高度关注“失土农民”的切身利益——对浙江省“失土农民”的调查，本文主要内容关键词为：农民论文,浙江省论文,切身利益论文,高度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着浙江省城市化和现代化建设步伐的加快，各地新一轮招商引资力度的加大，特别是全省工业园区和特色园区的兴起等等，直接导致各地的用地需求大量增加，“失土农民”越来越多，因征地引发的信访、上访事件频频发生，“失土农民”问题已经成为当前社会各界关注的热点问题。为了全面了解“失土农民”的实际情况，浙江省农村社会经济调查队在全省抽样调查了桐乡市、义乌市、诸暨市等24个市、县的473户1998年以来被征用土地的农户，共收回有效问卷455份，调查结果如下：
一、土地被征用后，大多数“失土农民”的家庭生活水平当前没有太大变化，但部分农户对今后的生活有较多的后顾之忧
被调查的455户农户中，共有常住人口1770人，户均3.89人，其中男918人，女852人，平均受教育年限约为6.9年，共有整半劳动力1326人，户均2.91人，占这次调查总人口数的74.9％。
455户农户1998年底时共有自留地86亩，承包集体耕地1237亩，承包集体园地168亩。1998年以来共被征用土地933亩，占总数的62.6％，户均达到2.05亩。被征用的土地中，主要用于修建铁路、公路、机场等道路交通设施的占18.6％，用于工业园区和经济开发区建设的占50.2％，房地产开发征地占12.7％。从年份看，1999年被征用土地236亩，2000年159亩，2001年362亩，2002年上半年176亩。土地被征用后，有80.0％的调查农户家庭居住地没有迁移，有13.6％的农户已经搬迁到政府规划的居住园区，还有6.4％的农户自己出资在城区购买居住房等。有70.2％的农户认为土地被征用对其家庭生活水平当前没有太大影响，有10.0％的农户认为生活水平因此明显提高，有16.2％的农户认为生活水平明显下降，还有3.6％的农户认为土地被征用后生活已经发生严重困难。进一步分析显示，认为生活没有太大影响的农户，多半在城郊结合部，其本身的收入来源中，极大部分来源于非农收入，企事业单位工资、外出经商打工、家庭开店办厂等收入已经占整个家庭收入的绝大比例；认为生活水平明显提高的农户，主要是已拿到了土地补偿费，眼前手头相对有了较多的可支配收入；认为生活水平有明显下降的农户其主要原因是原有的家庭收入主要来自土地经营，土地被征用后，基本上没有了收入来源。调查显示，大多数“失土农民”的就业和养老等问题没有妥善解决好，因此，部分农户对今后的生活有较多的后顾之忧。据调查，土地被征用后政府有关部门为455户农户共办理了327人的“农转非”，安排了20个就业岗位，110人参加了养老保险，144人参加了医疗保险，分别仅占调查总人口数的18.5％、1.1％、6.2％和8.1％，另外有293人因为土地被征用而导致待业，占总人口数的16.6％。“民以食为天，食以地为本”，“失土农民”原本可以种点粮食蔬菜马马虎虎过日子，现在赖以生存的土地没有了，征地补偿安置费用不了几年也要“坐吃山空”，在养老保险、失业保险等社会保障没有完全落实好的情况下，部分农户对今后的生活有较多的后顾之忧也属情理之中。特别是一些年龄偏大、文化程度不高、缺乏劳动技能的纯农业户，打工没人要，经营无门路，办厂缺本钱，就业问题非常突出，他们对后半辈子的生活深感忧虑。正如余杭区临平街道禾丰村一位村民所说“农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位，而在其它工作岗位上的竞争我们一般都是弱势。找不到适合的工作，基本生活就难保障”。
二、政府征地工作得到了大部分农民的理解和支持，但调查反映出征地前后存在的问题不容忽视
近年来，浙江的征地数量增速迅猛，这是浙江社会经济快速发展的必然。2001年，全省国家和乡村两级基建占地已经达到22.3千公顷，同比增长61.6％，特别是乡镇企业建房等2001年猛增103％。各级地方政府作为相对独立的经济发展区域，目前在土地征用方面还没有相当明确而又具可操作性和约束力的法规的情况下，大量的土地征用势必存在这样那样的问题，直接损害了被征土地农民的利益。然而，大部分农民是以大局为重，为了当地的经济发展，宁愿牺牲点个人利益，“小家”服从“大家”，对国家建设用地表示理解和支持。当问起自家土地被征用的态度时，有67.1％的农户愿意其土地被政府征用，还有32.9％的农户表示不愿意。不愿意土地被征用的农户其家庭收入主要来自种养业，参加养老保险和医疗保险的人数很少，土地被征用后其家庭生活水平明显下降，一方面这些家庭待业人数明显增多，另一方面又对实际得到的征地补偿安置费不满意或非常不满意，其比例高达92.9％，他们对自家的土地被征用是很无奈的。显而易见，浙江省各地近年来的政府征地工作得到了大部分农民的理解和支持，但调查反映出征地前后存在的问题不容忽视。
1.土地征用补偿标准相对偏低，三成费用留存村级。征地补偿安置费是“失土农民”赖以谋生的土地失去以前的“最后一顿晚餐”，用农民的话来说是“保命钱”。然而，《中华人民共和国土地管理法》规定征用耕地的土地补偿费为征用前三年平均年产值的六至十倍，安置补助费为四至六倍，浙江省的实施办法进一步明确耕地的土地补偿费按征用前三年平均年产值的八至十倍补偿。据反映，一方面全省的补偿标准由于征地用途、各地方耕地年均产值、计算倍数等不一样而相差悬殊。如永嘉县瓯北镇浦西村的工业园区土地补偿标准高达8000元/亩，而金东区孝顺镇胡塘村的工业园区土地补偿标准仅有7500元/亩。另一方面浙江的农村经济比较发达，相对于2001年全省农民人均纯收入就已经达到4582元的实际情况而言征地补偿安置费明显偏低，调查中有22.0％的失土农户认为征地补偿标准严重过低，53.2％的农户认为偏低，23.9％的农户认为适中，仅有0.9％的农户认为征地补偿标准高。据这次专题调查统计，1998年以来各类征地给村里的土地补偿费平均12162元/亩，安置补助费平均2377元/人，失土农户实际能得到的土地补偿费平均7958元/亩，安置补助费平均2078元/人，青苗补偿费平均498元/亩，目前农户家庭已经得到的所有征地费总额（包括附着物及设施补偿费）人均8828元。调查显示，征地补偿安置费中，34.6％的费用留存在村级，由于征地补偿安置费本身偏低，再加上村级留存，故有16.4％的农户对实际得到的征地补偿费用非常不满意，38.3％的农户表示不满意，38.5％的农户基本满意，只有6.8％的农户对实际得到的征地补偿费用表示满意。在征地实际操作中，不少地方政府为了加快区域经济建设和社会发展的步伐，片面强调“投资环境”以吸引企业投资，不惜采用牺牲农民利益的办法降低本来就已经偏低的征地补偿标准，往往在基数和倍数上做文章，就低不就高，甚至在计算产值时人为调节粮经比例压低补偿标准，没有按照统计部门的法定数据计算产值等等，农民对此反映比较强烈。
2.“征而不用”现象非常普遍，造成耕地资源浪费。土地是不可再生的资源，多征一亩耕地农民就少一亩“生存田”，就少一份生活保障。当前，地方政府为了招商引资而人为压低征地成本的做法为企业变相圈地提供了可乘之机，“征而不用”现象非常普遍。一些企业特别是一小部分资金实力雄厚的大企业和私营老板，看到了土地市场价格的增值潜力后，在各工业园区、农业园区、商业园区、科技园区、特色园区等巧立名目，变相圈地，实业投资是假，对所征土地进行炒作转手谋利是真。政府千方百计从农民手里低价征来的建设用地，成为企业变相谋利的途径，大量的土地因此“征而未用”而长年抛荒，造成耕地资源浪费，广大农民“看在眼里，痛在心里”。据455户失土农户调查资料显示，“征而未用”的土地共有190亩，占被征用土地总数的20.4％。义乌市城西镇益公山村村民反映：“现在企业征用土地政策较宽松，而企业对已经征用了的土地很不珍惜，一些厂家购买后绝大多数土地在闲置，这与一般农户生活建房的土地审批卡得很紧形成鲜明的对比。”
3.政府“低征高卖”，农民比较反感。《中华人民共和国土地管理法》明确规定任何单位和个人不得买卖土地，但是我国依法实行国有土地的有偿使用制度，而且土地使用权可以依法转让，这就在法律上明确了征用土地有合法的市场价格。然而，土地是稀缺性的资源。稀缺性资源的市场价格包括生产的边际成本和资源的稀缺成本。征用土地的稀缺成本在市场经济下会随着数量的减少而不断上升。目前，政府向农民征用土地时按农业生产的边际收益支付补偿安置费，向社会拍卖时按土地的市场价格（包括工商业的边际收益、稀缺成本及预期）成交，自然形成了价格上的巨大差距。上虞市百官镇梁家山村的地块，政府拍卖时价格上升到100多万元/亩，总额达1.5亿元，而农户的征地补偿安置费只有25000元/亩。萧山区河庄镇同二村，几年来征地补偿安置费只有3.55万元/亩，而政府公开拍卖价格已经高达20万元/亩以上。一位个体户用18万元征买了0.36亩地转手卖给别人就是50万元，而农民的0.36亩口粮田被征，补偿费用只有12780元。如此这样的“低征高卖”，广大农民确实难以理解。特别是在土地拍卖价一天比一天高，而征地补偿安置费却若干年一动不动的对比下，农民对此反映强烈，以为政府只想着赚土地差价。有些农民甚至气愤的讲：“几年以前卖企业，现在卖地皮，看你们以后还能卖什么！”
4.征地前后工作透明度不够，容易滋生腐败现象。调查中许多农户反映，地方政府、有关部门或村委会在征用土地前后工作的透明度不够，没有充分体现“公开、公平、公正”，他们往往是“稀里糊涂被征用、清清楚楚分钞票”。某些乡镇、有关部门或村委会在征用农村集体土地前宣传力度不够，很少有征地公告，没有真正向农民征求意见，造成一般农户对征地工作不清楚，包括目标规划、工作程序、征地用途等等。在征地进程中，极少有向有关村民发放《土地法》等法律法规，造成农民对现行的征地政策不明确，特别是在补偿标准的确定时，不公开如何测算耕地征用前三年的平均年产值，在没有村民代表参加下决定补偿安置费的倍数，事后也没有同村民讨论协商。在征地工作完成后，一些村分户补偿安置费没有上墙公示，村级留用资金乱挪用，不同村子的征地补偿情况有关部门没有公开，有些建设用地私下转让老百姓根本不知道，如此等等。征地前后工作的不透明，轻则造成农民误解，重则引发干群关系对立。与征地不透明密切相连的就是征地工作中存在的腐败问题。仔细分析围绕征地的工作为什么不能做得更加透明的原因，一是不少基层干部有畏农、惧农思想，怕农民找麻烦、闹事；其二就是有利益关系不宜让老百姓知道，怕腐败现象露出马脚。围绕征地工作有很多的利害冲突，特别是在暗箱操作的情况下，更加容易滋生腐败现象。据调查反映，个别乡镇存在非法征地情况，甚至强制征地、征地后不按合同办事。为了局部利益，有的“少征多用”甚至“不征也用”。一些地方虚报耕地指标，超越实际情况征用耕地，超计划指标用地。有的借口土地是国家的，对农民集体所有的未利用地不作补偿，或以多报少补等手段截留补偿安置费，私下进行瓜分。有的把地段好的地块私下卖给有权有势有钱的人，一般人付更高的价格也买不到，个别村委会甚至拿征地补偿金找借口到北京等外地去旅游等等。对于征地中的腐败现象，用永嘉县乌牛祥池村一位村民的话来说就是“老百姓真是痛恨入骨”。
5.基层工作不到位，征地后遗留问题较多。人们时常说“前人种树，后人乘凉”，但现在是“前人卖田，后人遭殃”。由于在征地工作中基层有关工作人员的工作没有做到位，政府有关部门的工作没有协调统一，具体的征地承诺前后变化多，征地的人管征地，补偿的人管补偿，拆迁的人管拆迁，有了事情你推我让，造成征地后遗留问题较多。一是有的新农居点仓促上马，或者规划不合理，或者配套设施没有跟上，或者缺乏绿化，或者公共设施不全，或者生活排水不畅，或者有严重的环境污染等问题，“失土农民”意见非常强烈。二是农村户籍制度改革滞后，“农转非”人员只是“城头变换大王旗”，在子女入托入学、房屋产权证等方面不能享受城镇居民的待遇。余杭区临平街道的“农转非”学生还要拿出借读费，“失土农民”感到很惊讶。永嘉县桥头镇桥一村很多人都上交了3000元/人的“农转非”费用，最后还是没能落实城镇居民户口。三是土地核销滞后，耕地帐面数与实际数有较大的差距，农民的土地已经被征，但农业税却没有减免。四是拖欠“失土农民”的征地补偿安置费。五是征地时有关工作不细致，一刀切，造成村民不必要的生活麻烦。有些村的部分土地被征用后，留下的耕地不连片，甚至截断道路，给灌水、机耕、收获带来不便。
6.征地的补偿安置费分配混乱，村级留用管理不规范。对于征地的安置补助费，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》已经作出原则规定，即按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口数按照被征用的耕地数量除以征用前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。但在实际操作中，缺乏一个分配到农户的具体细则，造成各村对征地补偿安置费的分配比较混乱。在分配的比例上有的全额到户，有的部分留村，留村的比例又各有不同。在发放的时间上有的一次性发放，有的分若干年发放。在分配对象上有的按人头发放，有的一半按人口，一半按被征用土地面积分钱，有的是征到谁家的土地钱归谁家所有，没征到的一分不给。同时，不少调查户还反映村级集体留用的土地补偿款在具体的使用上欠规范。一般村民对于留下部分补偿款用于村集体公益福利性事业，或者发展壮大村级集体经济多半没有什么意见。但是，由于留村的征地补偿费数额较大，有的还没有建立规范的村务公开、财务公开制度，缺乏严格的监督管理机制，具体使用时更欠透明，一般农户普遍担心集体资产的流失。调查中我们发现，有些村干部用征地补偿费支付村里的日常行政开支，甚至用来发放村干部的工资。