试探中国农村土地市场流转的“囚徒困境”，本文主要内容关键词为：囚徒论文,中国农村论文,困境论文,土地市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301文献标识码：A文章编号：1006-2815(2007)01-0003-05
家庭联产承包责任制在调动农民生产积极性、极大促进农业增长和农村社会经济发展的同时，也为借助于农地承包经营权市场流转以改进农地资源配置效率提供了可能。据林毅夫的研究，家庭联产承包责任制的制度变革使中国农业产出增长了约46.89％，大约相当于投入增加的总效应(林毅夫，1994)。特别是，“30年不变、增人不增地、减人不减地”的农村第二轮土地承包政策的推行更为农地承包经营权的市场流转提供了政策支撑和制度保障。但是，现行政策的运作并未产生如理论界所预期的农地承包经营权市场流转的高潮，就总体水平而言，农地承包经营权流转仍是以行政性调整为主。理论界曾对土地承包经营权的稳定性对农户收入预期的影响、土地承包经营权流转的绩效等进行过一些研究，但已有的研究并未能对上述现象做出令人信服的理论解释。
从理论上分析，农地承包经营权流转是运用行政机制还是市场机制取决于净收益的大小。第二轮土地承包政策实行后并未出现土地承包经营权市场流转高潮的原因就在于市场交易的净收益较低，而净收益的大小又与农地承包经营权的产权配置不无关系，也与农村村干部的行为有密切的关系。因此，本文将根据这两个思路研究农地承包经营权市场流转问题。无疑，从理论和政策两方面研究农地承包经营权市场流转陷入困境的原因，不仅有助于深化理论研究，而且对指导我国农地制度的进一步改革具有重要的现实意义。
一、中国农地承包经营权的产权残缺与农地市场流转的“囚徒困境”
就我国农村集体所有制的土地而言，现行家庭联产承包责任制下土地承包经营权具有下列特质：其一，农地所有权属于村农民集体所有，集体依法组织土地发包或对土地进行再调整；其二，特定社区范围内的农民在保证国家和集体利益的前提下通过承包合同等形式按人口或人劳比例平均分配土地以获取承包地，依法对集体所有的土地拥有承包经营权，但这种承包经营权受到极为严格的限制；其三，国家对土地承包经营权进行严格的规定和控制。
1.农地承包经营权的不完全性与农地经营收益
现行农地承包经营权缺乏明晰性、排他性和安全性，稳定性较差，这导致农户土地投资积极性受挫，降低了土地边际生产率，使土地边际收益曲线位于较低的水平上，导致农地需求不足。农地承包经营权是否完全对激发农户的土地投资欲望，提高土地边际产出率至关重要，并且，明晰、无争议、有法律保障的土地产权是土地进入市场的首要前提。
其一，农地承包经营权缺乏明晰性。从表面上看，家庭联产承包责任制下集体所有制的农地所有权归农民集体所有，承包经营权归农民家庭所有，但由于农民的土地承包经营权必须通过签订承包合同由双方约定才可取得，这就使土地承包经营权具有一定的约定性和不确定性。并且，尽管法律规定农村土地属于村农民集体所有，但这种集体所有制具有共同所有制的特征，而且在这种共同所有制的制度安排下农民并没有对集体土地真正拥有处分权，导致产权残缺。进一步地说，现行法律或对农村土地所有权主体未能做出明确的规定或虽有所规定但相关法律相互矛盾，如《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”这样的法律规定很难保证承包经营权具有明晰的产权内涵，具体到每一农户家庭来说产权很模糊，农民实际上拥有的是不完全、不具体、不清晰、不彻底的产权。
其二，土地承包经营权缺乏排他性。农地集体所有制的一个基本特征是，任何农民，只要他是特定社区中的一员，其对集体土地的享有权就与生俱来而不需要支付任何代价。由于社区的范围既可以是静态的社区全体成员，也可以是动态的社区成员，这就使社区边界处于不定之中。尽管说农地承包经营权受到国家法律保护，但由于社区成员权赋予了社区内每个合法成员平等地拥有社区土地的权利，由此而生成的土地成员权或承包经营权就必然要求社区土地能随着人口的变化而进行周期性的调整，更何况对现阶段的中国农民而言，农村土地的承包经营不仅是一种经营手段，而且是其生存和发展的最后屏障[1] (p34)，农地资源仍承负着沉重的社会福利保障功能。进一步言，在传统观念里，集体成员应该天然地无差别地享有集体所有的土地，而且这种观念已转化为一种制度安排——土地随着人口的变化进行周期性的调整。土地承包经营权以社区成员权为基础，这一特殊的农地制度安排表明，尽管将来随着农村社会经济的发展，农民对土地的依赖性可能会有所减弱，但这并不必然导致社区的合法成员会自动地放弃其拥有的那一份土地权利。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而又稳定的预期，这不利于激发农民土地投资的积极性。
其三，农地承包经营权缺乏安全性。现行农地制度安排的一个特点是农村土地归农民集体所有，农民以其社区成员权身份拥有承包经营权。中国农村土地的这种产权特性，使农村土地既具有部分的社区共有物品属性，又具有部分的私人物品属性。尽管农民的承包经营权具有部分所有权的性质，并在一定程度上有利于激发农户投资土地的积极性，但是，农户承包经营权的社区共有物品属性使其权利极易受到其他各方的侵害。而且，农民并没有选择集体的权利且对自己所从属的集体有着终身的依附关系，他既没有多少用手表决也没有用脚表决的权利，因此在这样的经济关系下，农民土地承包经营权的安全性必然要大受影响。由于土地经营承包权一开始是以债权的形式出现的，债权的相对性决定了承包经营权的不稳定性，司法实践对土地承包合同纠纷以债权债务关系进行处理又强化了人们土地承包经营权的债权意识，实际生活中承包地的经常性调整使农民形成土地周期性调整的心理预期和路径依赖并使部分农民在潜意识里将土地承包经营权当作债权。所有这些，使得农民的经济主体地位得不到有效的保障，并产生极为严重的后果：对农民来说，很难树立起维护自己土地产权的信心；对乡村干部而言，收回土地承包经营权成为其要挟农民完成国家任务、收取提留(即使这种提留不一定合乎国家政策和法律)的一种手段，且常常成为乡村干部追求自身权益对土地进行调整的一种借口。
2.农地承包经营权的不完全性与农地承包经营权交易价格
现行农地制度安排下，农地承包经营权转让受到诸多不当限制，由此引发的农地承包经营权不完全性必然会降低农地交易价格，使农地承包经营权交易价格不能真正反映农地资源的稀缺程度，农产农地承包经营权转让受益也会因此而下降，进而减少农地市场供给。
其一，政府控制农地所有权交易市场，并运用政权强制力形成较低的土地征用价格，使农地承包经营权市场交易价格的参照标准偏低。目前，国家严格控制农地所有权交易市场，并主要借助于征用这一方式。固然，国家出于公共利益的需要在一定范围内按照合法的程序征用农地是完全应该的，土地征用权是国家的特有权力，但农地的征用必须确实是为了公共利益，而不能变成“国家建设用地是个筐，什么东西都可以往里面装”。目前国家农地征用行为并不规范，农民的土地权益时常受到侵害，并且国家农地征用时对农民的经济补偿偏低，有时甚至不足以弥补农民的经济损失。
其二，作为对土地市场流转机制的替代，土地的行政性调整使农民只需要凭借人口或劳动力就能无偿或低偿地获得土地资源，且农村家庭联产承包责任制实行以来周期性的农地行政调整使农民形成稳定的土地行政调整预期，这使农地承包经营权交易价格很难真正反映供求状况，导致土地市场交易价格偏低。由于基于成员权而赋予农户承包经营权是集体所有制内在的要求，并且在传统观念里，集体成员应当天然地无差别地占有集体的土地并在现实生活中已将这一观念转化为一种制度安排——土地必须随着人口的变化而进行周期性的调整。与土地市场流转相比，土地的行政性调整降低了土地出让方的土地出让收益，挫伤其供给土地的积极性，但对要求增加承包地的农户来说，土地的行政性调整降低了支付水平，其具有进行土地行政调整的动力。特别是，当承包地的行政性调整变成村民所在社区的一种正式制度安排时，它就会完全取代农地的市场流转，使市场流转机制根本不能发挥作用。
其三，农地转让范围受到了较严格的限制，不仅制约了农地交易规模的扩张，而且使农地承包经营权交易价格维持在一个较低的水平上。我国的相关法律规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，即使法律规定土地使用权可以依法转让，也只是“允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准”。由于农地交易均衡价格的形成建立在农地市场上供求双方均衡的基础之上，而价格数量变动又是以土地边际报酬率为基础，因此农户的土地经营水平决定了其可能的农地交易价格。当农地承包经营权交易范围局限于某一特定社区时，一方面社区范围内农户的农地经营水平差异有限，难以产生有效供给和需求，交易规模的扩张必然会受到一定的影响；另一方面社区外高经营水平的农业经营者不能参与交易，竞争的缺乏使农地交易价格必然维持在一个较低的水平上，既不利于提高土地生产率，也不利于刺激土地供给。
3.农地承包经营权的不完全性与农地交易成本
根据产权经济学的研究成果，交易成本是指运用价格机制的成本，包括搜寻交易对象的成本、谈判成本、合同签订成本、履约成本等，即信息成本和合约成本。交易成本是影响农地承包经营权市场交易的一个重要因素，而现行农地承包经营权的不完全性极大地提高了交易成本。
其一，政府对农地承包经营权转让限制不当，增大了农地市场的启动成本。尽管说政府为维护公共利益对农地转让进行最必要的限制是完全应该的，但这种限制应该适度。由于现行政策法规对农地承包经营权的转让限制过多、限制不当，这不仅直接阻碍着农地资源配置效率的改进，而且产生了更为严重的后果，相当多的一部分农民不能在意识形态上认知土地转让权。据王景新等的调查，有近15％的人不知道或者不相信他们拥有土地使用权的转让权，有40.2％的人不相信或不知道他们的子女有土地经营的继承权[2] (p26)，这会加大农地承包经营权交易市场的启动成本。
其二，农地承包经营权交易的特殊性使农户承包经营权交易的搜寻成本较高。一般而言，由于农户生活范围和社区游戏规则的限制，农户大多在社区范围内寻找交易对象、转让土地承包经营权，而在某一特定的社区范围内，由于生产工艺、操作技能、机械化水平、人力资本等具有相似性，农户的土地边际产出率相差无几，这导致农户的交易对象极为有限；扩大交易半径，尽管能增加交易的对象，但随着交易范围和交易半径的扩大，农户市场知识、交易能力的制约日益凸现，使交易的边际搜寻成本呈现边际递增趋势。进一步地说，由于农地市场信息的不完全性、农地交易的复杂性，农户为实现农地承包经营权交易搜寻交易信息往往需要花费太多的代价。无疑，如果交易收益的增加不及交易搜寻成本增加的幅度，农户往往缺乏在更大范围内寻找交易对象的激励，这不能不影响到农地承包经营权市场流转的实现。
其三，农地承包经营权的不完全性提升了谈判成本。农地承包经营权不完全使交易对象和交易内容具有不确定性，交易双方为明确交易就需要反复磋商、讨价还价，增加了交易的难度，谈判成本就会因此而提高。而且，我国人均耕地面积极为有限，每个农户平均经营的土地面积远远低于实现规模经营所要求的水平。在这样的背景下，一方面，农户要实现规模经营，就需要大幅度提高其经营规模，否则，若规模的扩张达不到规模经营的标准和要求，其收益将可能随着土地经营规模的增加而下降；另一方面，由于每个农户所能供给的土地面积极为有限，这就使要增加土地的农户必须与众多的农户打交道，而随着谈判对象的增加，谈判成本也会呈现边际递增趋势。
其四，相关法律的不完善、中介服务组织的缺乏，使农地承包经营权转让合同的履行受到极大的限制，履约成本较高。现行农地转让合同往往采用口头协议的方式，容易引起交易双方的争议。长期以来，农地转让合同得不到有效的执行，毁约者所承担的代价较小，使毁约者形成一种毁约预期；交易双方由于可能存在的事后机会主义行为，并利用传统文化的作用及所处的地缘优势使自身所承担的毁约责任降到最低的限制。所有这些，不能不使农地承包经营权交易的履约成本极大上升，从而影响到交易的有效进行。
二、农地承包经营权市场流转的“囚徒困境”与乡村干部的“寻租”行为
农地承包经营权市场流转陷入困境有着多方面的原因，乡村干部的偏好和行为无疑也会对农地承包经营权的市场流转产生较大的影响，并且在某种特殊的历史背景下，或者说，从某种意义上讲，产生着决定性的影响作用。因为不仅中央政府的农地政策需要乡村干部落实和执行，而且在与农户打交道时，由于历史的、文化的、政治的等多方面的原因，乡村干部往往处于强势地位。基于上述考虑，下面笔者将重点研究乡村干部行为对农地承包经营权市场流转方式的影响作用，并分析乡村干部行为产生的历史渊源。
与诸多政策的运行一样，政策的实际运作效果常常有悖于政策制定者的良好愿望，有些地方第二轮土地承包方案往往由乡村干部或乡村权势阶层自行决定，并未经2/3以上村民的同意。[3] (p15)钱忠好于2001年7月至2002年7月在江苏苏中地区数十个村庄的实地调查结果也证实了这一点。乡村干部常常利用政策限定上的漏洞或通过乡规民约的制定，极力收回对集体土地的控制权，并利用其局部的“立法”地位，维护、扩张其对土地的行政性调整权力。
1.乡村干部农地承包经营权力选择的经济学分析
从理论上分析，实现土地资源的流动有两条可供选择的路径：行政性调整和市场流转。经济当事人选择何种流转方式取决于其预期净收益的大小。农村土地承包经营权流转涉及的经济当事人可大致分为两个集团：农民集团和乡村干部集团。
就农民集团而言，尽管农村中农民数量为数众多，但在与乡村干部的博弈中，处于弱势群体地位的农民并没有多少选择的权利，往往既不能用手表决，又不能用脚表决，其对农地承包经营权流转方式的选择并没有多少发言权。而且，正因为农民数量为数众多，使农民集团成为奥尔森意义上的大集团，这使农民集团内部达成一致同意的农地承包经营权流转方案将花费极大的协商、谈判成本，因而很难在农民利益集团内部达成一致同意的农地承包经营权市场流转方案。[p4] (p14～15)进一步讲，由于农地承包经营权流转方式具有公共产品属性，一旦形成，社区成员就能搭便车而不需要支付费用，这为农民集团成员产生机会主义行为提供了可能。所有这些，使农民集团在选择农地承包经营权流转方式时往往陷入集体行动的困境之中：如果某个个人的行动使集团的状况得以改善，而集团状况改善后个人所分享的收益与改善集团状况所付出的成本相比微不足道，集团成员又不同意分担实现集团目标所需要的成本或不能给予其不同于共同的或集团利益的独立的激励，则集团成员就缺乏采取行动的利益冲动(奥尔森，1995)。
就乡村干部集团而言，随着乡村干部自主性的增强，逐步由传统意义上的乡村干部转变为现代意义上的经济人。乡村干部作为相对独立的利益主体，在经济利益的驱动下，具有扩张农业剩余索取权的内在冲动，并且与农民集团相比，尽管其在人数上不占有绝对的优势，但却处于强势地位，并能利用其所具有的特殊身份和所处的特殊地位，扩大“寻租”空间。无疑，借维护土地集体所有制、壮大集体经济实力之名，频繁调整土地，有助于更好地满足其扩张农业剩余索取权的需要(钱忠好，1999)。由于乡村干部集团规模较小，在这个小集团中，集团成员面对面的接触使集团压力和集团激励机制得以有效地发挥，在乡村干部集团内部不仅容易就农地承包经营权流转方式的选择达成一致，而且能最大限度地抑制搭便车和机会主义行为。
从上述分析中可以看出，与农民集团相比，乡村干部集团在农地承包经营权流转方式的选择上具有更大的主动性和主导性。
深入分析乡村干部农地承包经营权经常性行政调整的偏好行为，可以发现，与农地承包经营权市场流转相比，承包地的经常性行政调整有助于乡村干部最大限度地实现自身利益。其一，传统观念里，“壮大集体经济，实现规模经营”已成为主流意识和某些领袖人物的价值取向，一些地区甚至不顾客观条件，盲目提出“加快承包经营权流转”的口号并下达指令性指标。在这样的背景下，乡村干部通过行政性土地调整，强制性地加快土地流转，有助于政治目标的实现，更何况经常性行政调整承包地使乡村干部的权力不时得到体现，满足其对权力地位的追求。其二，我国人均耕地面积数量有限，农村户均耕地规模偏小，农户土地经营规模的适当扩张能产生显著的规模收益，借助于市场力量固然也能实现土地集中，但这需要较长的时间且不易在农户间达成一致同意，其谈判协商成本较高。可是，运用行政力量适时地调整农户承包地，不仅可简化土地流转的合约成本，而且可以在短期内产生明显成效，最大限度地实现乡村干部的任期目标。其三，尽管土地的频繁性行政调整会影响到土地资源利用效率的提高，但对农民集团而言，土地的经常性行政调整有助于其自我管理和自我调节的实现，满足其公平配置土地资源的要求，[5] (p71)这就使乡村干部的行政性调整土地行为能为广大农民所接受，从而在农民集团和乡村干部集团之间易于达成一致。其四，土地的经常性行政调整为乡村干部进行权力“寻租”创造了条件。由于目前乡村干部特别是村干部的身份并未被纳入到国家的行政系统之中，其本质与农民一样，在进行经济行为决策时其首要考虑的将是自身的利益。当乡村干部逐渐由传统意义上的乡村干部转变为现代意义上的经济人后，就有可能背离公共利益的看守职责。就其行为而言，其首要考虑的将不再是如何增进农村社区的公共福祉，而是如何最大化自己的权力，权力的运用也不再是非歧视性的为农村社区成员提供公共产品，而是演变为有偿有选择的交易行为甚至是“寻租”行为。例如在反租倒包中，一些乡村干部为谋取反租倒包后所产生的巨大级差收益，往往是先将农户的承包地承包给开发商，然后不顾农民意愿再找农民办理租地手续，“先倒包后反租，反租不成就扣帽”。对农民的经济补偿往往仅仅根据现阶段农民种粮收益来确定，至于反租倒包所产生的级差收益如何分配则大多由乡村干部决定，农民自己并没有多少发言权。虽然这侵犯了农民的土地承包经营权，但是给乡村干部却带来了巨大的经济收益。
2.乡村干部农地承包经营权行政调整行为产生的渊源分析
乡村干部农地承包经营权经常性行政调整行为得以发生有其深刻的社会、文化、历史渊源。
在家庭联产承包责任制实行之前，国家和农民通过运用激励、惩罚和政治运动等种种手段使乡村干部的机会主义行为受到极大的抑制。改革后，以大包干为主要制度特征的农村经济体制改革使国家、乡村干部和农民之间的关系发生了变化：一方面，国家不再仅仅依靠行政强制力来直接指挥农村集体经济组织，合同原则取代了下级服从上级的行政原则，乡村干部利益的获得不再以服从命令为代价；另一方面，改革开放以后，国家提出的村庄自治并没有形成真正的村民自治。尽管原来的人民公社体制解体了，但农村土地集体所有制却被保留下来，农村集体成为拥有土地所有权的主体，除了在一些经济较为发达的地区建立起了有别于村民委员会等自治组织的集体经济组织外，绝大多数地区往往由村民委员会等自治组织代表村民行使土地所有者职能，组织土地的发包，农村社区的制度规则表现为典型的村民自治组织与农村集体经济组织的同构合一性质，乡村干部不仅承担着落实、维护家庭经营的责任，而且承负着维护土地集体所有制、在社区范围内组织统一经营的职责，[6] (p52)并且由于在农村社区中并没有建立起有效的监督和约束机制，这就使村庄自治在实际操作中演变为乡村干部自治。随着乡村干部自主性的增强，乡村干部自身利益逐步凸现，而农民在集体经济组织内并没有多少选择的权利。所有这些，导致乡村干部在土地契约的约定、制度的安排上处于绝对的强势地位。
改革开放后，国家力量逐步退出基层社区，国家的控制转变为比较虚的原则性控制或政策性控制，从而使地方社区精英的自由政治空间得以扩展，地方权力实际回到了社区精英特别是乡村干部手中。他们在因地制宜的理念下享有充分的自主性，而且在民间传统的家族制度下，他们更容易得到社区认同。由于村民之间包括乡村干部之间存在着非亲即族的血缘关系，有着远比城市紧密得多的地缘和业缘关系，在相当多的农村地区，非官方的家族制度与地域认同在当地社会、政治、经济和文化中扮演着极为重要的角色，这就使乡村干部选择的农地承包经营权流转方式更易得到社区的认同和民众的支持。
由此，基层政权的重要性不仅在于它的官方授权地位，而且在于它是一种相对独立的、在某种情况下甚至是排他性的管辖机构。它意味着乡村干部除了执行国家农地政策和法规之外，在特定的社区范围内，往往有相当一部分在长期实践中形成的且被承认的立法及司法权力，并发挥着正式制度安排所无法发挥的作用，尽管这些权力未必代表国家，但较后者往往更具权威性。在中国农村，高度发达的精耕细作的农业始终未能突破家庭经营的范畴，或者按照黄宗智的说法始终是一种处于“糊口水平的家庭农作”，[7] (p127)聚族而居、安土重迁等使中国农民对土地怀有深深的崇敬和依恋，由此形成了对血缘和地缘关系的高度重视，并且自觉或不自觉地受到传统礼俗的影响，由此派生出种种我国农民更为鲜明和丰富的心理特征及行为特征。由于长期的传统文化熏陶，以三纲五常为核心、强调秩序和服从的儒家文化浸淫久远，形成数千年的家长式统治模式，乡村干部很容易被普通民众奉之为父母，在子民与父母的角色定位中，总是以对权威的全面服从为代价来寻求权威对其的全面性庇护。这种关系通常成为农民与乡村干部之间的一种普遍的互动模式。目前相当多的农民对村组公共参与持被动和从众心态，村庄构成一个相对封闭的农村社区，具有很强的乡土特点，村民和乡村干部之间对未来合作收益的预期，使人们明白应尽可能合作。“没有未来的影响，合作变得很难维持。因此，时间期望的作用对维持合作是关键的。”[8] (p312)这就使乡村干部显然会并且也能够从自身利益出发，综合国家政策法律和乡土特点等形成包括处置农地承包经营权在内的一系列土政策。无疑，各地形成的土政策是乡村干部根据国家的方针政策和自己的需要，结合本地区的实际情况制定出来的。村干部在实际操作中可以变通，并在执行国家政策时，采取更为激进的实用主义原则，[9] (p56)即对与自己有利的政策就坚决执行，与自己不利的政策则通过形式化的手段，只将其落实到口头上、会议上，想方设法不执行或执行得不彻底。
三、研究结论及政策含义
通过以上研究，我们得出了两个基本结论：其一，我国农地承包经营权的不完全性是现阶段农地市场发育缓慢的产权原因，农地承包经营权的不完全性降低了农户农地经营收益和农地交易价格，提升了农地交易成本，降低了农地市场交易的净收益，最终减弱了农户的农地需求和供给。要加速我国农地市场化进程，就必须按物权理论规范我国农地承包经营权制度，通过法律制度的建设，从产权安排上克服我国农地市场发育的产权制度瓶颈。其二，乡村干部对承包地经常性的行政调整在一定程度上抑制了农地流转市场机制的发育。乡村干部偏好于经常性行政调整承包地是其追求自身利益的必然结果，它能最大限度地实现乡村干部的自身利益，而其行为的产生又有着深刻的社会、文化、历史原因。要加速我国农地市场化的进程，就必须按市场经济的要求规范乡村干部的行为。
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