论影响政府效率的行政文化形态，本文主要内容关键词为：形态论文,效率论文,行政论文,政府论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当代美国公共管理学、组织理论的著名学者J.Q.威尔逊在其著作《美国官僚政治》中列举并分析了大量有意识培养组织文化并将其用于加强管理美国政府的情况，他认为，组织文化将使组织在内部管理方面变得更加容易和富有成效[1]。在谈到企业组织的文化时，迈克尔·波特表达了他对企业文化功能的理解，他说：“如果企业文化与竞争战略相适合，企业文化可以强有力地巩固一种基本战略以寻求建立竞争优势。企业文化本身并无优劣之分，它是获取竞争优势的一种手段，而不是目的。”[2]总之，这些思想家都表达了组织文化因其特有的内部整合功能对提高组织效率具有意想不到的效果。因此，德鲁克指出：“企业文化：利用它，不要失去它。”[3]可以说，利用组织文化以提升组织的竞争力与效率是现代组织生存与发展的基本思路，政府组织也应如此。
提高行政效率是政府行政活动的中心问题。行政效率体现在行政活动的各个环节和各个层次中，是行政管理体系各种因素的综合反映。影响行政效率的因素很多，诸如行政体制、行政关系、人事管理、行政人员素质、行政决策的正确率、领导水平、行政执行、管理手段、行政组织的团体精神等都直接影响着行政效率。行政文化则是以一定的社会文化为背景在行政活动中形成的，决定或影响行政主体行为的一整套成形或不成形的内外规则的综合体。它作为一种深层次的因素，对行政效率有着特殊的作用。从其性质来看，行政文化有积极与消极之分，只有积极意义的行政文化对于政府组织的发展才具有支持、维护与激励的功能，它有利于政府组织效率的提高；而消极意义的行政文化对于政府组织的发展却具有阻碍、延缓与离心的作用，它是提高行政效率的负面因素。本文将从正反两方面阐述对我国政府效率产生影响的行政文化存在的形态及其创新途径。
官僚主义——影响政府效率的消极行政文化
1.作为消极行政文化存在的官僚主义。在我国，作为政府不良作风的官僚主义，实质上已成为一种具有消极意义的政治与行政文化现象。
首先，官僚主义作为一种行政作风，是指在我国公共行政体系及行政活动中逐渐累积而成的具有相对稳定性的一种不良的行政习惯。在一个行政系统中，由于行政人员的某些经常性的活动或行为往往是有效的，因此，这些活动或行为就很自然地演变成一种习惯，这种习惯能使行政人员获得某种程度的自我满足，并使其活动产生某种功效，因而行政人员会对这种习惯作出肯定性评价，并在行政活动中予以接受与模仿，于是，这种习惯就会逐渐成为行政人员具有相对稳定性的思维方式与行为方式，这样行政作风就形成了。行政作风与行政传统又密切联系，它既可以是行政传统惯性运动的结果，也可能会形成一种影响未来行政行为的新的传统力量。行政作风与行政习惯作为过去行政活动的经验积累，在行政体系中借助于相关的制度与体制能得以重复与再现，这样就形成了行政传统。而习惯与传统本质上更具文化的特征，因为它们既是文化交接的重要途径，也是文化保持历史惯性运动的基本手段。正因为如此，公共行政学理论总是把行政习惯与行政传统划归于规范性行政文化的范畴，其道理就在于此[4]。
其次，官僚主义在我国作为一种不良的行政习惯具有非常复杂的原因，其中不可忽视的一个原因就是文化上的根源，而且这是深层次的根源。周恩来曾指出：“官僚主义是剥削阶级长期统治的遗产。中国长期是封建社会，一百年来又是半封建半殖民地社会，官僚主义更是有深远的影响。”[5]中国社会2000多年的封建专制制度是以官僚行政体制作为其政治基础的，在官僚制的制度体系下，公共权力被少数官僚所掌握，并且官僚集团将统治阶级的目的与利益超越于国家与社会公共利益之上。这种官僚制的延续便产生了“官本位”的意识与心理。“官本位”意识大体包含：以官为本，一切为了做官；官贵民轻，官治民并受民供养；官有特权，礼不下庶人，刑不上大夫；官有威风，官虽然在某些人之下，但总在大多数人之上。这种“官本位”的心理经过理论论证、艺术渲染和专制制度的养成，已经成为根深蒂固的社会理念，更由于统治集团与被统治集团的普遍接纳而成为渗透进中国社会各领域、各阶层的文化积淀。于是，“有官就有一切”成为国人心理状态最好的文化诠释，一切以“能为官、为高官、能保官”为转移的人生信条就建立起来了。因此，唯上思维、对上负责就成为官员的基本准则，在行政活动中所表现出来的“以官为中心的”的官僚气派与作风就有了“官僚主义”的称谓。
再次，官僚主义至今仍然具有巨大的文化惯性。对于官僚主义的惯性特征，列宁曾一针见血地指出：“我们可以赶走地主——赶走沙皇——赶走资本家。我们已经做到了这一点。但是，在一个农民国家里，却不能‘赶走’、不能‘彻底消灭’官僚主义，只能慢慢地经过顽强的努力使它减少。”[6]在我国，对官僚主义的危害及其治理一直得到我们党和政府的高度重视。我们党历代中央领导集体对于反对官僚主义所作出的艰苦理论探索，以及针对官僚主义的一些治理对策就证明了这一点。特别是新中国成立以后，我们党和政府在反对官僚主义的问题上一直就未间断过。建国初期，我们党就发出了《关于在全党全军开展整风运动的指示》，要求领导干部克服居功自傲、命令主义与官僚主义的作风。接着，1951年又开展了反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动。1953年又一次作出“反对官僚主义、命令主义和违法乱纪”的决定。进入20世纪60年代，党中央开展了一场包括反对官僚主义在内的新的“五反”运动。十一届三中全会以后，1980年8月，邓小平在党中央政治局扩大会议上强调党和国家领导制度改革时，特别强调了反对官僚主义的重要性。进入新世纪，江泽民同志在“七一”重要讲话中也郑重表示：“坚决反对形式主义与官僚主义的歪风”。尽管如此，官僚主义并没有被彻底根除，尤其是在新的历史条件下，官僚主义似乎有所抬头，正成为我国政府提高行政效率的一大“拦路虎”。
2.官僚主义的经济学意义乃是政府效率的丧失。从经济学意义上看，官僚主义必然带来公共行政效率的丧失。这是西方公共选择理论在分析官员行为动机时，引入“经济人”概念的结果。传统的政治学理论认为，官员是公众利益的代表，他们没有自身的特殊利益。这种理论倾向于对政府“公共性”特质的认定。公共选择理论认为，政府官员也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，他们的目标不是公共利益，而是个人利益，这种理论倾向于对政府“自利性”本质的认定。公共选择理论认为，在市场经济中，个人总是按照成本—收益比来追求最大化利益，当个人由市场中的买卖者转变为政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的“经济人”本性是不会改变的，他们也会按照成本—收益原则追求个人利益最大化。于是，作为选民个体，他总是趋向于选择那些预计能给自己带来更大利益的政治家或政治选择方案；同样，作为政治家或政府官员个体，他们也必然在政治市场上追求自己的最大效用，即权力、待遇、地位与名誉等，而置公共利益于次要的地位。因此，国内有学者称：“官僚无节制地追求最大自身效用的消极后果，是官僚主义盛行，效率低下，不能有效为公众提供公共产品与服务。”[7]
一方面，官僚主义所造成的最具普遍性和广泛性的危害是阻碍政府工作效率的提高，可以说，官僚主义就是低效率的代名词，因此，要想提高政府的行政效率，必须以反对官僚主义作为前提。如果不能克服官僚主义，其他任何提高行政效率的手段与方法都会大打折扣。正因为如此，邓小平在1986年的两次谈话中都明确指出保持党和国家的活力，克服官僚主义，提高工作效率是政治体制改革的重要目标[8]（P287）。另一方面，官僚主义也直接导致了另外一种行政文化现象，即形式主义。对此，邓小平在1992年的南方谈话中曾指出：“现在有一个问题，就是形式主义多”，“形式主义也是官僚主义。”[8]（P177、381）我们党的十五届六中全会的《决定》更是深刻地揭示了形式主义与官僚主义的密切联系，即“官僚主义引发形式主义，形式主义助长官僚主义。”当前，形式主义已经成为党和国家政治生活，尤其是政府管理活动中的一大祸害。形式主义存在的广泛性、危害的严重性及纠正和克服的顽固性，同官僚主义已不相上下。所以，江泽民同志把形式主义和官僚主义并列，指出要“坚决反对形式主义和官僚主义的歪风”[9]。当前，行政管理中形式主义产生的原因是多方面的，其中一个重要原因就是官僚主义使然，是官僚主义“逼”出来的。因为，形式主义的现象主要存在于基层，但根子却在上层，它与上级的官僚主义作风有直接的关系。
因此，为了提高行政效率，必须综合治理官僚主义与形式主义。当前，治理官僚主义与形式主义，应着眼于两条基本的思路：其一，用富有“刚性”的制度与体制设计断绝官僚主义与形式主义产生的政治土壤；其二，着眼于寻找官僚主义与形式主义传承的文化基因，切断其惯性发展与延续的心理基础。这是本文把官僚主义与形式主义当作消极行政文化对待的一个目的。对待一种消极的文化形态，最好的办法是以“立”达“破”，即通过建立一种积极的行政文化形态，去挤占与排斥消极行政文化存在的市场与空间，力争建立一个具有现代意义的行政文化的复合体。
建设支持“高效政府”的积极行政文化
从理论上看，行政文化的内容包括主观性行政文化与规范性行政文化两大类。主观性的行政文化是指对行政主体的态度、情感、评价等主观层面产生影响的行政信仰、行政价值、行政意识、行政思想、行政理想和行政道德所组成的复合体。而规范性的行政文化则指对行政主体的具体行政行为与观念产生规范性影响的行政文化，它包括行政原则、行政传统与行政习惯等因素。在这里，我们是从理论上将整体的、统一的行政文化划分为两个层次，处于较高层次的是主观性行政文化，而处于较低层次的是规范性行政文化。一般地，在特定的行政体系中，行政主体在行政活动过程中反复表现出来的行政行为一旦稳定下来，就形成了特定的行政行为模式，从而会形成非强制性的行政习惯、行政原则，甚至是行政传统，即规范性行政文化得以形成。在规范性行政文化的存续中，其中的一些主观性成分在行政实践中会上升为具有普遍意义的行政文化，从而对行政体系产生深远的影响，即主观性行政文化得以形成。因此，从行政文化与行政行为关系的角度来看，无疑，规范性行政文化与行政行为具有更为密切的联系。所以，从研究行政效率的角度出发，我们应该关注的是规范性行政文化，因为规范性行政文化对行政效率的提高具有更为直接的作用。尤其是当前，我国公共行政的范式正由传统向现代转变，随之，公共行政文化也正在经历由传统型向现代型转变。对于现代公共行政文化的塑造，除了在行政价值、行政信仰、行政理想、行政道德等较高层面上展开外，还必须在行政原则、行政习惯、行政传统等较低的层面上展开，只有这样，才能充分发挥组织文化对其成员积极的文化整合功能。
目前，我国公共行政文化正处在一种传统型与现代型交替与融合的时期，行政人员的现代观念都有不同程度的提高。但是，由于文化所具有的历史惯性，传统的行政文化仍然显现出很大的惰性与张力，它所表现出来的行政原则、行政习惯与行政传统仍然是制约行政效率提高不可忽视的一种力量。我国传统的行政文化是建立在自给自足的农业生产与封闭的小农经济的社会根基上，再加之传统行政文化依托于整个社会文化“德治”的宏观背景，这些因素导致了我国传统行政文化在行政原则、行政习惯、行政传统等方面所显现的弊端是：（1）缺少压力感与竞争氛围；（2）没有时间、效率与成本意识；（3）缺乏人际合作的意向。因此，从提高行政效率着眼，需要在建构规范性行政文化上有所创新，需要通过文化的创新与整合来改变在传统行政范式下所形成的不利于效率提高的行政习惯与行政传统。具体措施有：
1.营造一个“具有压力感”的行政组织气候。在我国传统社会中，政府活动所呈现出来的组织气候是：慢悠悠的节奏与拖沓的作风，这源于政府组织缺乏竞争气氛和行政人员没有压力感。一方面，我国传统行政的“德治”主张片面强调治国者自身的道德修养，并把个体的德性修养提高到不适当的位置，这样，势必忽略治国者的实际政绩与职业素质，因此，对于治国者来说，只有道德修养的压力（这是无形的、难以测定的），而没有有关社会管理成效的压力。另一方面，在一个“权力本位”的社会环境中，权力的行使既没有相应的制衡措施，也没有任何外在的监督，权力的行使是没有任何压力可言的。如果说行政官员有某种“压力”与“竞争”的话，这种压力与竞争是来自于庸俗的人际纠葛与不正当的权力竞逐。
人或组织的压力是指个人或组织面对种种机遇、规定以及追求的不确定性，所产生的一种心理负担。亚当斯的公平理论认为，人与组织的压力来源于比较，即人在与别人或自己的以前相比中，发现己不如人或今不如前时；组织在与其他组织的利润、规模的相比中，发现了差距时，就会产生压力。人与组织的压力是客观存在的。因此，对于人或组织中存在的压力进行分析乃至加以合理的利用就称之为“压力管理”。尽管有关压力管理有不同的说法，但是有一点却是共同的，即“适度工作压力可以提高工作效率”。这种观点认为，当工作压力过小或过大时，工作效率都较低。压力较小时，人处于松懈状态中，效率自然不高。当压力逐渐增加时，压力往往成为一种动力，压力起到激励作用，效率会逐步提高。当压力等于人的最大承受力时，工作效率达到最大值。但是当压力超过人的最大承受力时，压力反而成为阻力，效率就会随之降低[10]。
压力产生于比较，但本质上来源于竞争。相对于其他社会组织而言，政府组织是非常独特的，它既没有可资比较的对象，也不存在对其构成威胁的对手，它是“垄断”的代名词，不仅权力被其垄断，而且对社会公共服务与公共产品的提供也是垄断的。因此，在没有任何压力的情况下，政府总是低效的。对此，西方的新公共管理理论为了给政府组织及其行政人员加压，把市场竞争机制引入公共部门的管理中，特别是在公共服务与公共产品的提供上形成竞争态势，效果不错。在我国，由于长期的“政府本位”与“官本位”的影响，政府组织及其行政人员始终处于一种无压力的松散状态，当今，这种状态与其他社会组织尤其是企业及其员工的状态形成了很大的反差。因此，笔者认为，根据压力原理对我国政府组织及其行政人员“加压”（包括工作绩效压力、权力合法行使、公共服务与公共产品的竞争等），对于加快工作节奏，提高行政效率是有益的。
2.培育一个“珍惜时间”的行政组织氛围。由于长期封建小农经济的影响，国人形成了“日出而作，日落而息”的传统习惯，时间观念、效率观念十分淡薄。在古代中国，无论是自发的道德舆论，还是自觉的道德评价，人们都不习惯把浪费别人的时间看成是一种不道德的行为，而像鲁迅先生所言的“浪费别人时间无异于谋财害命”的观念，在古代中国社会是难以形成的。虽然中国古代也有不少关于珍惜时间的格言、谚语，如“一寸光阴一寸金，寸金难买寸光阴”、“机不可失，时不再来”等，但这些格言、谚语几乎都是停留在“不违农时”和“趁年少多多读书”的层面上，很少涉及到提高办事效率。因此，长期以来，国人对慢节奏与时间的浪费习以为常，时间的浪费更是被排除在道德谴责之外，而成为一种非道德现象被人们所接受和认可。在行政实践中，缺乏现代时间观念的各种现象比比皆是，如办事拖拉、推诿扯皮、会议冗长、会而不议、议而不决等。
行政管理总是在一定的时间与空间中进行的，时间是衡量行政效率的基本要素，也是测量行政效率高低的一个重要指标。更何况，时间也是一种特殊的资源，并且，时间作为一种无形的资源，它具有“供给无弹性”、“无法蓄积”、“不能取代”和“不可再生”等特性。《论语》中说的“子在川上曰：‘逝者如斯夫，不舍昼夜’”和邓小平说的“时间一晃就过去了”，都是在强调时间资源的一维性与珍贵性。因此，恩格斯说：“在今天，时间即金钱”。美国著名的管理学家杜拉克在《有效的管理者》一书中也提出，时间是最稀有、最短缺的资源，因此，有效的管理者最显著的特点就在于他们能够珍惜时间、管理时间[11]。鉴于时间的资源特性及其与效率的密切联系，现代社会中的组织都把时间纳入管理的基本内容，即组织的“时间管理”，它强调要通过制定计划，合理地使用时间、节约时间，避免时间资源的浪费。
针对我国行政管理中时间浪费的严重性，从文化的角度培育一个珍惜时间、讲究效益的行政组织氛围，对于提高行政效率具有重要意义。对此，笔者认为：（1）在行政组织文化的培育上，把浪费时间、无视效率纳入到道德舆论的评价范围内，并借助于各种宣传媒介的力量，形成追求效率这一道德风尚的外在压力与气氛，以培养行政人员珍惜时间、追求效率的行政习惯。（2）政府组织及其行政人员要树立现代时间观念，认识到时间是有价值的资源，政府的行政决策与行政行为要把时间计入成本因素。因为，在其他条件相同的情况下，凡是在同一时间资源内完成更多的工作任务，或是在完全相同的工作任务中消耗最少时间资源，就是效率高，反之，就是效率低。况且，现代社会进入高效率的信息时代，快节奏的生活必然要求人们具有珍惜时间的习惯与品质。
3.建立一个“讲究人际合作”的行政组织关系。与社会文化相一致，我国传统的行政文化明显具有封闭性的特征。因为，囿于固有既得利益和狭隘视野的小农经济，必然反对任何形式的开放、合作与交流。同时，权力一旦成为公共行政的核心力量，必然使得行政文化带有以自我为中心的封闭性特质。这就是中国历史上大量存在的“诸侯经济”这一现象的深刻根源。反映到公共行政行为中就是：行政组织与社会环境之间缺乏交流，政府公务活动的透明度低，社会成员的参政渠道不畅通；即使在政府组织内部，各地、各级政府常常是各自为政，协调合作意向缺乏，地方主义与本位主义突出，这不仅严重损害了全局利益与社会公共利益，也使得行政效率大大降低。然而，中国传统行政管理中的合作与协调却是以一种畸形的状态存续的。我国传统行政文化突出表现为权威人格取向，在行政管理中就体现为等级认同以及对权力、权威的绝对服从，再加之中国社会没有严格的“公域”与“私域”的区分，极易造成下属对上级的等级服从常常与私人关系混为一谈。私人关系不仅影响甚至左右着行政管理活动中的权力关系，而且也影响着行政管理及社会生活中的人际关系，从而导致行政管理中的“人情行政”、“关系行政”等现象的存在。于是，在现实中，不仅私事要“私办”，即使是公事也要“私办”，即行政管理的协调与合作常常是建立在不正常的私人感情的基础上。这种复杂的人际纠葛与人情行政已成为我国行政管理提高效率的一大障碍。
古典经济学强调分工，他们认为分工产生效率，但是这种分工是建立在人们工作之间独立性很强的基础上，如果活动的依赖性增强，那么组织就必须强调协作。现代政府已是一个高度分工的组织，这种分工体现在两方面，一是纵向的层级分工，一是横向的部门分工；而且，政府组织的庞大使得分工越来越细，因而协作的重要性也越来越重要。因此，赫伯特·西蒙说：“协调不是一种善而是一种必须。”[12]另外，政府组织的协调与合作必须建立在良好的人际关系的基础上。可以说，良好的人际关系越来越成为组织管理的重要内容之一。因为任何组织都是由人组织的，而且，一个组织的成员乃至相邻组织的成员之间，总是以各种方式联结为正式的或非正式的人际关系网络。现代管理理论认为，一种良好和谐的人际关系，对于提高管理质量与效率具有特别重要的意义，而建构良好人际关系最有效的途径是建设良好的组织文化。当前，我国政府良好的人际关系网络的建设应该特别注意两点：一是以建立“公共行政”范式为契机，强化行政人员的“公共”意识与价值观，在追求统一的社会公共利益的前提下，强调合作与协同；二是倡导“阳光合作”，在社会生活中实现“公共领域”与“私人领域”的剥离，使公共权力不侵犯私人生活的领域，同时私人关系不对公共权力进行干预与渗透。
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