自然垄断行业放松规制的理论分析，本文主要内容关键词为：规制论文,垄断行业论文,理论论文,自然论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F276.8 文献标识码：A 文章编号：1672-0202(2004)01-0053-07
基于规模效益和竞争效益的“马歇尔困境”(Marshall's Dilemma)，自然垄断行业在世界各国都或多或少受到政府的规制，然而就规制的强度、具体模式而言，各国的改革实践大都经历了规制(Regulation)——放松规制(Deregulation)——重新规制(Re-regulation)的交替反复的过程。规制，抑或放松规制，意味着是由规制还是竞争、政府还是市场来主导资源配置，其实质是“被规制市场中的消费者和企业、消费者偏好和企业技术、可利用的战略以及规则组合”三方动态博弈的结果[1]。
19世纪末期，美国和其他一些发达经济国家为了克服不受限制的市场竞争可能带来的种种弊端，开始采用规制手段来控制经济中的一些“关键部门”。20世纪初期，在经历了世界范围内的经济大萧条之后，规制实践波及到世界各国。在此期间，许多国家对铁路、电信、地方公用事业等被认为具有自然垄断特性的产业实施了全面的价格规制和市场准入规制，一时间规制范围广泛，规制机构林立。从20世纪70年代末开始，仍以美国、日本、英国等发达国家为中心，世界各国纷纷开始了旨在引入竞争、放松规制的政府规制体制改革。对自然垄断行业的具体治理模式从过去的严格管制，转向实行私有化、分业经营，引入激励性规制等。竞争，而不是规制，成为各国自然垄断治理思路的主流。
毫无疑问，这场轰轰烈烈的放松规制运动产生于特定的历史经济背景之下，是“两益取其重，两害取其轻”的现实选择（注：比如70年代的两次石油危机，使各国经济停滞不前，财政赤字扩大。各国政府必须削减开支，减少政府行政职能。此外，“管制失效”(Regulation Failure)问题凸显以及“规制俘获”理论(Capture Theory of Regulation)出现，使人们认识到政府规制也存在难以克服的缺陷。如管制的企业效率低下，管制的成本高昂，发生大量寻租费用，管制滞后造成企业损失，企业创新行动的动机减弱，服务多样化和收费体系多样化的进展迟缓等等。），但同时也得益于在此期间自然垄断和政府规制理论在垄断、规制、竞争及其相互关系等若干基本问题上的突破和创新。实践的需要带动理论的新发展，而理论的深化反过来又指导实践的科学推进。西方自然垄断理论研究与政府规制实践密切结合，对各国已经完成或正在进行的规制体制变革产生了深远的影响（注：一些经济学家甚至直接参加了改革的领导工作，具体参见张帆的有关分析：《规制理论与实践》，经济学消息报，1995年4月29日。）。本文即从综述的角度，概述西方自然垄断和政府规制理论近年来有代表性的突破和革新，分析其内在机理和逻辑联系，从而系统地梳理当代放松规制变革实践的理论依据。在文章的最后一部分，作者提出了其对当前我国自然垄断治理思路的有益启示。
一、对自然垄断边界的新认识
传统理论认为，在一定范围内，平均成本随产量不断增加而持续下降的行业是自然垄断行业（注：如格林沃尔德认为自然垄断能否存在的决定性判断标准是，市场需求必须小得只要有一家成本不断降低的公司就能满足（《现代经济辞典》1976）。K.W.克拉克森和R.L.米勒(K.W.Clarkson,R.L.Miller)认为自然垄断的基本特征是在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增的状态（《产业组织：理论、证据和公共政策》1982）。）。由于平均成本的不断下降，单一企业产量越高，所获规模效应越显著；而如果任由多家企业同时生产，由于产量较低，每个企业的平均成本都会居高不下。同时，自然垄断行业存在着“定价悖论”，使社会陷入效率与公平无法兼顾的两难困境。因此，必须由政府进行规制，一方面维护大规模生产优势，另一方面保护消费者免受垄断企业滥用垄断力量造成的损害。
较近的研究认为，成本劣加性(Subadditivity)而非平均成本递减（范围经济）是自然垄断的根本特征。鲍莫尔(W.J.Baumol)1977年首次使用了成本劣加性概念定义自然垄断[2]：即如果单一企业生产所有产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，企业的成本方程就是劣加的；如果在所有有关的产量上企业的成本都是劣加的，该产业就是自然垄断产业。在图2中，
和
分别代表单一企业生产某行业全部产品的总成本和多个企业生产同样产品成本的总和，和相交于
。当产量小于时，由单一企业生产成本较低，因此在此范围内成本方程是劣加的。这说明在此产量范围内，该行业具有自然垄断性。鲍莫尔的分析以企业生产多种产品为假设前提，因此后来也被描述成范围经济性(Economics of Scope)[3]。实际上，成本劣加性也可以用来描述单一产品生产企业的自然垄断性[4]。
图1 自然垄断的传统边界
图2 自然垄断的新边界
成本劣加性标准的应用拓展了自然垄断的外延，也就是说，即使平均成本上升，规模经济不存在，只要单一企业供给所有产品的成本小于多个企业分别生产的成本之和，该行业就是自然垄断行业。扩展了的自然垄断可以分为两种类型：当实际产量小于或等于
时，处于下降阶段，边际成本小于或等于平均成本，称为强自然垄断，此时定价悖论存在（注：这时只能采用边际成本定价的替代办法，制定次优价格。常见的是Ramsey定价法，可大致描述为：使次优价格高于边际成本，同时该价格偏离边际成本的幅度与该产品的需求弹性的绝对值成反比。）；当实际产量大于时，处于上升阶段，边际成本大于平均成本，称为弱自然垄断，可以采用边际成本定价，得到最优价格。
成本劣加性概念对成本单调递减的取代，是人们对自然垄断基本属性认识的改变。由此出发，对于单一产品生产企业来说，规模经济仅仅是自然垄断的充分条件，而非必要条件；对于多产品生产企业来说，规模经济既不是自然垄断的充分条件，也不是其必要条件。从而，“定价悖论”不必然存在于自然垄断领域中，对于弱自然垄断行业来说，企业有可能制定出最优价格实现社会福利与经济效率的兼顾。这从根本上动摇了政府必须对自然垄断行业实施规制的基础，政府规制也由此失去了理论依据。
二、可竞争性市场理论
可竞争性市场理论在成本劣加概念基础上，进一步探索了在成本劣加的产出范围之内，政府是否应该实施规制以及应该实施何种规制措施。由鲍莫尔、贝利(E.E.Bailey)、威利格(R.D.Willig)、潘扎(J.C.Panzar)等提出的“可竞争性市场理论”(Theory of Contestable Markets)，也称“可维持性理论”(Theory of Sustainability)[5]，认为在实际上容易进入的条件下，潜在的进入者采取的“打了就跑”(Hit-and-Run)的策略，能够迅速窃取可能的利润，迫使自然垄断企业制定边际成本或盈亏相抵的价格，使自然垄断市场近似于完全可竞争市场，因而不再需要政府对价格和市场准扩进行规制。
该理论的核心概念是“可维持的价格”(Sustainable Prices)[6]，也称有承受力的价格，即使新进入者的利润为负，原垄断者的利润为非负的一组价格。在此基础上，伯格(S.V.Berg)和车赫特(J.Tschirhart)深入分析了考虑到自然垄断强弱、企业承受力有无和进入市场障碍等因素时自然垄断的规制对策（见表1）[7]。
表1 自然垄断的规制对策
自然垄断
强自然垄断
弱自然垄断
进入有障碍 价格规制1价格规制2
进入无障碍
1.有承受力－有可维持价格
不需规制
不需规制
2.无承受力－无可维持价格
进入规制和价格规制1
进入规制和价格规制2
注：①价格规制1，指制订既照顾企业利益又最大限度减少社会福利损失的价格，即次优定价。
②价格规制2，指边际成本定价。
表1可以简要归纳为以下三种情况：(1)潜在进入者面临不可逾越的障碍。此时无论是强自然垄断，还是弱自然垄断，垄断企业的行为都应该受到价格规制以消除企业亏损或垄断利润。(2)潜在进入者进入该行业没有障碍，而自然垄断企业对竞争不具备承受力。此时不仅需要价格规制，而且需要进入规制，以控制该行业内的竞争程度。(3)潜在进入者进入该行业没有障碍，自然垄断企业对新来者的竞争也具备承受力。此时没有必要对该行业进行管制，潜在竞争者的进入威胁将迫使垄断者制定盈亏相抵的价格（强自然垄断）或者边际成本价格（弱自然垄断，同时努力降低成本。
可竞争性市场理论在扩大了的自然垄断概念基础上，根据企业是否具有承受力（是否存在一组可维持价格），明确指出当自然垄断企业具有承受力时，潜在的进入压力会迫使其制定出合意的价格，此时政府的干预（特别是进入规制）不仅是不必要的，反而可能是有害的，由是割断了自然垄断与政府规制之间的必然联系。同时，它还针对具体的垄断情形开出了多样化的规制对策药方，极大地拓展了传统的自然垄断治理思路，并且为进一步的规制改革实践作了理论上的铺垫。
三、需求与技术因素的动态影响
认识到市场需求的变化和生产技术变革会使自然垄断产业发生质的变化，是近年来政府规制理论取得的重要成果之一。奥特森(M.Waterson)较早注意到自然垄断性的动态性特征，他在其《自然垄断与企业的规制》一书中指出，一个产业不仅仅可以通过技术基础的改变，也可以通过需求改变而成为自然垄断产业[8]。
W.K.Viscusi,J.M.Vernon和J.E.Harrington通过更加深入的研究宣称[9]，技术和投入品的变化通过改变自然垄断行业的成本函数，影响该行业有效率企业的规模和社会最优产出水平，进而影响自然垄断行业的性质。他们还通过对美国20世纪80年代以来的市话交换电信市场(Local Exchange Telecommunication Market)的实证研究，证明了技术的变化使得LETM不再具有自然垄断性。在图3中，AC代表某自然垄断行业的平均成本曲线。技术的进步使该行业的平均成本、主要是固定成本降低，也就是沉淀成本降低，这意味着平均成本随产量的增加而下降的趋势受到抑制，或上升的趋势得到增强，并最终导致该行业自然垄断特性的减弱，甚至发生根本性的转变。
另一方面，技术的长足进步使替代产品之间，特别是跨产业的替代产品之间的界限变得模糊，也就是通常所说的产业融合趋势的出现。结构性竞争(Structural Competition)直接影响了原自然垄断行业的成本“构成”，进而影响行业的总成本函数，从而改变该行业的自然垄断特性。
图3 技术与需求的动态影响
市场的扩张和市场需求的增长引起需求曲线的移动和均衡产量的增长，同样可能使自然垄断产业趋向于“可竞争”。在图3中，当需求曲线从D1移动到D3时，独家垄断就不能成立，两个或多个企业就更有效率。W.K.Viscusi,J.M.Vernon和J.E.Harrington对美国电信产业的实证分析表明[10]，20世纪50年代建立私人通信系统的呼声日益高涨，这与当时收入水平的攀升，以及新技术的运用（主要是微波技术）对市场需求的刺激有直接的关系。他们的结论是，如果市场需求曲线能够向上移动到足够的程度，可能会使自然垄断产业不再具备自然垄断的特征，因为需求的大幅度增加会提高社会最优产量。
随着技术发展日益加快，世界经济一体化进程不断深入，许多学者从实证的角度，考察自然垄断行业的演化过程，寻找在需求和技术动态影响下垄断与竞争的现实边界。如K.Ernest Schenk对电信产业的分析[11]，P.L.Joskow和R.Schmalensee对电力产业的分析[12]等。这些研究成果有力地推动了美国等其他发达国家放松规制的改革实践。
四、小结和启示
以成本劣加性、可竞争性市场理论和需求与技术的动态影响为代表的对自然垄断的新认识，从修正自然垄断根本特征出发，通过可维持力概念（企业承受力），结合对动态的需求和技术因素的考虑，对传统政府规制理论，特别是自然垄断规制理论做了重大改进。根据新自然垄断理论，垄断范畴的内涵和外延改变了，垄断、竞争与规制之间的互动关系有所调整，自然垄断的治理思路得到极大拓展。总的认识是应该在市场中更多地引入竞争机制，缩小政府规制的范围，并尽可能以间接规制替代直接规制。因此，从理论上看，它是导致20世纪70年代末世界范围内自然垄断放松规制的关键原因。正如张帆在《对自然垄断的管制》一文中提到的，“关于管制问题的政策讨论（注：这里特指建立在自然垄断新看法基础之上的管制讨论。），常常导致取消或放松某一行业传统的政府管制……。在这场管理改革的实践中，理论研究所起的作用绝不仅仅是推波助澜。”[13]
目前我国正在着手推进自然垄断产业的政府管理体制改革，对电信、电力、民航等的规制变革已经进入实践阶段并初显成效，但在体制转轨和长期计划传统交织缠绕的双重制约下，前面的道路仍然困难重重。西方近30年来自然垄断理论的研究成果，对我国自然垄断治理思路的选择，有如下启示：
1.垄断不代表社会福利的损失
弱自然垄断行业或处于成本劣加产出范围的自然垄断企业，其边际成本大于平均成本，可以按照边际成本定价，因而完全有可能实现公平与效率的双赢。虽然在这类行业“可竞争市场”无法形成的时候，仍然需要政府对其进行价格或准入方面的规制，但它至少说明了在有的时候，垄断结构并不是竞争结构的次优选择。特别是当垄断结构作为经济规律作用的自然结果而出现的时候，应该是具有较高经济效率的制度安排。
因此，在我国目前声势浩大的“伐垄”运动中，必须弄清垄断结构与垄断行为的差别，明确反垄断的主要指向是垄断行为而不是垄断结构。事实上，垄断行为既可以由垄断结构产生，也可以由竞争结构产生[14]。从理论上讲，我们应该根据成本劣加与否的标准，选择对于整个行业来说成本最低的市场结构，无论其是垄断结构还是竞争结构。若干实证研究显示，目前我国面临的主要问题是“披着自然垄断外衣的行政垄断”[15]，而真正的经济集中型垄断不能满足国际竞争的需要[16]。因此在规制改革的方向选择上，也应该以政企分离为出发点，不仅要实现政企职能分离，而且要实现政府既作为行政部门又作为行业主管的两个内部职能的分离，立足于使企业成为真正独立的市场主体，进而提高政府规制的效率。
2.规制不再是提高自然垄断经济效率的唯一手段
根据可竞争市场理论，在可竞争的市场中，潜在的竞争可以代替规制的职能，实现资源最优配置。因此政府规制不再是治理自然垄断的唯一有效途径，以竞争替代规制、或寻求竞争与规制某种方式的结合，同样可能提高自然垄断行业的经济绩效。但值得注意的是，放松规制不代表放弃规制。由于可竞争理论建立在一系列严格的前提假定之上（注：(1)企业进入和退出市场（产业）是完全自由；(2)潜在进入者能够根据现有企业的价格水平评价进入市场的盈利性；(3)潜在进入者可以采取“打了就跑”的策略。），真正的可竞争市场很难在现实世界中出现（注：比如，自然垄断行业一般有较大的沉淀成本，原垄断企业势必具有一定先行者优势，完全可以借助掠夺性定价等手段阻碍其他企业的进入，对于新进入者来说，其退出市场时也不可能没有任何沉淀成本。因此完全自由进出的市场事实上是不存在的。），因此在绝大多数情形下，自然垄断产业基于自身的经济特性，仍然只有或多或少需要政府规制，才能实现产业内的有效竞争。
以我国网络产业的互联互通问题为例（注：此案例参考了张昕竹：《论规制与竞争的关系》，中国规制与竞争：理论和政策，社会科学文献出版社2000年出版，第17页。）：随着竞争的引入，特别是随着数网竞争的出现，必须实现不同网络间的互联互通，或者垄断性的网络运营商为新进入者提供市场准入，从而实现有效竞争。但在实际中，虽然已经有了开放接入的明文规定，原有服务商仍然可以很容易地通过操纵技术标准、松绑的程度、提供互连服务的质量和时间等因素，有效地阻碍其它服务商的进入。相关研究显示，“在没有找到其它机制之前，规制仍然将作为确定有效的互联互通政策的重要手段”（注：参见张昕竹的《论规制与竞争的关系》，中国规制与竞争：理论和政策，社会科学文献出版社，2000年，第21页。刘戒骄也得出类似结论：《自然垄断产业的放松管制和管制改革》，中国工业经济，2000年，第11期，第26页。）。从这个角度看，一定的规制政策对于我国目前自然垄断产业的健康发展来说仍然必不可少。那么比较有效的治理办法可能是规制与竞争某种形式的组合，以有限的规制（如不对称性规制等
）保证有效的竞争。具体的政策应根据不同产业的经济特性和具体治理目标的侧重点，在政府带来的失灵和市场失灵之间进行分析、比较和选择。
3.自然垄断的规制应具有动态性
技术与需求的变革分别通过成本函数和需求函数的变动，影响均衡产出规模进而影响行业的自然垄断性质。因此随着技术经济条件的变化，自然垄断行业就具有动态性的边界。行业经济性质的改变使最低成本的市场结构发生变化，其最适宜的产业组织形式也相应发生改变。这意味着对政府的规制水平提出了更高的要求：政府必须在适当的时候了解把握特定自然垄断行业已经或正在发生的改变，进而对规制的具体思路、方法和政策进行动态性的调整，否则就会造成社会福利或经济效率的巨大损失。
20世纪后半期以来，由于技术进步日新月异，经济一体化步伐加快，许多传统的自然垄断行业从强自然垄断变为弱自然垄断或竞争性行业，西方发达国家推出的一系列诸如私有化、分业经营、激励性规制等放松规制的改革正顺应了这一市场结构转换的需要，从而取得了比较明显的经济效果。但同时我们也可以看到，在经济性规制得以全部或部分放松的同时，社会性规制，即对环境污染、产品质量和生产安全等实行的规制却相对增强。发达国家的规制实践表明，规制抑或放松规制政策是不断地交替反复的，有时甚至它们是同时出现的，如对市场准入的放松规制和对安全方面的重新规制。因此是规制还是放松规制，或者说采用何种规制模式，出台何种规制政策，应该取决于具体的经济发展阶段、技术进步状况和产业经济性质，不能抽象地谈论规制或者放松规制。
收稿日期：2003-11-06