财政理论动态与效益财政理论（节选），本文主要内容关键词为：财政论文,理论论文,效益论文,动态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政要解决的经济问题及其制度安排应该是效益财政建设的前提条件
一个社会要解决哪些经济问题，这些问题靠什么样的制度安排来解决？这是了解财政要解决哪些经济问题以及怎样解决的前提条件。这也是效益财政建设的前提条件。我们提到制度安排和制度环境这两个术语。制度是约束经济主体行为的规则，包括成文规则和不成文规则。经济主体可以划分为三类：政府、企业（组织）和居民，他们的经济行为实质上是对制度的必然反应。制度安排是指对经济行为主体之间有权通过某种程序可以重新调整的规则。例如，买卖双方可以修改合同。经济行为主体不能直接改变的规则，就成为他们的制度环境。一些法律设施，尤其是宪法，通常是作为制度环境存在的。制度安排和制度环境是相对的概念，这取决于规则形成的方式，或制订规则的权力范围和程序。比如，省级政府的制度环境和制度安排的权力与中央政府是不一样的。经济体制改革就是对制度环境和制度安排的改变，而效益财政建设也就是在其制度环境下对财政制度的重新安排。明确这一点，就可以明确效益财政建设该干什么和怎样干的问题。这里讲几个主要问题。
1、财政和市场共同解决的三大经济问题。从理论上讲， 一个社会需要解决三大经济问题：效率、公平（社会公平）和稳定（经济稳定）。要弄清效益财政的概念和涵义，先必须把效率、公平、稳定三个问题弄清楚。效率涉及到怎样生产的问题，核心是资源配置。公平涉及到为谁生产的问题，核心是收入再分配。稳定是效率和公平的长期化问题，核心是宏观调控。寻找一种社会制度来同时解决这三大经济问题，是人们长期追求的目标。这也是效益财政建设的核心问题。
社会要解决的三大经济问题并不处于同一层次，其中效率是最基本的问题。如果解决公平问题和经济稳定问题不以效率为基础，就毫无意义。因此，效率是社会制度安排的基础，也是效益财政建设的基础。
在社会要解决的三大经济问题中，效率始终处于基础的、头等重要的地位。因为人类要进步，物质生活水平要提高，效率是关键，是第一位的。讲效率就是讲市场经济，因为迄今为止解决效率问题的基本装置是市场经济制度。但市场机制不可能解决所有消费品供给的资源配置问题。换句话说，市场机制仍然存在资源配置的无效率状况。这被称为市场失败。公共商品、经济外部性、垄断、自然垄断（成本不断下降的行业）、信息不充分、未来的不确定性等原因都会导致市场失败。这就是说资源配置这样的问题，除了市场机制外，还要靠非市场机制。这通常被称之为政府（财政）的资源配置职能。
市场经济这样的制度安排主要是解决效率问题的，与此同时必然伴随社会不公平和宏观经济波动问题。这被称为市场缺陷。市场机制产生的缺陷，好比发动机必然会产生噪音一样，必须靠非市场机制去解决，也就是财政的收入分配职能和经济稳定职能。
上述表明，一个社会要解决三大经济问题要靠两种机制：市场机制和非市场机制。显然，两种不同的机制要靠两种不同的制度来保证：市场经济制度和非市场经济制度。但这两种不同的制度安排共存于同一个社会之中，那么，这个社会的制度安排就是市场经济体制。这表明，社会经济问题是由财政和市场机制共同解决的。
在非市场经济（财政）和市场经济的关系中，市场经济处于基础地位。没有市场经济为基础，也不可能有财政的效率。因此，效益财政建设是以市场经济为前提和背景的。没有市场经济，也就没有效益财政。只有建立了市场经济，并以此提高了财政的效率才能在此基础上解决公平问题和经济稳定问题。因此，在我国从计划经济向市场经济的转轨过程中，效益财政建设首先要对财政职能重新定位，并建立相应的制度保证，因为传统计划经济体制下的财政职能是不可能形成较高的效益的。
2、解决三大经济问题的标准。经济学中三大问题的标准是不同的，甚至有的问题到目前还未形成统一的标准。这是当今财经理论界和实际工作部门面临的重要课题。
效率的标准就是资源配置的帕累托状态。这是可以被经济学证明的标准，得到普遍认同。帕累托状态是指资源配置达到了这样一种状态：如果再改变它，就不可能使任何一个人的利益有所增加而不影响其他人的利益，这就是最有效的状态。在社会中人人都不想改变这样一种状态，因为改变它不可能再给社会增加任何好处。反过来说就是，如果改变资源配置的状态能给社会中一个人增加利益而不影响任何其他人的利益，那么改变这种状态就可以提高效率。这称为资源配置的帕累托（效率）改进。经济学中最基本的资源是资本、土地和劳动，称为生产要素。资源配置就是把一定量的生产要素组合起来提供某种消费品（包括劳务）。社会上的资源那么多，人们的需求又是那么的千差万别，怎样才是最有效率的配置？市场经济就是最有效率的配置方式。在市场经济条件下，决定提供某种消费品并为之提供资金就是资源配置。市场经济能够使社会资源和社会需求配置成一种有效率的状态。
但是，市场经济存在市场失败。要使市场经济有效率（或称效率市场）要有两个基本条件：一是成本收益内部化；一是充分竞争。成本收益内部化就是经济行为主体（自然人与法人）对其发生的任何行为负全部责任，也就是对由此产生的全部成本和全部收益负责。充分竞争就是行为主体完全按照其意愿行事。经济学中称之为按其偏好活动。充分竞争市场就是指所有行为主体都是某种消费品很小份额的供给者和需求者，左右不了其他人的供给和需求。必须满足这两个条件，市场经济才是有效的。但并不是所有消费品的提供都能满足这样的条件，所以市场经济不是总有效率的，需要政府去弥补。
政府资源配置的效率标准同样是帕累托状态。从配置资源的角度讲，效益财政建设就是要实现帕累托最优。但政府资源配置使用的是政治行政手段，本身就有“垄断”的特征。政府提供的公共商品和劳务，具有成本收益外部化的特征。因此，如何使财政资源配置达到效率标准，就是效益财政建设的任务。
社会公平的标准至今没有统一的认识。社会公平的标准通常是指收入分配的公正。但“公正分配”的内涵是什么？经济学没有确切的定义。我们曾经把“按劳分配”作为社会公平的标准，其实是一种误解。因为“按劳分配”只是生产单位的一种分配标准，并不是社会公平的标准。例如，没有劳动能力又没有人抚养的人同样应该“分配”到社会收入的一定分额。社会公平标准曾有以下三种提法：
一种是禀赋标准。这个标准假定个人有获得其劳动成果的天赋权利，这当然是以明晰的产权为前提的。劳动者凭借土地、劳动、资本获得的收入被认为是公平的。这一公平观念是在亚当·斯密时代被提出来的，导致了自由放任政府的制度安排。显然，这实质上主要是弘扬市场公平。
另一种是社会福利极大化标准，或称社会效用极大化标准。这一标准认为社会公平就是把收入分配达到社会福利极大化的状态。这是二十世纪二十年代福利经济学产生以来的社会公平观念。社会福利极大化标准是建立在个人福利的基础之上的，能使个人福利加总极大的收入分配就是社会公平的标准。这一观点还认为，福利与收入成正相关，但边际收入增加引起的边际福利增加是递减的。由此可以推论出政府把高收入者的一部分收入拿来再分配给低收入者是符合社会公平的。但是，如果每个人的边际效用曲线是一样的，那么，必然推论出收入分配应该人人相等的结论来。这将严重影响市场经济的效率，也与社会福利极大化标准提倡者的初衷不符。如果个人的边际效用曲线是不一样的，而且个人之间的效用也无法作定量的比较，那么这种公平标准就缺乏可操作的路径。
再一种是平等标准。这一标准认为社会公平就是把收入分配使每个人都获得平等的福利。这种标准建立在每个人的价值都是平等的观念之上的。但问题是什么叫平等的福利？边际福利相等，还是收入总福利相等，或是边际牺牲相等？个人之间的福利无法比较，因此无法实施。倡导这种标准的人试图用模糊的方法来实施。他们认为，“受益方法”和“能力支付方法”相结合是实行这种公平分配的基本路径。受益方法是指税收以政府的支出受益为依据。“能力支付方法”是指每个人根据其能力支付税收。由于平等标准难以量化，实施同样困难。上述三种社会公平标准怎样统一？公平标准与效率标准又怎样统一？社会公平是从收入分配角度着眼的，不完全考虑生产要素的占有状况，但效率标准却是以生产要素的占有为前提的，两者之间不完全一致，因此公平标准和效率标准至今仍没有找到统一的方法。
虽然社会公平没有统一认可的标准，但社会公平的原则还是存在的。对于我国来说，社会公平的原则有：保证基本生存权原则，效率优先、兼顾公平原则，公共劳务均等化原则，共同富裕原则。坚持社会公平原则就能提高财政活动的社会效益，是效益财政建设的重要内容。经济稳定的标准也很难统一。虽然理论上有潜在生产能力的假设，但似乎不能成为经济稳定的标准。潜在生产能力是指社会上所有的资源都被效率运用所达到的GDP水平。我们每年统计出来的GDP都是相对数， 离开潜在生产能力的差距是多少？我们无法知道。即使知道实现的路径，那也只是效率的方法。在处理效率和公平问题时，经常会出现经济波动的问题。经济波动现在还有很多不清楚的地方，宏观与微观的沟通桥梁也不清楚。凯恩斯的理论讲了那么多，坦率的说我都没有想清楚。社会已经造成了严重的经济危机，政府去大量地投资，凯恩斯甚至举了一个极端的例子，就是派一些人去挖坑，把钱埋下去，再派另一些人去把它挖出来，这也是鼓励就业。我想这么个鼓励法，生产出来的东西有什么用呢？如果凯恩斯的办法真有作用，那么应该有制度安排的实质性改善。但至今没有解释清楚。因此，实践中解决经济稳定问题只能是权衡利弊的选择。经济波动的表现形式是通货膨胀或失业，或两者兼而有之。经济学家菲利普斯根据西方国家近百年的历史，实证证明通货膨胀率与失业率之间有替代关系。这就是说，一个社会通货膨胀率低一点，失业率就高一点；通货膨胀率高一点，失业率就低一点。我们也存在这样的关系。1996年经济过旺，物价就上升；现在经济紧缩，失业率上升，物价就下跌。在宏观经济中，通货膨胀率与失业率之间有替代关系，想同时解决不可能。这说明在解决经济稳定问题时，社会可能发生效率损失和社会不公平的问题。所以在解决宏观经济问题时，有时候可能要牺牲效率，有时候可能要牺牲公平。因为主要矛盾已经不是微观经济的效率和公平了。当然，效率的基础地位要保存，公平的基本原则要贯彻。但是当宏观经济问题成为社会的主要矛盾时，只能在通货膨胀率与失业率之间“踩钢丝”。宏观经济问题的解决主要不在政策手段的缺乏，而在于“病症”的判断。判断清楚了，手段有的是。银行利率调整，财政赤字与盈余，进出口顺差与逆差等等，都是手段。怎样判断宏观经济问题，怎样运用财政手段来解决宏观经济问题，这都是效益财政建设要加以研究的大问题。
上述表明，在三大经济问题中，除了效率标准被公认外，公平标准、经济稳定标准至今没有统一的看法，更不要说统一标准了。所以目前我们在解决三大经济问题的过程中，在效益财政建设中，只能根据具体情况，确定相应的准则和方案。
3、解决三大经济问题的路径。 解决三大经济问题的路径也不尽相同。效率的核心问题是资源配置，但是市场资源配置和财政资源配置的路径是不同的。效率市场资源配置的路径是：消费者在收入约束条件下，根据其偏好选择消费品，生产者根据利润极大化原则提供消费品，最终达到私人商品供给的效率状态。这就是说市场效率实现的路径是商品交换，采取的是“货币投票”。需要某种消费品，愿意生产某种消费品，只要投放货币就可以了，反之就不投放货币（即退出）。财政资源配置则由政治行政程序决定，采取的是“举手投票”，少数服从多数的原则。一旦决定，个人对政府提供的公共商品只能接受，无法退出。因此财政资源配置效率的关键是创建一套制度安排，能把个人的需求集合为公共需求。换句话说，就是政府资源配置真正能符合民众的意愿。显然，这涉及到政治民主制度的问题。
社会公平是一种社会意识形态。那么，社会意识形态是怎样形成的？理论上说，社会公平的形成方式既不能靠“货币投票”，也不能靠“举手投票”。社会公平从结果上说，是政府把高收入者的一部分收入取走，然后把它转移支付给低收入者。因此高低收入者之间是无法进行商品交换的。在一个社会中，每个人所处的地位不同，对公平的看法也不同。因此，投票方法产生不出正确的社会公平分配。小至一个单位，大至一个国家，如果用投票方法来决定分配问题，那么平均主义分配方案最容易获得多数票，最容易通过。如果是那样，市场经济的基础地位就保不住，效率就会丧失。这样，社会公平观念的形成只能靠外加方式。社会公平的外加方式有两层含义：一是指由社会利益的代表提出社会公平观念；二是指把社会公平观念灌输给民众，然后成为民众的意识形态。
稳定问题本来就是政治家非常关注的问题。政治家与经济学家考虑问题的角度是不同的，经济学家总是从效率出发，政治家则是从稳定出发。经济稳定与经济效率之间有时并不一定能统一，但讲财政效益的时候，两者之间就很容易沟通。因为财政效益本身就涉及到政治制度、政府机构的设置、各个公共部门的内部激励约束机制的安排等问题，这些都是政治问题。经济稳定问题和社会公平问题一样，都涉及到政治稳定问题。通货膨胀和失业这些问题很容易转化为社会问题。通货膨胀太严重，或失业率太高，意味着群众的生活水平下降，甚至存在生存困难。这马上会转化为政治稳定问题。为了政治稳定，会将其他问题置于次要的地位。
总之，在解决社会三大经济问题的过程中，存在错综复杂的关系。这表明，相应的制度安排是非常复杂的。效益财政要建立这样的制度安排，意义重大，但任务艰巨。全世界的经济学家、财政学家都在探讨这一问题。如果在新的世纪效益财政能成功解决这一制度安排难题，将是一个了不起的贡献。
二、效益财政应该是追求效率、公平和稳定协调统一，从而实现效益最大化的制度安排
我认为，“效益财政建设”的提法是把财政要解决的三大经济问题用“效益”这个易于被接受和理解的目标来概括，因为效率、公平、稳定非常专业化。至少，从经济学的角度，我是这样理解的，并在上面作了说明。这样，讲“效益”，就是讲“效率”、“公平”和“稳定”。把效率目标、公平目标和稳定目标统一为效益目标，并形成了一种理念来指导财政工作，意义是重大的。如果是这样，效益财政就应该是追求效率、公平和稳定协调统一，从而实现效益最大化的制度安排。
对效益财政的理解，还是应从财政职能上剖析。财政职能就是在市场经济的基础上解决市场失败和市场缺陷的问题。这就是说，财政在资源配置、收入分配和经济稳定等方面都能发挥重要的作用。如果是这样，财政工作的理念似乎是：建设一个有效率的、公平的、稳定的财政。湖北提出效益财政建设的意义在哪里？这里，我谈一点个人的看法。
首先，效益财政的提法强调了财政活动效率的基础地位。我们已经说过，效率问题是所有社会经济问题中最重要、最基本的问题。效率问题需要市场和财政共同解决，因此同样也是财政工作最重要、最基本的问题。但是财政活动的效率问题，即使从世界范围看，直到本世纪三十年代以后才引起广泛的重视。在我国则是近年来的事情。
我们以往总是提“经济决定财政，财政促进经济”。这个提法把财政作为“经济”的外生变量。这样，财政活动的效率被排除了，似乎财政的效率只能体现在“经济”中。这种看法和国际上30年代以前的观点是相似的，只不过我们的“经济”是指计划经济而不是市场经济罢了。
亚当·斯密在1776年创立的财政理论就是把财政作为市场经济的外生变量来看待的。他主张“自由放任”、“廉价政府”。实质上就是把“效率”归于市场经济，政府只要为市场经济创造基本条件就可以了。这种斯密传统维持了很长时期。直到整个19世纪仍无改观。虽然19世纪中叶老剑桥学派首领马歇尔把他开创的局部均衡分析方法运用到税收领域，但仍然只是研究税收对市场经济的影响。本世纪20年代，新剑桥学派庇古开创了福利经济学，奠定了收入分配问题在经济学中的地位。庇古认为，收入分配问题是要靠非市场经济去解决的。其研究的重点一直是公平和市场效率的关系问题，形成所谓庇古传统。即使是30年代的凯恩斯，虽然确立了政府在宏观调控中的地位，但仍然把财政政策作为一个外生变量，财政活动的效率问题仍然是被忽视的。
30年代以后，国家干预经济的范围日益扩大，力度日益增强，到40年代有“混合经济”之称。 “混合经济”的现象形态是政府支出占GDP的比重达到了30%，本质上是非市场经济和市场经济在社会经济中发挥着并驾齐驱的作用。政府是“国家意志”的执行者，那么“国家意志”的形成过程能否确保产生有效率的结果；财政支出能否确保以最低成本提供公共商品的问题就被提出来了。对财政活动的效率研究作出重要贡献的有：马斯格雷夫在1938 年提出公共经济的自愿交换理论； 鲍温在1943年提出公共商品的需求和投票理论；布坎南在1949年运用魏克塞尔做过的分析结构批评了庇古的规范分析；萨缪尔森、阿罗等在50年代都作出了重要贡献，以致于到50年代后期基本形成了公共部门经济学的新体系。
效益财政建设把财政活动的效率问题放在首要地位，有明显的现代意识和改革的进取精神。
其次，效益财政的提法强调了制度安排是提高财政效率的关键。我们已经说过，财政效率的前提条件是按照市场经济体制的要求，正确划分政府和市场的职责。财政的资源配置效率就是政府的决策效率，决策没有效率，全盘皆错。决策正确了，还有公共部门能否按最低成本提供公共劳务的问题。什么是公共部门？公共部门是提供和管理公共劳务的职能部门。从预算体制上说，是与政府总预算直接发生关系的一级预算单位。公共部门是分层级的，从预算关系上说还有相应的二级预算单位和三级（基层）预算单位。从这个意义上说，政府是“出资人”，公共部门是“受托人”，相互之间是一种委托代理关系。因此，公共部门自身的“生产效率”取决于这种委托代理关系的制度安排。当然也涉及到政府职能机构（公共部门）设置是否合理的问题。所有这一切都涉及到政治制度的安排问题。
效益财政建设把制度建设作为重点来抓，真正找到了提高财政活动的效率的关键。
最后，效益财政建设的提法肯定了财政在解决公平问题、稳定问题的过程中的积极作用。公平问题、稳定问题虽然和效率是不同的问题，但研究它们之间的相互关系是一回事，研究财政在解决这三大经济问题的作用及其方法措施是另一回事。例如，社会保障问题、公共劳务均等化问题、地区经济协调发展问题，等等，都属于社会公平问题，都需要通过一定的财政收支形式和资金分配方法去解决。用不同的方法，做好同一件事情的成本是不一样的，效率和公平的协调关系也是不一样的。稳定问题也是一样。比如，运用财政收支关系刺激经济，那么怎样筹措资金、到哪里去筹措、运用到哪里去，怎样运用等问题都存在效率问题、公平问题和稳定问题。用效益财政来概括财政的职责和目标，以促进社会公平和经济稳定，具有积极意义。
但效率、公平、稳定究竟该如何协调，以使效益最大化，却是一个不容忽视的难题。这里提出两条参考性意见。
1、切实加强经济制度和政治制度的科学安排。 我们在上面的阐述中，反复强调了“制度”问题，要把效率、公平、稳定等问题协调处理好，靠的就是社会主义市场经济体制。我们在一开始的时候就讲到这样的观点：社会主义市场经济体制是市场经济制度和非市场经济制度的有机统一。非市场经济制度容易理解，因为它本身就是政治行政的法律法规体系，国家组织系统、政府、公共部门就是根据这套制度建立起来的。在这系统中的政治家、公共部门的工作人员（雇员）、居民（选民）的行为就是对这套制度的反应。但“市场经济制度”似乎比较抽象，因为市场经济制度是“看不见的手”，能“看得见”的则都是一些成文的法律法规。由此可见，市场经济制度是通过成文的法律法规来体现和保证的。在这套“看不见的手”的“制度”下，人们的经济行为才是“市场经济”的。这就是“社会主义市场经济制度”以“市场经济”为基础的含义，也是市场经济制度和非市场经济制度协调的关键。因此，经济体制改革必然涉及到政治体制问题。当然，除了成文制度之外还有不成文制度，这就是社会伦理、道德、价值取向等意识形态。树立符合社会主义市场经济体制的意识形态虽然要“灌输”，但实践的可验证是非常重要的基础。
中国经济体制改革有两大特点，也是两大难点。一是中国的市场经济体制是以公有制为基础的。以公有制为基础的市场经济是前无古人的。西方的市场经济体制的基础是私有制。因此私有部门差不多和市场经济是等同的概念。而政府经济才是公共部门经济。这些概念完全拿到中国来就有问题。因为中国的国有企业也都是公共财产，算得上是“公共部门”。西方的公共部门是非盈利组织，而我国的国有企业要赚钱。这个问题是个难点，要探索。我个人认为，要么国有国营，要么民有民营。既然是国有就国营，为什么国营？那是属于需要国家干预的行业，比如说成本不断下降的（天然垄断的）行业。“国家所有、自主经营、自负盈亏”的提法是有问题的。市场经济肯定要求所有者盈，所有者亏，这是毫无疑问的。怎么可能是经营者盈，经营者亏？如果中国的公有制盈了就是经营者的，亏了要叫经营者赔，那怎么可能呢？不可能，也做不到。亏了经营者也赔不起，盈了也不可能给他。所以“自负盈亏”是对所有者的，而不是对经营者的。经营者为什么要全力以赴地去为公司赚钱？取决于所有者和经营者之间那套委托代理制度。那么，靠什么办法解决呢？我认为要打破公有制企业的行政性行业垄断的地位。“国民经济命脉”不是政府垄断的理由。各种所有制成分都应该能够“进入”到所有私人商品的生产领域，否则肯定是没有效率的。
另一个是政治体制。我国非市场经济的竞争性制度、民主制度、激励约束制度、监督制度要逐步建立起来，整个经济体制的改革发展到今天，已经很清楚了，不能只搞市场经济领域的制度改革，还需要政治体制改革相配合。也就是不仅要搞好经济制度的科学安排，还要搞好政治领域的制度安排。这是协调“效率”、“公平”、“稳定”三者关系的基础。
2、重新定位和协调财政职能。我们已经说过， 效益财政实际上涵盖了整个财政的职能。因此存在统筹兼顾、合理安排的问题。我们现在所说的合理安排，就是指在制度环境许可的条件下，尽可能推进市场经济体制的改革。这样推进，就会有效益。我认为，物质部门的生产可以很快地发展上去。1978年改革开放以来，物质生产的情况发生了翻天覆地的变化。关键是推行了市场经济体制改革。现在，我们真正要改革的一些重点在哪里呢？我个人认为，改革的重点还是政府的“越位”和“缺位”问题。政府本身就是干非盈利的事情的，盈利性的事情由市场搞。市场经济体制下就是这样分工的。因此，如果政府对“赚钱”很有兴趣，不“赚钱”的地方兴趣不大，这就是越位和缺位。为什么政府会受人尊敬，作为公共利益的代表，就因为是专门干不赚钱的事情的，利他主义的。所以我觉得政府对赚钱的事情应逐步退出，赚钱的事情应该千方百计让市场去干。市场经济会迫使你自觉或不自觉地搞成本收益分析方法。这样，政府的负担也会减轻。权责是对等的，揽的事越多，人家找上门的也越多。全国的GDP交给政府去分，能不能分出个好结果？ 社会保障全部要财政出资解决行不行？
政府办事是需要资金的。政府怎样去拿钱、怎样去资助，对经济的影响是不一样的。比如利用债务、利用税收、利用收费的形式去筹集资金，对经济的影响各不相同。用税收的钱还是用债务的钱来刺激经济的需求，效果也不一样。解决问题存在各种手段的选择。怎么样筹措、怎么样支出，不要认为都是钱，都是一个样，要选择有效的方式。同时要考虑比较效益，市场干更好一些的话，就让市场干。效率、公平和稳定中的好多事情是可以让市场干的。市场帮你解决了，政府就不要去拿钱了。协调效率、公平、稳定的关系要尽可能运用市场机制。所以政府应该多考虑一些不需要政府去干的事情，只要出台一些政策、改变一些制度，市场有这个活力，有这个能力帮你解决一些问题。所以越位和缺位的问题要解决好。“越位”与“缺位”问题实质上就是效益问题，解决了“越位”和“缺位”问题，有利于推进效率、公平、稳定的协调统一，有利于实现效益极大化。
关于省级政府的效益财政建设问题，还存在预算体制的约束。因此涉及到集权和分权的关系问题，地方政府之间“公平竞争”的问题。这些都是非常专门的问题，应该认真探索。
三、提高财政活动的效率是当前效益财政建设的首要任务
我们把财政职能的正确定位作为研究效益财政的前提条件；把市场经济的存在作为效益财政建设的制度环境。上述理论假设在现实中可能并不充分，因此需要进行制度改进。研究财政活动的效益问题非常重要。研究这个问题，需要搞清楚财政活动的制度条件，在这个制度系统中人的行为方式，以及财政活动的成本收益分析方法等问题。这里选择几个主要问题阐述。
1、财政活动的效率的含义。 经济效率包括两方面的内容：一是资源配置效率；一是X—效率或生产效率。财政活动的效率也不例外， 下面分别阐述。
第一，财政的资源配置效率。这是指财政资源按照消费者对最终产品的偏好和预算约束进行配置。这就产生人们熟知的对私人商品和公共商品资源配置的帕累托条件。但财政的资源配置效率是在更务实的角度上提出来的，专指如下一些问题：一是财政支出使公共部门生产公共劳务的水平和结构？也就是财政提供的公共劳务的数量和品种是否满足了消费者（居民）的需求？二是在财政决定过程中，消费者的意愿起决定作用吗？三是预算究竟反映了谁的偏好？这涉及到财政资金分配的决策机制。
第二，财政的X—效率。 这是指公共商品或劳务生产方（供给方）的效率，即公共部门总是按最低成本生产公共劳务的最适水平和结构。如果公共部门没有按最低成本提供那些公共劳务的数量和结构，例如人浮于事、没有运用最有效的技术等等，那么在这个公共部门的制度安排中就存在X—效率。换句话说，只要公共部门的制度安排发生变化， 就能够提高产出效率，那么表明其中存在的X—效率被发掘出来了。 事实上，公共部门的产出效率是可以不断提高的，有许多未知领域（象未知数X那样）等待开发。
财政的资源配置效率和X—效率是相辅相成的。 如果决策者不了解公共劳务的生产效率，就不可能把资源配置到效率状态。例如，效率提供某项公共劳务（包括数量和质量）应该安排A单位货币支出， 但决策者的信息是B单位（B＞A），那么就会安排没有效率的B 单位财政支出。在上例中，如果预算确实安排了A单位财政支出， 但公共部门并没有生产出相应数量和质量的公共劳务，那么就存在X—效率损失。因此， 从更务实的角度研究财政活动的效率的状况是非常必要的。我们在研究财政效率的时候总是非常强调资源配置效率，那是以X —效率为基础的。但并不能保证公共劳务的生产方一定会按最低成本提供。因此在实际中，把两者分开来研究是有意义的。
2、财政活动的经济分析。 财政资源配置效率的要求是：政治决策按公众偏好进行资源配置。这假定公共商品或劳务的资源配置完全是由居民决定的，同时也假定了公共部门也是按成本极小化原则来提供公共商品和劳务的。这完全抽象了公共部门的制度安排对财政活动的效率的影响。公共部门的制度安排，实质上就是政府活动的制度安排。
政府的每一个部门（机构）都是被作为非盈利组织来对待的，即它们的资金来源主要是政府的财政拨款（无偿赠送）而不是靠销售其产品。对于职能机构来说，在对稀缺资源的占用方面有合作关系的，也有竞争关系的。例如，公路开发和车辆管理是同时增加的，这些部门就有合作关系。城市的合理规划可以减轻市内交通压力，这些部门就有竞争关系。职能机构之间的相互关系是影响政府活动行为的，而政府活动的行为是由职能机构内部的激励约束制度决定的。因此，职能机构和在其中工作的公务员的行为对财政资源配置有重要影响，尤其是公务员的行为动机和目的应引起充分的重视。
公务员作为一个行政管理者，应该严格按照设定的行政管理规则来规范自己的行为。如果是这样，那么纯粹是一种委托代理关系。也就是说政府是执行国家意志的代表，它把各种职责委托给各职能机构，各职能机构不折不扣地去完成各项任务。在这种情况下，公务员的行为是制度的化身，因此他们的行为是中性的，即对财政决定没有什么影响。但是实际的观察并非如此，公务员的行为并非是绝对中性的。从理论上应把他们作为一个理性人看待，在一定条件和程度上也同样存在个人效用极大化的倾向。
政府与公务员之间的委托代理关系相当于现代企业制度中董事会与经理之间的委托代理关系，因此“经理效用函数”的分析方法包括成本收益的分析方法，可以延伸运用于这一领域。将这种分析方法运用于政治行政领域是效益财政的一大特点。
公务员的效用函数包括他的工薪收入、为他管辖的工作人员的数量及工薪、他的社会声望、他的津贴等等。从理性人的角度看，公务员就要追求他的效用极大化。例如，希望职位晋升、增加工资和津贴等等。这表明公务员的效用极大化追求的项目和财政规模的扩大是一致的。
当然，公务员的行为是受制度安排约束的，效用极大化或财政极大化能否转化为现实性，应进行深入的制度分析。任何一种制度安排要使公务员的效用极大化目标绝对不能实现（即公务员的行为对财政决定完全中性）是不可能的。公务员行为使财政规模扩大的原因主要有以下几个方面：
其一，公务员是财政决定的信息提供者。政府职能机构以特定的公共劳务去换取财政资助。但实际上出资者决定提供劳务的信息主要依赖于该劳务的供给单位。例如，政府在决定提供某项公共劳务时，一些关于公共劳务的数量、发展趋势、投入资金等细节并不是由行政首长提出，而是由远离行政首长的工作人员提出来的。规划财政的领导们不可能充分了解一切信息。这样，有利于公务员的信息就会在财政决定中起作用。
从财政决定的方式来看，出资者总是希望在一定质量前提下提供更多的数量。另方面，公务员在提供公共劳务时有一些老套子来提高自身的福利。这样，财政规模大于财政效率的可能性就可能转变为现实性。换一种说法是，提供公共劳务的成本增大了，生产是没有效率的，因此出资者提供的资金要比期待的公共劳务产出水平低。
上述表明，公共劳务的一部分产量有可能被公务员的个人福利替换。这也是一种“租金”，其大小取决于出资者对公共劳务的生产函数和生产成本等知识的掌握程度。当然，光凭知识是不够的，还要有对职能机构的控制办法，即要有相应的政策和制度安排。但这些知识对于职能机构行为的控制来说都不是很充分的，控制和监督的制度是个不断完善的过程。
其二，公务员有处理问题的自由和机动权。公务员的行为是处于资源配置效率范围之内的，这在上面论证资源配置效率和X —效率的关系时已经作了说明。对公务员行为的约束主要靠正式的制度安排和思想教育。但是职能机构的公务员不可能象工厂生产产品那样程序化和有规则的重复，因为公共劳务生产的计量化程度是不高的。因此必须给公务员以充分的自由和自主处理问题的权力（处理问题的机动权）。否则，规定太死同样会导致无效率。这样，公务员的机动权就有可能使公务员在提供公共劳务的过程中实现自身的利益目标。这通常会随着科层级次的下降而放大。因为在政策执行的每一个阶段，都必然要有人解释一些法规。但法规不可能十分精细，因此在执行过程中会产生与原始法律意图发生偏差的累进效应。要使职能机构严格地履行政府的职责就要对职能机构的运作进行全面的严格的监督和控制，但监控本身是需要成本的。如果监控的成本太高，即成本大于收益，那么这种监控从经济上说就没有实践意义。
职能机构的机动权是必须要存在的，否则会导致公共商品供给的无效率。但这给职能机构的有效控制产生困难，使财政极大化成为可能。对机动权的设置和监控的制度安排同样是一个不断完善的过程。
其三，职业利益的推动。这是指一些特殊的公共事业部门的利益有可能和公共利益发生冲突，从而导致X—无效率的发生， 即财政规模的无效扩大。不同的职能部门都有特殊的职业道德和公共劳务的标准，例如教师、医生、律师、计划者等等。这些不同的职业都有不同的道德标准和劳务标准，并都与公共劳务的计划制订和提供有关。公共部门的专职人员对职业道德和劳务标准的要求有重要影响，因为他们具有专业优势。但职业人员同样有个人利益目标，于是职业道德标准和劳务标准可能会和公共利益标准发生冲突。至于劳务标准，取决于劳务的可计量程度，就要分门别类地进行需求测定和劳务供给调查。这在实践中要花费大量的成本。因此在决定资源配置规模时通常采用简便的办法，例如根据教师和学生的比例来确定学校的费用，根据医生和病人的关系来确定医院的费用等等。这种为了节约资源配置交易费用的作法就有可能导致监督和约束的不力。财政极大化的可能是存在的。
其四，价格因素和技术因素。职能机构提供公共劳务的产量水平取决于两个因素：一是生产公共劳务的价格，即生产一定劳务量所需要的资金。消费者愿意支付的效率价格（影子价格）通常总是小于实际价格。二是生产公共劳务的技术无效率。职能机构在生产公共劳务时没有运用最低成本的技术。上述因素都导致X—无效率的发生， 从而导致财政支出的扩大。最后，委托代理关系的模糊性。出资者和职能部门之间的关系是一种委托代理关系，要确保受托人严格按照委托人的要求去办，就必须要有相应的契约。但要使契约规定得事无巨细是不可能的，而且制订契约和实施契约本身需要成本。这就是说契约的详细一方面受到机动权的限制，另一方面还受到技术上的限制。所有这些问题的存在，公务员的经济行为就可能使财政极大化成为现实。
3、消除资源配置无效率和X无效率的一般方法。从上面的分析来看，财政的无效率发生在两个方面：一是资源配置，即财政的决策领域；二是X无效率，即公共商品或混合商品的供给领域。 无论是决策领域还是供给领域，公务员追求他自身利益的范围都取决于他面对的制度限制。这个制度限制就是决策的程序和职能机构的激励约束机制。换言之，就是要进行有效率的制度安排和激励消除浪费的制度安排。总的思路是增加竞争性，因为竞争是提高效率的最重要手段。政府本身是一个庞大的行政性“垄断”组织，但同样可以在一定程度上安排竞争机制，这应该引起充分的重视。
对于提高资源配置效率来说，就是要在制度上保证居民对公共商品的需求进入决策程序，并且要有效地把每个人的偏好“集合”为共同的偏好。这实质上是民主政治制度的建设问题。对于消除或削减X 无效率来说，在于职能机构的制度安排和激励约束机制。在职能机构的设置中增加相互之间的竞争性有利于减少财政浪费。增加监督审查有利于财政安排和执行的效率提高。
完善政府公务员的激励机制非常重要。一般说来，公共部门劳动生产率的提高速度要比物质生产部门的劳动生产率提高的慢，这是事实。因为物质生产部门的劳动是“中间产品”，是生产物质产品的手段，可以用高科技替代，而公共部门提供的公务劳动本身是“最终产品”，不可替代性较大。根据经济规律来讲，劳动生产率提高比较慢的部门，工资增加也比较慢。如果是那样，有能力的人就不愿在公共部门干，因此也必须相应提高工资。内部激励制度也不是一下子可以解决的问题。公共部门的合理设置，决策程序的科学化、民主化都是非常重要的。我觉得我们地方之间、部门之间相互扯皮各霸一方的情况非常严重。我们现在说物质生产部门重复建设很严重，你这个地方有小酒厂，我那个地方也有小酒厂。公共部门职能的重复建设有没有？也很多。重复建设、重复劳动是个普遍现象，这表明制度安排有问题。公共部门内部效率的提高，首先就是组织机构的合理设置。所以我是主张机构设置要有一点竞争性的。所以公共部门在现在情况下主要是加强制度建设。制度建设增加一个竞争性，无非是上岗要竞争、职务晋升要竞争、奖金福利工资增加等其他方面相应要跟上。决策问题就很难了，如果真正要有竞争性、有效益的话，最大的约束力就是“奖惩制度”。决策错了就应惩罚，这样，效率就上去了。如果决策错了不受到惩罚，因为是集体决策找不到责任人，那么就不可能有效率。
预算分配资金是一种决策。在实践中常用渐进主义方法，就是预算在实际安排时，主要是增量调整，影响当年预算的最大因素是上年预算。那么渐进主义的优点和缺点在哪里呢？优点在于它可以节省很多交易费用、交易成本，缺点在于把以前决策的错误累积，把以前的问题越积越大。比如说零基预算，完全从零开始是不可能的，但是可以有选择地搞一些是完全可能的，抓重点、抓关键，各个击破。成本收益法用得比较好的部门，据我所知国外主要是四个部门：国防部门、交通部门、社会福利部门、教育部门。
政府投资采用成本收益法评估以后再作选择比较好。财政支出浪费最大的领域可能就在资本性支出方面。我认为经济效率始终是第一位的，经济要增长，必须投资增长。消费拉动经济，要正确理解，实际上最终还是必须拉动有效投资。目前，对财政活动效率的研究重点是不一样的。童厅长在《新时期效益财政建设》中，把重点放在符合市场经济体制要求的职能转换上，我觉得这个重点是对的。
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