问题、缘由和路径：对提高农村“两委”交叉任职率的思考
孙 健
摘 要： “两委”干部交叉任职方式运行中存在的问题主要有制度执行漏洞、政府缺乏支持力度、干部信心不足和群众意识有差距等。出现这些问题的原因主要是农村传统思想观念影响深、村民意识受影响、两委干部联系服务群众少等。文章提出，要从分类指导、合理推进，培育意识、推动民主，加强“堡垒型+服务型”党组织，提高能力，提振信心，增强政府公信力着手，提高交叉任职率。
关键词： 农村；村“两委”；交叉任职
村民委员会和农村党组织是农村治理中最重要的角色，两者在农村治理和带领发展中具有紧密合作关系，但实践过程中也存在一些矛盾。2002年实施的“两委”干部交叉任职举措，现已经成为处理群众自治和基层党组织领导关系的主要形式。2014年，国家提出要“改善乡村治理机制”“深入推进村务公开、政务公开和党务公开，实现村民自治制度化和规范化”[1]。2017年，国家出台《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出要坚持改革创新，积极推进城乡社区治理理论创新，实践创新，制度创新，破解城乡社区治理难题。2018年出台的《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（以下称“《乡村振兴规划》”）提出，要坚持农村基层党组织领导核心地位，大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人，推行村“两委”班子成员交叉任职。
一、现实问题：提高“两委”交叉任职率面临的困境
在全面实施乡村振兴战略的背景下，农村“两委”干部交叉任职重要性不言而喻。而且农村“两委”交叉任职在这些年也取得较大突破，但在推进过程中还是遇到了困难。
我们需要一个彻底的转变!我们呼唤以警察为本的公安信息化!我们要技术服务于警务而不是相反!我们需要能与我们交流、为我们做事、获得我们想要的信息、帮助我们与他人协作并适应我们个人需要的信息系统!［6］我们需要能够合理分工、互相协作、共享知识、科学精准地体现警察劳动并且真正能够提升警务工作效能的一整套科学的组织体制和情报主导警务机制。
1.顶层设计在执行中的漏洞
各级党委政府都非常重视农村换届选举工作，但基层情况非常复杂，一些政策在实际执行中存在偏差。第一，村民自治行政化倾向严重。“两委”干部交叉任职加强了农村发展引领力和组织力，但客观上强化了乡镇政权对村民自治的领导权，“不可避免地加剧村民自治的行政化倾向”[2]。《村民委员会组织法》规定，乡镇政权与村委会是指导与被指导的关系，同时又规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。这不可避免地会侵蚀村民自治权，使村民自愿参与村内事务的积极性受到打击，影响党在农村的政治权威和影响力。第二，民主选举制度有待完善。目前，我国农村主要以《村民委员会组织法》为依据进行选举。但规定对具体选举行为、选举程序等存在一定漏洞。比如，投票中的委托投票是否真的得到信任、是否表达真实意愿等都不明确。
2.政府工作欠缺力度
县区和乡镇政府对农村工作支持力度有所欠缺，是现行压力型体制的必然结果。“压力型体制不仅在经济领域中继续发挥作用，还扩散到社会管理等领域。”[3]使政府在工作中不太需要给下一级太多支持，而以下达命令和任务为主。政府的支持不够，在一定程度上又影响着交叉率提升。一是支持基层党组织工作欠缺力度。工作上未及时给农村党组织撑腰，没有用必要举措让基层党组织在基层中树立权威。导致群众有事情不找党组织，而找村委会甚至某些有威望的个人。二是兑现村民承诺缺乏力度。有些职能部门为了经济社会发展，或为解决某个问题给予群众许诺，却不兑现承诺，导致村民对政府不信任，甚至出现对立情况。三是打击违法选举工作缺乏力度。违法选举在很多地方都或多或少地存在，但积极有力地打击违法选举则比较少。即使向政府举报了违法违规选举行为，但由于难以掌握证据，追查难度很大。
3.党务工作者信心不足
综合考量，“两委”干部交叉任职率的提高有利于农村工作开展，有利于“两委”干部间的团结合作，有利于促进农村经济社会发展。因此，在大部分农村，要不断提高“两委”交叉任职率。
4.一些群众的素质有待提升
工程设计标准化程度低。同一材料在国内标准中有国家标准、地方标准、行业标准和企业标准等；在国外标准方面涉及美标、欧标、日标和国际标化组织标准等。对应一个特定的技术问题，例如产品尺寸，往往有多种标准可以采用，设计单位及个人会根据各自长期积累的经验各自选择。物资供应部门采购材料时因标准化程度低，必须多品种采购，同时需要采购储备的材料品种多，容易造成积压。
二、缘由分析：影响提升“两委”交叉任职率的因素
1.农村传统思想氛围浓厚，宗族势力影响大
《乡村振兴规划》中提出，要深入开展“法律进乡村”宣传教育活动，提高农民法治素养，引导干部群众尊法、学法、守法、用法。增强基层干部法治观念、法治为民意识，把政府各项涉农工作纳入法治化轨道。首先，要加强宣传教育，提高村民权利义务意识和法治观念。必须经常性地对村民和村干部进行法治教育和培训，在村宣传栏显眼处张贴宣传各种法律知识，编制村民应知应会的法律知识小手册，通过喜闻乐见、丰富多彩的法律教育活动，提高农民群众的法治意识，增强村干部的法治观念。其次，在法治建设中引导村民积极参与。人民群众是法治建设的主体，要以加强农村基层民主法治建设为载体，推进农村基层的依法治理。比如，可以举办法治主题的知识竞赛或者游园活动；在学校，以素质教育为载体，不断提高学生的法律素质，培育其守法维权意识，促进法治意识提升。第三，强化群众监督意识。除了要宣传村民享有的各项监督权利外，还要积极鼓励和引导村民依法行使好监督的权利，调动其积极性。要积极创新群众监督渠道，通过随机抽查、暗访、专题调查、网上调查等行之有效的方式，加强监督力度。
2.村民个体思想观念落后，选举工作阻碍大
一些农村对发展党员和管理工作不重视，工作责任不明确，管理上不严格。党员队伍建设与管理与村居发展不相适应，与群众的期望值存在一定差距。究其原因主要有三方面：一是“两委”干部一身多职。有的要应付上头多个部门，“更多精力投入到农村经济发展和社会稳定方面，致使农村党务工作被搁置”[6]；二是“两委”干部工作任务繁重。大部分干部的工作量大，经常需要加班，占用个人业余时间过多，工作压力明显增加，没有心思继续学习，提升自己；三是“两委”干部梯队没建设好，没有在“两委”班子中形成“老中青梯队”。导致村居干部出现“青黄不接”断层现象，长此以往，不利于村居和谐发展。
3.党组织联系服务群众少，村民普遍意见大
苏楠知道情况后，要来小谢的电话。她告诉对方，自己是杨小水的委托人，按程序，你得带着你父亲跟我们先见一面。
有些群众受传统观念影响，尚未形成现代民主意识，法治精神欠缺，过于功利，存在选人唯亲、选人唯利、选人唯邻的现象。一是对村民自治缺乏理解。一些地方群众对政府政策和管理漠不关心，主体意识、法律意识及责任意识较弱，片面强调个人利益，只关心眼前利益。二是轻信承诺而出卖权利。有些候选人为了得到选票，向群众作出种种“华丽”的承诺，结果这些承诺“随风飘散”或利用公权力把“损失”补回来。
4.党员队伍建设有待加强，与实践要求差距大
一是农村群众集体观念逐渐淡漠。遇事以自己的利益为中心，对国家、集体利益不太关心；道德意识弱化，“日子越过越好，人情越来越淡”。二是村民法治意识不强，责任、义务观念较淡。法治思维缺失，讲权利的多，尽义务的少；讲个人利益的多，识大体、顾大局的少。一旦出现发展集体或区域经济与个人利益的矛盾，往往把个人利益摆在第一位，要求集体或全局利益服从个人利益和局部利益。三是小富即安的小农意识依然存在。随着社会加速发展，大环境急剧变化，村民思想受到一定冲击，但由于视野局限，一些旧思想依然存在，直接影响了选举工作的顺利推进。
三、路径选择：对提升村“两委”交叉任职率的建议
“乡村精英外流导致优秀村支书后继乏人，不可避免地影响到村两委交叉任职的进一步发展。”[2]当地党务工作者受诸多因素影响，能力和信心不足。认为党组织缺乏群众支持，对选举过程与结果没有自信；或认为支部是党员选举的，代表的是党员的声音，村委是群众选举的，实际工作有更多群众支持，经常“自惭形秽”。同时，“上面千条线，下面一根针”[4]，从征地、计生、维稳到清洁、消防、安全生产等都要参与，直接面对群众，权小责大，“待遇低”“压力大”已是不争事实。
1.坚持分类指导，两种情况合理推进
在实践中主要有两种情况：一种是大多数情况，交叉任职率越高越好，这当然是有政策依据和实际根据的；另一种是少数农村在特殊背景和特殊情况下，交叉任职率不高也能做好农村所有的工作。因此，我们要坚持从实际出发，分类指导，科学合理推进。指导和推进这项工作的标准就是不管交叉还是不交叉，都必须做到班子团结、服务群众，这是标准，更是原则。一是大多数村居要集中力量、创造条件提高交叉率；相关部门要下大力气指导、支持和帮扶，积极主动促进该项工作。二是少数村居流传下来的传统就是低交叉，但班子团结一致，各项工作开展得有条不紊。类似的村居不可以“一棍子打死”，要帮助其向前发展。另外，对目前村委会主任是党员的村子，可根据实际情况探索先选村委会班子，再选村党支部班子，适当调整换届时间。可动员现任村书记或换届可能当书记的人先参加村委会主任竞选，在竞选中得到群众认可后，再竞选村书记。
群众路线是我们党的生命线和根本工作路线[5]，也是党的三大法宝之一。基层党组织应该接近群众，帮群众解决具体困难，建立和保持与群众的“鱼水情”。调研发现，村民的普遍诉求是希望干部能走进村民生活，多与群众沟通，听取群众意见，落实群众诉求，为村里多做实事。但有些农村党组织除了上级规定必须的“直联日”外，主动定期与群众联系服务机制还不够健全，没有“走巷串户”了解和解决村民实际困难，也没有经常性组织村居集体活动，使本来就非常少的党组织生活影响不到村民。村民对党组织意见比较大，导致党组织在群众中威望减小，影响力减弱。
2.培育法治意识，促进基层民主建设
有些村内宗族派系过多，各方利益难以平衡，宗族势力和传统思想对村民选举行为有根深蒂固的影响。农村姓氏越单一、宗族势力越大，村民思想越局限，越容易受传统思想和宗族势力影响。宗族势力的发展和村民的狭隘思维给当前村民自治带来种种负面效应：一是宗族势力会参与甚至操纵村委会选举，损害村民在选举上的权利平等；二是宗族势力参与村干部竞争，影响村干部干事行为。依靠家族背景当选人在实际工作中，往往带着浓郁的宗族诉求，深深地影响着其工作的导向和偏好。
3.加强“两型”建设，提高党组织服务力
要以增强战斗力和服务能力为根本目标，加强“堡垒型+服务型”党组织建设。一是要把服务意识自觉转化为群众看得见的服务行动。《乡村振兴规划》提出，要在村庄普遍建立网上服务站点，逐步形成完善的乡村便民服务体系。可以在村和社区设立若干个“15分钟便民服务圈”，提升党组织服务能力与水平。二是要以群众诉求为导向，健全服务力量保障机制，发挥党群先锋队作用。在“服务圈”中广泛开展党员岗位服务活动、党员志愿者服务活动。三是农村党组织要定好位，充分发挥自身的先进性，赢得充足的社会资源，提升领导和服务能力。要积极配合推进构建“1+N+X”区域化大党建格局工作，落实“大党委、大服务、大治理”的理念，整合服务资源，完善服务体系。四是发挥直联制度的优势，建立两委交叉任职观察试点。坚持干部直接联系群众制度，并建立交叉任职的观察或试点，有助于确立观察的样本，以点到面收集试点情况，寻求解决之道。
3.要按电厂生产工艺流程要求进行规划。在满足电厂生产、运输、防火、安全、卫生、环保及水土保持等要求的前提下，尽量缩短电厂厂外公路、铁路的长度；缩小建构筑物之间的间距，减少厂址占地，降低工程造价。
4.围绕能力待遇，多措并举提振信心
“正确的政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[7]村干部在农村工作中发挥了重要作用，他们是否具备理解党的政策、执行党的路线和服务群众的能力，关系到党组织在村民心中的地位，关系到农村和谐稳定发展。一方面，要加大对党务工作者的培训力度。首先，应当不断加大培训基地设施的投入，扩充和丰富学习场地。其次，要健全村干部教育培训工作制度，建立培训目标考核制度，建立学习档案制度，并落实到位，进一步激发学习动力。最后，培训内容要紧跟农村工作的职责和发展需要，着重加强政治理论、组织管理、农村政策、法律常识、宗教知识等教育培训。另一方面，要适当提高待遇，进行岗位激励。《乡村振兴规划》提出，要全面执行以财政投入为主的、稳定的村级组织运转经费保障政策。满怀热情关心关爱农村基层干部，政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀。交叉任职比例较高的村居，村干部人数相应减少，但工作量相同，分摊到每个成员的工作任务就增加了。因此，要根据各地发展实际和具体工作情况，适当提高交叉任职人员的待遇。同时，要在政治上激励，重用提拔时向出色的农村干部倾斜，让其有“奔头”。要在物质上激励，尤其是对公认的有突出贡献的人更要给予奖励，让其尝到“甜头”，工作更有“干头”。
5.提升政府形象，兑现承诺取信于民
首先，要了解群众对政府的要求。弄明白群众需求的是什么，群众对政府的期望是什么，政府应该是什么样的，这是行动的基石。其次，要敢承诺、真落实。政府要敢于对公众进行公开承诺，防止纸上理念、制度虚置，说到就要做到，承诺就要兑现。不能以漂亮的理念弄虚作假，失信于民。最后，要着力解决群众的困难与问题，集中力量解决好提留地、宅基地、全征地社会养老保险等历史遗留问题。对实在不能解决的老大难问题，也要作出必要的说明。这样，在解决好问题之后，政府的公信力自然会得到提升。
以上5大类因子都具有同等重要的作用。人为因子尽管作用很大，但是自然因子也有其强大的不可抗拒的巨大作用。如生物因子中的昆虫授粉作用，可使虫媒花植物在广阔的地域范围中传粉，开花，结实；又如风媒花植物是借助气候因子——风为动力来传授花粉的，世界上主要的粮食作物如小麦、水稻等都是靠风来传粉的。可见自然因子威力之大，绝非人为因子所能代替。
参考文献
[1]关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见［Z/OL］.（2014-01-19）.http：//www.gov.cn/jrzg/2014-01/19/content_2570454.htm．
[2]晏东.村两委交叉任职的运行逻辑与现实困境：基于“嵌入理论”的分析[J].广东行政学院学报，2017(4)：38．
[3]杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史[J].社会科学，2012(11).
[4]中共中央文献研究室编.十四大以来重要文献选编：上[M].北京：人民出版社，1996．
[5]何毅亭.学习习近平总书记重要讲话[M].北京：人民出版社，2013．
[6]薛海鸣，李小红.对农村两委“一肩挑”及交叉任职的思考[J].山西农业大学学报：社会科学版，2012(9)：888．
[7]毛泽东.毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991．
DOI： 10.16653/j.cnki.32-1034/f.2019.05.015
（作者单位：中共佛山市委党校）
标签：农村论文; 村“两委”论文; 交叉任职论文; 中共佛山市委党校论文;