中国地方政府行政支出的简要实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,简要论文,地方政府论文,中国论文,支出论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C939 文献标识码：A 文章编号：1000-2731(2010)06-0124-08
修回日期：2010-09-26
图1 中国行政管理费与GDP、财政支出增幅比较(倍)
资料来源：根据中国统计局：《中国统计年鉴2007》，中国统计出版社2007年相关数据计算得出。
从2007年起，“行政管理费”开始淡出中国官方的统计科目，代之以与国际接轨的“一般公共服务”。然而中国一般公共服务大类下设的款项并不包括公共秩序与安全(以下简称“公共安全”)，这给测算所有公权力机构行政管理成本的努力带来了新的挑战。本文拟在厘清统计口径的基础上，对中国地方政府行政支出水平进行简略的实证研究。
一、统计口径与基本概念
近年来，中国学者对于截止2006年的“功能性行政管理费”支出从1998年的1 600亿元猛增到7 571亿元的合理性，提出了强烈质疑，但政府“认账”的部分仅为“财政支出项目”下支出的3 352亿元。[1](P281-286)，还不及功能性项目支出的一半。民间质疑的主要依据如图1所示。(请注意是倍比关系而不是百分数的增长。)
根据图1的曲线，财政功能性行政管理费明显增加于1998年以后，它不但“跑赢了”GDP的增长，更将迅猛增加的财政支出远远甩在了身后。对此，中国财政部对于2007年以前行政管理费所持的立场请参阅以2006年为例的表1。
表1实际上展示了两个“行政管理费”：最后的合计数即为原来财政功能性支出的广义行政管理费，而第一列的数据是2007年以后改称“一般公共服务”的狭义行政管理费——只包括政府机构一家的总费用。这个分歧与2007年以后更新的统计口径直接相关，因此有必要“从脚开始”解释。
根据我国现行教科书的定义，行政支出是财政用于国家权力机关、行政管理机关和外事机构行使职能所需的费用[2]。参照国际相关统计口径在中国的表述和语义，行政支出覆盖的范围包括：政府行政管理机关，公检法司和武警，外交外事支出等三大部分。但在此基础上涉及的诸多统计口径问题仍需作以下最低限度的简略说明。
基于地方政府行政支出的视角，在表1中应首先剔除属于中央政府主权行为的对外援助。而根据我国现行的政府管理体制，省市级地方政府的外事活动费用都在政府属下“外办”的业务经费下列支，它不构成独立于政府行政管理的支出；其次，表1下注对所谓“其他部门事业费”的范围有明确说明，即财、税、审、统计部门都属于地方政府的下辖机构，也不构成一个独立的统计分类；最后，公检法司系统的支出占狭义行管费的2/3，在新统计口径下被归于与国际通行的“公共安全”大项下。进一步的，武警经费由中央和地方政府分摊，边防武警由中央政府负责，驻各地的武警、包括消防武警服务于地方安全，应由地方政府在公共安全大类列支。
综上述，根据新的统计口径，地方政府的行政支出是由“一般公共服务”和“公共安全”两个大类相加形成的数值。由此产生的新问题是，如此界定地方政府的行政支出，其与国际标准存在哪些冲突？
根据OECD编制、联合国统计司发布的《政府职能分类》，以及国际货币基金组织发布的《政府财政统计手册2001》，地方政府的行政支出包括一般公共服务和公共安全两大类，后者与中国的统计口径已基本一致，分歧主要集中在前者——国际通行的一般公共服务大类里还包括“公共债务操作”(债务付息支出)这个款目。对于本文命题来说，将政府举债的付息部分计入行政成本显然不合理。因此，在计量各级政府行政支出的实证研究时，债务付息项目应予以剔除。比如，国家审计局2009年度报告披露，中国仅18个省、16个市和36个县“本级政府性债务”金额就达2.79万亿元[3]。付息总额必定是一个庞大的数字，但它毕竟与政府的行政工作效率没有关系。再比如印度的债务负担较重，在2007年12.86万亿卢比的财政总支出预算中，利息支出2.53万亿卢比，占财政支出的1/5强①，人们怎能加上这笔支出来评估印度政府的行政效能呢？
在中国的统计口径向国际标准靠拢的过程中，《2007年政府收支分类科目》具有里程碑意义——将政府开支的统计按照国际通行的规则分为16个一级科目②。而这个时间节点意味着，2007年前后的统计数据没有前后一致的可比性。除此之外，还有几个需要解释的统计口径问题。
第一，中外对“地方政府”概念理解的差异很大，西方国家基于“政府是集体行动的工具”[4]，将五花八门、形式繁杂的自治组织都纳入地方政府的范畴，形成“邻里政府”“学区政府”“私营监狱”等“百纳被”模式[5]。与之相比，中国的村委会、居委会、行业协会、商会等民间自治组织都不在正式的政府序列里。这个差异曾经严重影响了中外行政成本横向比较的统计精度。但近年来问题有了缓解——由于财政增收，许多基层政府都向村委会、居委会拨付一定数额的补助性工作经费并记录在案。
第二，目前国内评估政府管理成本，大多采用行政支出占财政支出比重的分子/分母式计算方式，该方法兼有简单实用和相对粗糙的特点，因为分子和分母都有可能发生因年而异的变化。就行政支出而言，“瓦格纳法则”被实证为普遍有效③，但就各国地方政府的实际情况来说，当政府动用财政资金推动投资增长时，它便会立即“挤压”行政支出对财政支出的占比数。同理，如果中国各级政府为保障公民“工具性权利”的财政投入达到发达国家的水平④，则行政对财政的占比将立即下降一半。而作为分母的财政收支也很容易受到经济周期、自然灾害、国际市场波动等因素的影响，进而改变行政支出对财政支出的比重。比如，为应付国际金融危机，中国政府加大财政支出力度，使全国行政支出对财政的比重从2007年的22.5％降至2008年的20.4％，但这与行政效率的提高与否是没有关系的。为了摆脱此类计算方法的局限，行政支出对数值更大的GDP的占比数也应被归入研究视野，因为后者旨在描述相对于特定的财富产出，政府的花费是多少。
目前在中国地方政府行政支出的统计中还存在两个不可轻视的问题，一是在财政转移支付下拨的专项资金当中，实际上有一部分被地方政府用于行政支出，存在类似“拆东墙补西墙”的机制，成为公认的“统计死角”；二是统计数据的真实性。各地方政府往往乐于宣传涉及民生项目的开支、增支，同时又精于掩饰真实的行政成本，以至许多地方政府的财政预算方案“外行看不懂，内行说不清”。作为证据之一，民调显示，受访者对国家部委网站满意度为66.5％，对省、地、县及以下政府网站的满意度分别为18.4％、12.1％、2.8％[6]。可谓一级不如一级。据悉，2010年5月26日国家统计局、监察部、司法部联合发文，将在全国范围开展统计执法大检查。
二、中国省级地方政府行政支出的统计与析义
1.行政支出分别占财政支出、GDP的比重。根据上述新的统计口径，我们根据各省级地方政府2008年的相关原始数据，计算出当年行政支出对财政支出、行政支出对GDP百分比，制成图2。
图2表明，各省级地方政府都在努力使本地行政支出对财政支出的百分数离25％的“红线”稍远一点。如众所知，行政对财政占比过高不是光彩的记录。在统计纪律还比较松弛的情况下，地方政府只需将少数实际用于行政支出项目转为专项支出，就能将这个比数降低几个百分点，不是这样吗？然而，倘若各省级地方政府普遍地这样操作，那么，等比例操作的结果仍能为人们提供以下有价值的信息。
第一，西藏自治区行政对财政的百分比保持在并不显眼的24.7％的水平，但2008年西藏的GDP总共只有396亿元，财政支出却高达381亿元，似乎GDP全部被转移为税收，这是不可能的，西藏的人均财政支出为13263元，仅落后于上海13736元。眼下，中国只有西藏地区的行政支出占GDP的比重超过了两位数，达到23.79％的惊人水平，比位列第二的青海(9.34％)高出14.4个百分点。这个理论上不可能的数据只有一种合理解释，即西藏从中央政府和发达地区获得了相当慷慨的转移支付。
第二，图2的右图显示了对左图的有益补充。最直观的结论包括：(1)行政对GDP占比较高(超过5％)的省区大多为西部经济欠发达地区，依次为青海(9.34％)、贵州(7.57％)、新疆(5.88％)、云南(5.68％)、宁夏(5.61％)、甘肃(5.43％)、海南(5.35％)；(2)或者可以反过来说，给定全国行政支出的平均水平，正是较小的GDP基数抬升了上述地方政府行政支出的百分数。
第三，在四个直辖市当中，京、津、沪是传统的经济发达地区。原始数据证明，京、津、沪的城乡居民收入平均差距比较小，然而较小的城乡差距是否构成相对较低行政对财政比数的直接原因，目前还很难形成定论。不过上海市行政支出对财政支出13.4％的比数不但比京、津的18.2％和18.6％少了约5个百分点，与发达国家的平均水平也只差约3个百分点。
第三，广东省和浙江省行政支出对财政支出占比分别为27％和25.9％，分居冠、亚军的位置，越过了25％的关口。对此应如何评价？我们认为，在这个问题上批评广东和浙江是非常不公平的。相反，人们应当赞扬这两个经济发达省份诚实的勇气。因为与这种勇气相比，多数省份、特别是市县级地方政府在向纳税人晾晒财政支出账本时，还保持着绝对意义上绝对敏感和文过饰非的心态。
图2 各省行政支出占财政支出(左)、行政支出占GDP(右)百分比
注：鉴于西藏经济的特殊性，右图剔除了西藏的数据，原因请参阅文字解释。
资料来源：中国统计局：《中国统计年鉴2009》，中国统计出版社2009年。
2.行政支出总额与人均行政支出。仅仅观察行政对财政的占比数是一个有局限的测量政府行政效能的方式，那么，各地方政府行政支出的绝对数或许能提供另一个有益的补充性视角。以下我们根据各省行政支出数额从多到少的排序制成表2。
人们凭经验即可知，表2所列各省级地方政府行政支出的绝对数额与各省GDP总量的相关度极高。这个结论也许没有多少问题，问题是仅靠行政支出总额也只能说明一种最简单的函数关系，真正落到公民个人肩膀上的经济负担，毕竟是人均行政支出数额。以下根据我们的计算结果，按从大到小的顺序制成各地人均行政支出排序，形成表3。遗憾的是，我们尚不能在人均行政支出额与各地公众所享受公共服务的数量、质量之间建立起必要的分析框架。
在对表3的解析中，首先应剔除人均行政支出高达3284元的西藏自治区，原因不再赘述。其次，京、沪两地人均行政支出遥遥领先，北京为2105元，上海为1845元，都比全国平均数963元翻了一番。估计中国还有几十个经济发达的中心城市(包括若干地级市)的人均行政支出(只含户籍人口)超过了1800元。除去包括天津在内的明星城市，在省级地方政府当中，有两类省区的人均行政支出超过或很接近1000元的关口。
一类是经济发达地区，比如江苏(1003元)、浙江(1117元)、广东(1071元)，只有GDP总额颇高的山东算是个例外(681元)，估计与人口基数较大(9392万人)有关；另一类是少数民族地区，如内蒙古(1325元)、青海(1620元)、新疆(1160元)、宁夏(998元)，能够在宏观上证明少数民族地区的治理成本普遍较高。这与前述行政支出对GDP的百分数大小排序所显示的结论一致。另外，综合GDP总量、人口等因素看，东北三省的人均行政支出偏高，目前原因不详。
在中部和中西部的广大地区，一批人均行政支出在500～700元之间的省份，与其综合经济实力大体相当，但也可能与现行的税制安排有一定关系。比如人均行政支出最少的安徽省只有523元，低于全国平均水平近一半。该指标较低的省份还包括河北(650元)、江西(582元)、河南(579元)、湖北(685元)、湖南(649元)、广西(665元)、贵州(665元)、甘肃(656元)等。需要特别说明，甘肃省到2006年才做到对机关事业单位职工工资按月足额发放。在该财年，甘肃省财政收入为294亿元，中央政府的各类补助金额总计达385亿元[7]。根据我们的调研，这类信息的可信度还是比较高的。
中国正处于“双重转型”时期，小看任何一个领域问题复杂性都会犯大的判断上的错误。在中国近十几年的行政支出变化中，绝对连贯的因素至少有两个：(1)随着财政增收，行政支出与社会保障支出的增速都很快；(2)各地经济发展不平衡的程度与各地行政支出水平差异的相关度很高。总之，平均主义地看待中国地方政府的行政支出水平是不符合实际情况的。
三、关于中国地方政府行政支出几个具体问题的思考
1.哪些因素推动了行政支出的合理上升。制度性的因素至少包括，(1)人员增加；(2)公职人员调资；(3)公检法部门增支。
根据《中国统计年鉴2007》“按行业分就业人员数”栏目下“国家机关、政党机关和社会团体”一栏下的统计，1978年的人数为467万人，2002年为1075万人，在其后的“机关”统计口径下，2006年的数字为1111.8万人[1](P131)。另据统计，2008年全国公职人员的平均年薪(名义工资)为3.23万元[8]。而在1978年，全国公职人员的平均年薪即使按千元计算，即每月80元工资是一个明显偏高的估算——各地都有低工资的“以工代干”者。假定人均年薪为千元，仅此一项就构成32倍的行政费用增支因素，再根据公职人员数增加一倍来推算，就构成了64倍的行政费增支因素。为什么说该增支因素合理？答案是，以1978年公职人员总体素质与2006年的情况相比，中国顺应了搞现代化建设必须不断补充掌握现代知识的年轻人进入公职岗位的要求⑤。
人们都知道，“文革”时期最臭名昭著的口号之一是“砸烂公、检、法”，不过“文革”时期中国从上到下还一直保有公安机构。“文革”结束以后中国全面恢复检察院、法院系统。2006年中国公检法机关的开支为2174亿元，接近“四大班子”加上民主党派和社团经费的2/3(参见表1)，占同年军费2979亿元的2/3以上[1](P281)。假定公安系统的开支占去公检法的一半以上，全国检察院、法院的行政支出绝对数额也接近千亿元之多，这笔支出相对于1978年地方政府行政管理费算得上是从无到有的增支因素。
人们很难否认公检法系统存在浪费现象，比如有些新建的检察院、法院办公楼在当地鹤立鸡群，宛如宫殿。但目前地方和基层的公检法系统的办案经费绝对谈不上足裕，在欠发达地区、特别是中西部的基层司法部门，能确保工资按月足额发放也不过是近两年才实现的目标。这些事实能支持的结论是，至少公安系统的经费不足，否则各地不会出现那么多“协警”“协管”。由于全国范围内涉及公共安全的行政开支严重不平衡，许多基层执法部门的办案经费非常紧张——“罚没收入”成为弥补经费不足的现实途径。
2.哪些因素导致了中国行政成本的不合理增加。即便人们考虑到各国的行政组织统统免于经济组织那般竞争，中国各地行政支出增速过快的制度性因素也是明摆着的——缺乏公开透明的说实话、理细账的财政预算，以及民意代表具有专业水准的认真审议。从根本上说，阳光政务源于阳光财务。其中基本的因果关系是，阳光预算越精细，预算约束力越强，“一把手”调动“公款”的随意性和“胆量”就会越小。实践证明，财务“一支笔”制度对于渡过财务难关是有一定意义的，而一旦财力充裕，该制度也很容易成为少数人浪费宝贵公共资金的“帮凶”。
概括而言，在传统上中国政府不大擅长社会管理。这在现实中构成了一个相当棘手的问题，当中国社会发展日益多元化的时候，以下两大难题不易轻解：(1)只要政府管理覆盖社会管理领域，政府不承担无限责任才不合逻辑；(2)政府用办大事的制度去处理很具体、琐碎的小纠纷和矛盾，行政成本不上升才不合逻辑。典型如，地方政府的一个官员从北京接回一个上访者，直接成本不少于2000元，这还不算最初和最终用于解决问题的费用。
3.各地行政支出现状的结构性问题。由于多种原因，中国地方政府行政支出的现状与历史上的承平时期多有相似之处，结构性问题比较突出。中国各级政府的财力宽松只是近几年的事情。在世纪之交的2000年，中国“拖欠机关事业单位职工工资现象依然突出；一些地区县、乡财政困难”[9](P47)。当年中央财政向各地方政府拨付的工资性转移支付217亿元，较上年增加100％[9](P48)。2000年全国只有京、津、苏、鲁、粤没有赤字县。云南省到2000年10月底共有62个县拖欠工资5.8亿元[9](P230)。
至于目前地方政府行政支出是否充裕的问题，答案必定符合各国的惯例：没个够，有多少钱都能花出去。曾有西方学者很刻薄地挖苦公职人员“都是些训练有素的花钱专家……几乎没有人受赚钱的训练”[10]。话糙理不糙，关键是许多人在这个领域似乎从不缺乏消耗公共资金的办法和手段，而且无师自通。
值得讨论的第一个问题是，在改革中被精简下来的人员都到哪里去了，为什么减人不省钱？首先，在中国经济体制转型的特定阶段，转变政府职能比要求行政机关省钱重要得多。1998年的机构改革共减编7.4万人。被精简的人员按照“赎买政策”都能获得“金降落伞”，大都去了隶属本部委的事业单位和具有收费权力的行业协会，多数人的实际收入是要增加的。
第二个值得讨论的问题是：当前中国行政支出的总体结构如何？长话短说的回应也有三句话：(1)下级比上级的行政经费紧张；(2)西部欠发达地区比东部发达地区的行政经费紧张；(3)普通公职人员的办公经费比领导的经费紧张。大多数有行政级别的事业单位和国有企业也强烈地存在类似情况。
中国大多数公职人员、特别是在基层政府和没有实际权力部门工作的普通“国家干部”，他们的收入和待遇相对一般。从上到下正直、廉洁、磊落的干部也不少。他们对行政开支中存在的问题不是没有看法，而是没有办法；对许多具体问题既不能说，也不能问。不过这样也有一个好处，一旦出了问题，责任比较清楚。而此类现象的奥妙恰在于，多数负责人能够穿越“合理的要求得不到合理满足，只能用不合理的方式来满足”的迷宫而安然无恙。合理的要求大概包括“保工资、保运行”，不合理的方式就很难说了，越往基层越有些“八仙过海，各显其能”的特征。
于是又有了第三个值得讨论的问题：经济欠发达地区的地方政府和基层政府，靠什么办法来弥补行政支出预算不足部分或者静悄悄地壮大实际行政支出的规模？实践证明，下面的对策比上面的政策要灵活得多，有些对策实属无奈，有些做法则无耻有余。抛开那些众所周知的把戏，有规模、较普遍的手法主要有以下两种。
一是吃空饷。吃空饷的做法不是现代发明，但在现行政府管理体制下一直很难被杜绝。在改革开放的前20年间，经济欠发达地区吃空饷的现象一直比较严重。比如辽宁省2000年清理“吃空饷”1853人，节省经费2667万元[9](P167)。在改革开放30年之际，2008年8月1日，安徽省北部的小城砀山县还成立了一个名为“砀山县清理‘吃空饷’工作领导小组”。这个县仅仅在自查阶段，各单位主动上报存在问题的人员就有385名，涉及资金200多万元[11]。再如，山东省10届人大常委会第31次会议披露，自《公务员法》实施以来，山东对各级机关事业单位干部职工吃空饷进行全面清查，查出虚报冒领工资单位2360个，涉及违规人数11858人，冒领工资4889万余元[12]。
二是打专项资金的主意，导致专项资金中一个可观比例的实际用途发生变异。比较普遍的规律至少包括四个要点，(1)专项资金对各地财政都是宝贵的资金来源，来之不易；(2)专项资金中被用于“挪东墙补西墙”的现象稀松平常；(3)专项资金中实际被用于行政支出的部分比重不在小；(4)层层截流(留)而且保密性良好。挪用专项资金比较邪乎的事例有，某欠发达省从中央争取到一笔上千万元的扶贫公路专项建设资金，三弄两弄，最后落实在这条公路上的资金只有60多万元。
总之，中国地方政府行政开支的实际数额要大于官方预算的数额，人们只要到各地走一走，看一看地方政府新建办公楼富丽堂皇的程度，对此就会有类似的看法。就共性而言，很多欠发达地区的新规划实施都是从当地行政和执法机关办公楼的落成拉开序幕的——有楼就有路，有路要有树，随后宾馆、商场、娱乐设施、高档餐厅自然跟进，一个不大不小区域的面貌很快焕然一新。如果中国地方政府的公共预算能达到公开公权力机关新建办公楼资金来源和数额的程度，就能在一定程度上聚集纠错的力量。中央政府和省级地方政府的财政预决算报告都能上网示众，与公众距离最近的基层政府做不到这一点，是无论如何说不过去的。
注释：
①印度财政部.印度财政统计.2007-2008：24，table 2.1.IMF_GFS数据库.
②16个一级科目：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出等。
③19世纪柏林大学教授阿道夫·瓦格纳，在考察欧洲、日本、美国的财政支出后发现各国财政支出的规模和政府职能都呈现出不断增长的趋势。他断定，随着经济进步和增长，公共开支增长的幅度要大于经济增长幅度。此即“公共活动递增的瓦格纳定律(法则)”。
④“工具性权利”特指确保“起点公平”，详请参阅阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M]，任赜等，译.中国人民大学出版社，2002年，第二章第二节的内容。
⑤当然，如果加上通过“借调”等方式长期滞留在各政府公权力机关工作的编外职工数，肯定就不止于这个数字了。
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