或削减地方权力，变更地方自治机关的责任。20世纪60年代中期，英国地方分权运动的主张主要表现为加强苏格兰和威尔士地区的自治权力。1972年颁布《地方政府法》。1983年修改了《地方政府法》和《伦敦政府法》，加强了地方分权和自治。1997年工党政府推出了真正有影响的地方分权的宪法性改革，特别是对苏格兰的地方分权，具有里程碑意义。总之，英国单一制模式逐渐由小分权向大分权转变，由不规范性分权向宪法性分权转向。
三、经济宪政视角下我国中央与地方经济权力配置关系的改善
日益成为中国社会发展活力的地方如果不能自主地管理地方经济和社会事务，势必造成整体资源的无序浪费和发展动力的瓶颈制约，并进而危及中央的权威性，产生合法性危机。正处于市场经济勃兴的中国，寻找契合经济宪政的中央与地方经济权力配置模式，是正确调处中央与地方关系的现实之途。
1.中央与地方关系模式的历史演变与未来选择
(1)单一集权制是中国历史筛选的结果
中国单一集权制的国家结构形式确立不是人为选择的结果，而是历史时空诸种因素作用下自然成长的结果，是一种历史合力作用的结果。
政治集权传统。古代中国小农经济的封闭性和分散性为中央集权提供了广泛的社会基础。与小农自然经济相适应的社会结构是家国一体的宗法社会。秦始皇开启了大一统的政治传统，强大的王权和大一统的政治传统一直绵延至20世纪。
儒家文化传统。中国的单一制来源于“大一统”的儒家理念。孔子说过：“天下有道，则礼乐征伐自天子出；天下无道，则礼乐征伐自诸侯出。”最早正式提出“大一统”词语的是《公羊传·隐公元年》：“何方乎壬正月，大一统也。”《汉书·王吉传》中称：“春秋所以大一统者，六合同风，九州共贯也。”儒家文化代代传承，对中国乃至一些周边国家都产生了重大影响。
近代中国联邦制浮沉。辛亥革命后，孙中山拟定的临时政府组织大纲中，采纳了一些美国联邦制的思想和制度。袁世凯窃取大总统后，联邦制被碾得粉碎。后军阀割据，战乱频繁，“联省自治”也黯然出局。
马克思主义国家学说影响。马克思恩格斯主张实行中央集权，因为集权是国家的本质，是国家的生命基础。“国家集权的实质并不意味着某个孤家寡人是国家的中心……别忘记这里主要的不是身居中央的个人，而是中央本身。”(17)1949年中国共产党取得革命胜利后，在治国方略上也深受马克思主义的影响。
(2)单一分权制是中国现实流变的产物
新中国成立后，伴随单一集权制的是高度集中的计划经济体制，国民经济得到恢复后，集权的弊端也开始出现。1956年，毛泽东同志在《论十大关系》指出，“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”随后国务院提出划分中央与地方行政管理职权的原则。给予地方一定的经济管理权。此后中央与地方多次进行收权放权循环。
实行改革开放后，改革的矛头直指弊端丛生的中央集权的计划经济体制，改革的主要方法是“简政放权”，中央沿着向地方放权让利的轨迹开始渐进式的调整。通观新中国成立以来的中央与地方关系史，可以发现这样的规律：虽然中央与地方关系经历了多次分权和集权循环，但无论在法律上还是在现实上，都可以看出中央与地方关系的调整是从中央集权走向地方分权的，并且由简单的行政性分权走向经济性分权。
(3)交融联邦制的宪治模式与中国的未来选择
随着市场经济体制的建立和完善，向地方经济性分权已不可逆转，趋于定势。西方发达国家演进史也充分表明：一国采用单一制，并不妨碍它同时吸收联邦制的优点，反之也一样。中国单一分权制要顺势改革，吸收联邦制的宪治优点，全面宪治中央与地方关系。中国有必要实行立宪划界、遵循市场、适度集权、分级自治、宪治运作的经济宪政规则。
立宪划界。立宪划界是以成文宪法的形式标出全国性政府和区域性政府各自的治理范围。通过宪法明确规定哪些权力为中央所专有，哪些权力为地方所专有，哪些权力为中央和地方所共享。
遵循市场。中央与地方权力配置及行使以遵循市场为原则。凡是市场机制能够自动调节的、自动均衡的经济问题，政府就不要干预；政府要干预的，只是市场机制不能自动解决的其他经济问题，而且政府干预要在发挥市场机制作用的基础上进行。市场机制是政府经济行为的视点与目标，政府不能超越市场，更不能替代市场。
适度集权。除军事、外交之类的事权掌握在中央政府手中外，适应和维护市场经济发展的必要权限需集中在中央政府。(1)国内市场体系应当统一。中央统一规制市场秩序，严禁地区之间的封锁、歧视和报复。(2)宏观经济管理必须统一。只有中央政府有权通过财政政策、货币政策和其他经济政策调控国民经济。(3)公共服务标准应当统一。包括公共经济符号，与国际通用标准相一致的技术标准、产品质量标准、商标标准、专利标准及其他知识产权标准等。
分级自治。自治是在一定区域内的公民依法对境内公共事务的自行管理与处置，包括自主进行不违背国家宪政原则的地方性立法、自行选举区域行政长官和人大代表、自主决定地方财政的使用、对区域内的公共事务自行做出安排等等。“分级”意味着自治的多层次性，主张自治体分为三级，即省自治、县自治和乡（镇）自治，理想状态下各级自治体在各自的范围内通过公民直接选举产生自己的人大代表和行政长官。基于中华多民族共存，香港、澳门和统一后的台湾等多种政治实体共存的现实，自治形态也应多元化，只要不与国家的宪政原则相抵触。(18)
宪治运作。重塑我国的司法体制，使司法体制对国家结构承载起应有的功能，授予最高法院以司法审查权，最高法院可以在具体案件审理中，宣布违反宪法行使的权力无效。中央政府与地方政府权限争议，由最高法院主管，依宪裁判，中央政府与地方政府均尊重最高法院的司法权威。
2.中央与地方经济权力配置关系的改善
(1)事权划分宪治化
事权划分宪治化是处理中央与地方关系的前提和基础。用宪法来规范、界定和保障权力的调整界限及其运作过程，明确规定中央政府和地方政府的法人地位，使政府行为人格化。
中央与地方政府的事权范围按照以下规则设定：凡是与国家利益直接相关的职能，由中央政府承担；凡是与地方利益直接相关的职能，由地方政府承担；中央政府和地方政府提供共享物品和服务的职能，区别对待承担。在地方政府管辖范围之内的共享物品和服务，由地方政府提供，超出地方管辖范围之内的，则由中央政府出面进行相应的协调。如果提供地方性共享物品和服务会产生跨地区外部效应和规模效应，应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内化解决，并充分实现规模经济效应。只有当地方各级政府都无法实现这个目标时，该职能才由中央政府承担。非全国性但是跨省区的政府职能，应由中央政府承担、组织或协调。据此，中央政府与地方政府的事权可立宪划分中央政府专有权力、地方政府专有权力、中央与地方政府的共有权力。
(2)财权划分法制化
实行分税制基础上的财政分权体制。根据财权与事权相统一的原则，合理划分中央与地方收入。按照分税制改革后的税种设置，将维护国家利益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税；将与地方经济和社会事业发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方税；将与经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税。并按照中央和地方政府的事权，划分各级财政的支出范围。通过政府间财政转移支付立法，实行科学规范的转移支付制度。建立涵盖省以下各级财政的转移支付制度，强调制度形成过程的透明度，加强对转移支付资金使用的监督。建立独立于政府各部门的中央财政拨款专家委员会，专门负责财政转移支付公式的确定和调整，该委员会应由专职人员组成，其决策过程应置于公众的监督之下。同时有必要成立政府间转移支付理事会，审议中央财政拨款专家委员会提出的转移支付方案，并送全国人大审批。
(3)权力运行民主化
坚持集权分权平衡。中央集权必须以尊重地方政府的合法地位和自主权为前提，地方分权应当以不损害国家利益及中央政府的有效控制能力为前提。宏观调控的主体应是中央政府，地方政府不能成为宏观调控的主体；宏观调控的决定权在中央政府，宏观调控的内容、实施时机与步骤，均只能由中央政府作出决定；宏观调控实施中所遇到问题的解释权和裁定权在中央政府。地方政府可以根据宏观调控的精神与内容自主地决定本省区的具体实施办法。
强调多元多方参与。公共决策上的多元参与对经济民主至关重要。政府吸收多元主体参与决策，不只是为了选定最受欢迎的政策，也是为了缓和与那些受损者之间的摩擦，保障多元参与者的权利，最大限度地实现决策民主化。
健全科学民主决策。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，不断扩大人民群众的参与度。建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。
重视正当合法程序。美国大法官福兰克弗特认为，“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”。为实现经济民主，政府必须重视管理过程中的正当程序。在市场经济中，政府干预经济和正当程序实际上是政府与市场的良性互动过程，其中的市场主体不只是政府管理行为的受体，还应当是其制约主体。
(4)监控体制制度化
建立中央与地方关系的协调与监督制度。第一，立法监督。中央通过立法控制地方自治机关，通过对地方国家机关的组成、职权、活动范围及活动方式，将地方制定规范性自治法规等限制在中央允许的范围内。第二，经济监督。主要是指运用经济杠杆从宏观上来监控。中央通过制定国民经济发展战略和中长期发展规划，从宏观上调控地方的经济行为。第三，人事监督。地方实行自治的情形下，地方政府的行政长官一般由地方选民选举产生，但应履行由中央政府任命的程序，以保障中央政府对地方官员的节制和监督。第四，地方自治。地方政府依法自主管理地方自治事务，中央政府不得随意于预地方自治。第五，双向监督。建立中央政府与地方政府双向互动机制，在加强自上而下监督的前提下，建立自下而上的反向监督机制，以防止中央政府过度集权和滥用权力。
建立中央与地方关系的司法审查制度。可以考虑由最高人民法院行政审判庭受理中央政府与地方政府以及地方政府与地方政府之间的一般权限争议案件和利益分配纠纷案件。
收稿日期：2008-01-05
注释：
①林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第43页。
②［美］丹尼尔·J·伊拉扎：《联邦主义探索》，彭利平译，上海三联书店2004年版，第15页。
③⑥单飞跃：《经济法理念与范畴的解析》，中国检察出版社2002年版，第34页。
④［美］迈克尔·罗斯金，等：《政治科学》，林震等译，华夏出版社2001年版，第274页。
⑤王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社1997年版，第1页。
⑦⑨单飞跃、李莉：《经济权力的宪政之维——公共事件的触角》，《吉首大学学报》（社会科学版），2006年第2期，第132、135页。
⑧单飞跃：《经济宪政：一个宪政新命题的提出》，《湖湘论坛》，2005年第3期，第49页。
⑩单飞跃、卢代富：《需要国家干预——经济法视域的解读》，法律出版社2005年版，第2～3页。
(11)肖滨：《从联邦化的双向进路与两面运作看西方联邦制》，《中山大学学报》（社会科学版），2005年第4期，第82页。
(12)［美］卡尔威因，等：《美国宪法释义》，华夏出版社1989年版，第84页。
(13)张定河：《美国政治制度的起源与演变》，中国社会科学出版社1998年版，第93页。
(14)盖哲娅：《论美国的联邦制和联邦主义——美国联邦与州的关系的发展》，复旦大学出版社1986年版，第1页。
(15)［日］青木昌彦：《政府在东亚经济发展中的作用》，中国经济出版社1998年版，第15页。
(16)韩继志：《政府机构改革》，中国人民大学出版社1999年版，第49页。
(17)马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第41卷），人民出版社1965年版，第296页。
(18)舒小庆：《部门利益膨胀与我国的行政立法制度》，《江西社会科学》，2007年第12期，第209页。
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