农业产品质量安全区域化管理模式对比及评价研究——以山东安丘市为例，本文主要内容关键词为：安丘市论文,山东论文,为例论文,管理模式论文,产品质量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，食品安全事件频发，导致消费者选购食品、农产品时惶恐不安，严重影响了人们的正常生活和社会稳定。与此同时，发达国家对进口农产品实行了更严格的标准，部分国家设置绿色壁垒，导致我国出口农产品竞争力大为削弱、步履维艰。究其原因，一方面，因为我国农业生产模式落后、生产环境恶化，导致农业标准化水平不够高，小农户承担了大部分农产品的生产，在生产中过度使用化肥、农药，加之工业废水、煤烟型大气对农业生产环境的严重破坏，所以农产品安全问题十分突出(邱玉梅，2013)；另一方面，因为我国农产品质量安全管理体系不够完善，尽管我国农产品质量安全体系已经初步形成，初显成效，但仍然存在现行的监管制度不适应以小农户为主的生产方式、管理部门之间不协调、检验检测机构投入不足、法律法规和生产标准可操作性差、监管不严等问题(周宁生等，2011；朱晓禧等，2012)。在这种严峻的形势下，许多地方积极探索，创造了多种农产品质量安全管理模式。在众多的模式中，山东省安丘市采取的区域化管理模式在我国农产品质量安全管理方面处于领先水平，具有重要的示范作用，对于进一步完善我国农产品质量安全管理体系具有重要的理论和现实意义。
但令人遗憾的是，鲜有文献对其进行详细介绍。目前，我国对农产品质量安全管理体系的研究主要基于生产者行为研究、消费者行为研究和政府规制行为研究三个方面。在生产者行为研究方面，郝鹏飞等(2011)考察了农民生产安全农产品的意愿和能力，发现农民有生产安全农产品的意愿，但由于文化水平和家庭经营的限制、市场监管机制的不健全、技术指导的缺乏等原因，其生产安全农产品的能力不足。张浩(2011)研究了农户和合作社对农产品质量安全的认知，发现农户对良好农业生产规范(GAP)与可追溯系统认知度较低，但对无公害、绿色农产品认证认知度较高；合作社认识到农产品在生产与存储环节容易出现质量问题，并需要建立健全农产品质量安全管理体系。杨子刚等(2013)考察了42个农产品加工企业，认为农产品质量管理体系不健全、监管不力是导致农产品质量问题的主要原因；规模小、资金不足、技术落后是影响企业实施质量安全生产的主要因素。在消费者行为研究方面，吴林海等(2009)研究了消费者对食品安全的认知，发现消费者普遍意识到食品安全问题的存在和对食品质量安全信息的需要，常通过关注质量认证标识、价格和品牌，来规避食品安全风险。余建斌(2012)考察了消费者对不同认证农产品的支付意愿，以及年龄、收入、家庭规模、家庭结构、对认证农产品的认知程度、对农产品质量安全问题的关心程度对支付意愿的影响。在政府规制行为研究方面，我国著名的食品安全专家史贤明认为，我国要借鉴国际一流的管理与控制模式，全面改革我国的食品安全管理体系，充分发挥政府的食品安全管理职能，建立农产品质量管理的有效机制。对此，王可山等(2012)考察了欧美发达国家的农产品质量安全保障体系，建议借鉴其农产品质量安全管理体系、法律法规体系、标准体系、认证体系以及风险评估和追溯预警等制度。而侯勤等(2013)认为，县域是国民经济与社会发展的基本单元，是农产品生产源头把关和质量控制的最前沿，应当以县域为单元，围绕标准化生产、投入品监管、检验监测、追溯体系建设推进农产品质量安全管理体系建设。可见，学者们围绕农产品质量安全管理体系作了广泛的研究，但对典型管理模式的深入探讨较少。
鉴于此，本文以“安丘模式”为研究对象，梳理其主要做法，与其它模式进行对比分析，同时利用农户调查数据，考察农户对“安丘模式”的评价，并提出相关的政策建议。
二、数据来源及样本介绍
本文采用访谈调查法，对安丘市涉农部门、企业、基地及部分镇村进行访谈，获取了与区域化管理有关的第一手资料；采用问卷调查法，于2011年7月7日至13日，就农户对农产品质量安全区域化管理“安丘模式”的评价进行了问卷调查。
调查问卷以农户对“安丘模式”的认知为主题，由两部分组成，第一部分是被调查农户的基本信息，包括被调查农户的年龄、学历、家庭主要收入来源和种植规模；第二部分是主题部分，采用单项选择的形式，就农户对“安丘模式”的整体认知、对“安丘模式”主要做法的评价、对“安丘模式”绩效的评价以及自己是否愿意执行“安丘模式”进行提问，并询问了农户对“安丘模式”的意见建议。调查地点是具有蔬菜种植传统的凌河镇，从该镇145个行政村中随机选择10个村，再到村中随机选择10个农户进行调查。问卷由被调查农户现场填写、回收。本次调查共完成问卷100份，有效问卷100份，有效率100%。该样本的基本特征如下：从被调查者的年龄构成来看，35岁以下11人，占11%；36岁～60岁86人，占86%；60岁以上3人，占3%。从被调查者的文化程度来看，小学5人，占5%；初中83人，占83%；高中12人，占12%。在被调查对象中，84%的家庭主要收入来源是种植业，15%是本地务工，1%是外出务工。在被调查对象中，种植规模5亩以上的占到81%。
三、“安丘模式”与其它模式的比对分析
安丘是山东蔬菜出口大市，被誉为“日本的菜篮子”。为了有效应对日本实施的肯定列表制度，安丘于2007年在全国率先实施出口农产品质量安全区域化管理，形成了独具特色的“安丘模式”。
(一)“安丘模式”的主要做法
安丘实施的农产品质量安全区域化管理，可以概括为“一套机制、五大体系、三道防线、四项保障”，具体如图1所示。
图1 农产品质量安全区域化管理“安丘模式”的主要做法
1.完善一套机制。安丘市建立了政府主导、行业指导、部门联动、龙头带动、全民行动的“两导三动”工作机制，推动农产品质量安全区域化管理。“政府主导”指政府对农产品质量安全工作负总责，成立农产品质量安全区域化管理办公室，统一负责全市农产品质量安全区域化管理工作，解决多头管理的问题。“行业指导”指检验检疫部门作为顾问性质的机构，进行业务指导，把准农产品生产加工的发展方向。“部门联动”指整合相关部门的行政、人力、技术资源，分工协作，构建部门联动的工作机制。“龙头带动”指发挥企业、协会、合作社等市场主体的辐射带动作用，推进农产品种养基地标准化建设。“全民行动”指通过宣传教育和技术培训，提高农产品种养加工企业、基地和农户的质量安全意识，营造全民参与的社会氛围。该工作机制以“农产品质量安全”为关联，把所有相关主体纳入其中，发挥各个主体的优势，从而形成了推动农产品质量安全区域化管理的强大合力。
2.健全五大体系。安丘市通过健全组织领导、质量标准、控制管理、科技服务和检验检测“五大体系”，形成了稳定的农产品质量安全管理模式。“健全组织领导体系”是指在“两导三动”工作机制的基础上进行制度建设，包括制定落实农产品质量安全区域化管理实施方案、发展规划、基地建设意见等政策措施以及分工、考核和奖惩机制等。“健全质量标准体系”是指参照出口目标国的食品农产品质量安全标准，制定适合本地实际的农产品生产技术操作规程和生产标准，推进区域化管理标准国际化，并采取“公司+合作社+标准化”、“公司+农场+标准化”等多种形式，发展标准化种养基地。“健全控制管理体系”是指以农业化学投入品为抓手，抓好农业化学投入品生产、流通环节的控制管理，严厉打击制售高毒剧毒农药的违法行为。“健全科技服务体系”是指强化科技研发和技术培训，为农产品质量安全区域化管理提供技术支撑，具体包括：推广良种良法，高效农药以及测土配方施肥、喷灌滴灌、绿色控害等农业新技术；组织专家培训；提供在线技术咨询；组建科技服务、农业执法和检验检测“三位一体”的农技服务中心和市镇村三级“全覆盖”的科技服务网络。“健全检验检测体系”是指整合检测资源，形成以市农产品质量检测中心为龙头，重点企业和各镇街区检测室为主体，农村社区中心检测点为支撑，市镇村三级共同参与、分工协作、全面覆盖的农产品质量安全检测网络。
3.强化三道防线。“强化三道防线”是指从农产品产前、产中、产后三个环节入手，强化“源头控制，过程监管，末端检测”，形成环环相扣的质量安全监管防线。“强化源头控制”指围绕加强对农业化学投入品的生产、流通、使用管理，制定出台了《安丘市农药管理办法(实行)》和《农业化学投入品专营专供管理办法》，对农化投入品实行市场准入和专营直供制度，并开展专项整治，打击违法行为。“强化过程监管”指抓好农产品生产加工过程的质量管理，对所有标准化基地实行“统一农资供应、统一技术指导、统一生产标准、统一质量检测、统一收购销售”的管理模式，确保农产品种养环节全部达到标准化；同时，要求所有农资专营店和种植基地都配备技术员，进行技术指导，规范施肥用药行为；另外，定期组织质监、农业、畜牧等职能部门的技术人员上门服务，减少农业化学投入品使用量，降低农药残留风险。“强化末端检测”指在健全检验检测体系的基础上，强化质检部门对农产品生产加工企业进行严格的定检和抽检，建立全面详细的质量监管档案，及时发现和处置农产品生产加工过程中出现的质量安全问题。另外，建立了农产品质量安全追溯信息平台，实行全过程标识管理，形成了进货有台账、日常有检测、查询有途径、信息有公示、生产有监督、投诉有受理的全程质量追溯体系。
4.落实四项保障。安丘市通过加强基础设施建设、土地流转、合作社建设、社区服务等工作，为区域化管理深入实施提供良好的社会条件。在基础设施方面，加强水利工程建设，实施农业综合开发工程，改造中低产田，提高农业机械化作业水平。在土地流转方面，搭建土地流转平台，引导鼓励农民发展适度规模经营。在合作组织方面，坚持“民办、民管、民受益”的原则，按照“政府引导，典型引路，政策扶持，规范运作”的工作思路，推进种养、农机、水利等各个领域的专业合作组织建设。在社区服务方面，按照服务半径2.5～3公里的标准，建设了120处公共服务、生产服务、生活服务、社会管理和党组织建设“五位一体”的农村社区中心，覆盖了安丘市所有村庄。
(二)“安丘模式”与其它模式的比对分析
目前，国内农产品质量安全管理方面，除区域化管理“安丘模式”外，做法比较典型、成效比较明显的还有5个。一是“商洛模式”，按照“政府负总责，三级有机构，监管到村组，检测全覆盖”的思路，建立了比较完整的农产品质量安全监管体系和检验检测体系，实现了区域内农产品从生产加工到销售的全程监管和检测。二是“南京模式”，利用IC卡技术，为农产品建立标识，使区域内农产品从生产、加工到运输、销售全过程信息可查询，建立了“产地准出、市场准入、实时监控、标识溯源、消费安全”的管理体系。三是“乳山模式”，以农资市场为抓手，以基地建设为重点，从源头抓农产品质量安全，通过全区域、全方位、全覆盖实施违禁农资监管控制，保障农产品质量安全。四是“盐城模式”，设立无公害农产品配送中心，由专卖连锁店对放心粮油进行连锁销售，实行“统一生产、统一加工、统一包装、统一价格、分店销售”的“四统一分”管理模式，打造放心基地生产、放心企业加工、放心窗口销售的“放心”品牌。五是“无锡模式”，由朝阳集团提出，以无锡朝阳批发市场为龙头，与菜农协会对接，发展标准化种植基地；批发市场建立检测室，对产品进行检测准入；利用下属超市进行销售，并投保产品责任险，建立“衔接基地、严格检测、连锁配送、保险承诺”的管理体系。
从农产品质量安全管理的关键特征看，如下页表1所示，“安丘模式”与其它模式有明显交叉，但显示了涵盖面广、系统性好、专业性强的特点。在管理方面，除无锡模式外，其余均由政府主导，说明农产品质量安全管理通常需要政府的支持；安丘和商洛都有健全的管理系统、专门的管理机构，实行部门联动和严格奖惩，说明了这些举措有良好的效果；安丘还有明确的发展规划，这是其系统性好的重要特征。在服务方面，安丘表现出了显著的优势，强化基础设施、科技支撑、社区服务以及农民培训和组织化等多方面建设，为农产品质量安全区域化管理创造了良好的社会环境。在生产环节，所有模式都重视生产环节的控制，推进标准化生产和强化农业化学投入品监管，说明这两项措施能有效地强化源头控制；但安丘的做法更为严格和专业，制定了专门的农业生产标准，实行农业化学投入品市场准入和专营直供，试图通过技术服务从根本上解决用肥用药不当的问题。在检测环节，安丘模式与其它模式差别不大，都非常重视农产品检验检测，建立了完整的检测系统和检测制度。在储运环节，安丘没有采用盐城和无锡采用的集中配送方式，因为安丘农产品为出口导向，不需要集中配送。在销售环节，安丘实行了农产品产地准出和标准化基地农产品统一销售，没有实行产品市场准入，这也是受产品出口导向的影响。不过，无锡模式为农产品投保产品质量责任险是值得借鉴的做法。在追溯体系方面，只有安丘和南京建立系统追溯系统，将农产品质量安全管理延伸到了消费领域，有效地降低了信息不对称性。
从总体上来看，“安丘模式”与“商洛模式”相同，都侧重于农产品质量安全管理系统全方位的建设；但“南京模式”侧重实行产品追溯，“乳山模式”侧重强化源头控制，“盐城模式”侧重连锁经营，“无锡模式”强调全程管理。
四、农户对“安丘模式”的认知与评价
安丘市实施的农产品质量安全区域化管理模式，已经取得了明显的成效，创建了安丘农产品品牌，提升了农产品市场竞争力，创造了大量外汇，同时促进了农业产业化，带动了农民增收。不过也存在农民质量安全意识不高、组织化程度低，监管仍有盲区，检测能力不足等问题。那么，农户对“安丘模式”的评价如何呢？
(一)农户对“安丘模式”的认知
农户对“安丘模式”的认知度非常高。在100个被调查农户中，96%的被调查者选择了“大体了解”，4%选择了“只是听说过，不太了解”，说明大多数农户不仅知道“安丘模式”，而且大体了解其主要内容。这与当地政府采取了一些对农户生产有显著影响的强制措施密切相关，譬如对农药市场的严格监管，广泛的舆论宣传等。
(二)农户对农产品质量安全问题原因的认知
关于当前农产品质量安全问题的原因，在100位被调查农户中，51人选择了种植者安全用药意识不强，32人选择了农药监管不到位，17人选择了农业科技水平不够高。这说明农民的安全用药意识、政府部门对农药的监管、农业科技水平是生产环节影响农产品质量安全的主要因素，因而需要加强对农民质量安全意识的教育和技术培训，强化农资监管。
(三)农户对“安丘模式”的评价
关于“安丘模式”最有效的做法，66%的被调查农户认为是源头控制、过程监管、末端检测“三道防线”，34%的被调查农户认为是组织领导、质量标准、控制管理、科技服务和检验检测“五个体系”，说明农户对与其关系紧密的措施比较认可，而对影响间接或者作用不明显的措施不太认可。
对“安丘模式”最有效的具体措施的评价，如表2所示。在“一套机制”方面，74%的被调查农户认为部门联动最有效，而后依次是龙头带动、政府主导、行业指导，说明部门联动的措施在保障农产品质量安全中产生了正面影响，特别是在生产环节发挥了较好作用，得到了农户认可。在“五大体系”方面，75%的被调查农户认为控制管理体系最有效，而后依次是科技服务体系、检验检测体系、质量标准体系，说明“五大体系”中控制管理体系对农户的影响最大，因为控制管理体系对农业化学投入品的管控对农户的影响最为明显；其次是科技服务，因为科技服务解决了农民生产过程中的一些困难，也提高了农民的质量安全意识；但其它体系作用并不明显，可能是因为这些措施与农户的联系不够紧密。在“三道防线”方面，51%的被调查农户认为“源头控制”是保障农产品质量安全最关键的环节，38%认为是“过程监管”，11%认为是“末端检测”，说明末端检测、过程监管、源头控制对农户种植行为的影响依次增强，其中以县域内禁售禁用高毒剧毒农药为主要内容的源头控制影响最大，作用最明显。在“四项保障”方面，88%的被调查农户认为农民合作社是提高农产品质量安全最有效的保障，12%认为是基础设施建设，没有人选择社区服务或者土地流转，所以在“安丘模式”下，加强农民合作社建设，提升农民的组织化程度，进而推进规模化、标准化种植，是目前提升农产品质量安全水平的有力措施，其次改善农业生产环境的基础设施建设也有一定作用。
在问到“安丘模式”能否有效保证农产品质量安全时，80%选择了“一定程度上能”，15%选择了“能”，即95%的农户认为“安丘模式”在保证农产品质量安全方面能有效发挥作用，说明“安丘模式”的确取得了较好成效。
(四)农户对“安丘模式”的执行意愿和执行情况
农户对“安丘模式”做法的执行意愿和执行情况，如表3所示。在执行意愿方面，92%选择了比较愿意，8%选择了不太愿意，没有人选择不太愿意或不愿意，这是因为多数农户认为“安丘模式”能够提升农产品质量安全水平，进而提升农业种植效益，所以主动执行相关措施。在执行情况方面，83%选择了大部分执行，10%选择了很少执行，7%选择了坚决执行。由此可见，多数农户能够主动或被动执行保障农产品质量安全的有关措施，所以在实际操作中“安丘模式”的大部分措施能得到落实，这与上述执行意愿的情况是相符的。
(五)农户对“安丘模式”的意见建议
30%以上的被调查农户建议加强农业技术服务和农民技术培训，提升农业科技水平和农民素质，说明当期的农业技术服务无法满足农民的生产需求，而且农民已经充分认识到农业技术在保障农产品质量安全中的重要作用，所以这应当成为进一步推进农产品质量安全区域化管理的重要突破口。还有不足15%的人提出加强农药监管、推进标准化种植、强化质量检测等建议，说明“安丘模式”在实施中仍然存在做的不够好的地方，需要进一步加强，使之更加完善。
五、结论与政策建议
(一)几点结论
1.农产品质量安全区域化管理“安丘模式”，建立了“一套机制、五大体系、三道防线、四项保障”管理系统，有效地提高了农产品质量安全水平，取得了很好的成效；但也存在科技水平不够高、农民质量安全意识不够强、监管不到位等问题。
2.农产品质量安全区域化管理“安丘模式”较商洛模式、南京模式等其它模式涵盖面更广、系统性更好、专业性更强，更能有效的保障农产品质量安全。
3.农户对农产品质量安全区域化管理“安丘模式”的认知度非常高，更加认可与农户生产密切相关的做法，总体上有比较强烈执行意愿，并且实际执行情况比较理想。
(二)政策建议
1.加强科技研发和农民培训。“安丘模式”已经构建了比较完整的管理体系，需要在相对薄弱的科技水平和农民培训方面加强，尤其是加强对高效使用农药化肥和生产低毒低残留农药技术的研发，同时通过培训增强农民质量安全意识，从根本上保障农产品质量安全问题。
2.强化监管，严格执行。针对目前仍然存在监管盲区、检验检测信息不够详实的问题，一方面，继续强化源头控制，推行农业化学投入品市场准入，对农资市场保持严查严打的高压态势；另一方面，增强过程监管中的动态管理，对涉农企业、基地、合作组织以及农户不定期抽查抽检，审核记录信息，凡不达标的农产品一律不准上市。
3.加强“安丘模式”的推广。“安丘模式”采取的区域化管理模式，实行了很多行之有效的措施，并取得了明显的成效，对于其它地方有很好的借鉴价值，因此加强对“安丘模式”的推广，让更多的地方学习“安丘模式”的经验，有助于构建适合当地实际的农产品质量安全管理体系。
4.充分发挥农民的主动性。农户已经对“安丘模式”有了较强的认同，并且获得了一定的利益，所以要抓住有利的环境，充分发挥农民的积极性，进一步推进区域化管理，把相关措施落到生产加工环节。