Planning Management 论“三分规划，七分管理”——对转型期中国城市规划管理现状与改革的思索，本文主要内容关键词为：转型期论文,城市规划论文,中国论文,七分论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在向市场经济转轨的过程中，城市规划管理面临新的严峻挑战。市场经济体制下各集团利益纷争，无时不干扰着城市规划管理的运作，在这种利益的冲突面前我国城市规划管理显得极其脆弱无力。于是，在一片责难声中，城市规划管理部门在社会诸利益的平衡中既无法面对公众，完全确保城市“公平”发展，又无力抗拒各种政治、经济等的压力，这种压力与困惑致使我国城市规划管理常处于被动“挨打”的局面。规划不但没有成为真正意义上的“龙头”，反而有城市发展的“门槛”和“关、卡、压”之嫌。如何从困境与误解中重新确立新形势下城市规划管理的地位与作用，最大限度地发挥规划管理的调控作用，是实现城市规划自身价值的关键所在。
1 规划管理之地位：“龙头”，还是“龙尾”？
一切生产和公共事务的管理，其共同的目的，就是试图“最有效地运用现有资源来满足一定的预计的需求”。城市规划管理就是最有效地利用城市资源来满足城市可持续发展，它具体通过城市规划行政主管部门依照有关法律法规综合调控，逐步实施。从这个意义上讲，城市规划管理实际上充当着维护城市空间秩序的“法官”或“裁判”的角色，然而凭借规划管理部门现有的地位和力量，却又是力不从心的。问题的关键在于既有观念上的偏差、权力上的有限、财力上的不足、操作上的无奈，更有经济发展阶段的必然性和利益多元化所带来的难以调和的矛盾。于是，在多重压力下现实中的城市规划管理就与人们所希望的“龙头”产生了巨大的反差。
1.1 理论与教育的空白区，注定了规划管理实践的盲目性
纵观我国设有城市规划专业的院校，至今尚未开设城市规划管理类课程。一方面，现行的规划教育仍以物质环境规划（设计）为主，这种以编制方案为核心并作为职业手段（手艺）的规划教育体系，难免忽视、轻视、排斥对学生在行政管理、经济、社会、法律等方面的教育；另一方面，规划教育者置身高等学府与规划管理的实践隔绝，因而其难以问津规划管理学。而作为规划管理的实践者则长期陷于日常繁杂的管理琐事，更难将感性的、朴素的、零碎的管理经验加以系统化、理论化。理论上的空白，实践中的盲目，必然造成规划管理满足不了城市迅猛发展的需要，必然造成实践中的被动不利局面，必然给规划管理带来先天的不足。
1.2 宣传与现实的巨大反差，致使规划管理难符“盛名”
如何评价规划是“龙头”呢？一方面，规划的地位与作用要因主客观条件而定。因为，作为城市人口、经济、社会、自然资源与环境复杂体系中的组成要素之一，城市规划的作用也必然是有限的。如果规划工作者想总揽一切，并做“乐队指挥”和“导演”，又很可能一事无成。如果规划什么都是，就什么都不是，因为规划师不可能承担政治家、企业家和科学家的责任；另一方面，被称之为“龙头”的规划按理就应有相当的实力与之相匹，可实际中规划的能量却十分弱小。规划常常变成了“宣传谈论中的巨人，现实运作中的矮子”。①从权力保障看：规划管理部门一般为政府部委下属二级机构，这种行政地位，且不说上有政府各级领导，就是在平级的二级各局中也很难充当“龙头”，规划是“龙头”在行政组织机制上仍为一句空话，要发挥“龙头”作用谈何容易；②从财力上看：规划管理部门的经费主要靠收取规划费的返回和极少的专款，有限的经费多数情况下至多能维持日常工作，更谈不上有多大的财力去调整和变更城市不合理建设。而没有一定的财力作后盾的规划“龙头”，其“龙头”作用显然也难以奏效；③从执法上看：从整体上看，领导、开发商和市民对规划的法律严肃性认识不高，行政干预规划仍很严重，规划执法困难重重。规划管理部门在政府、利益集团和市民之间常常左右为难，当三者利益冲突时，却又以行政干预牺牲规划者居多，规划部门充当“悲剧角色”屡见不鲜；④从规划审批体制看：现行的规划审批体制一开始就带来不公平性，规划的终审权并不由规划部门掌握。按现行的规划审批体制多数城市对建设项目实行规划局和规委两级审查制，重大项目报市规划委员会审批。规委由市直相关部门的领导及专家组成，市长任规委主任，规划局长一般为委员兼办公室主任。在重大问题决策投票时很难保证诸委员都公正地支持规划（因这里也涉及部门利益），而规划局长只有一票。此种审批制存在决策的“先天”不公平性，因为是规划建设项目的决策，规划部门应占有绝对的权重，决不可以同等一票（权重）视之。建设项目越大、级别愈高，规划部门对其约束和影响力就愈小。为树立规划的“龙头”地位，能否在涉及规划问题决策时也实行规划一票否决制呢（至少得增加否决权重）？
1.3 规划管理人才结构性短缺，整体素质亟待提高
我国规划管理部门长期以来人才的数量结构、质量结构、知识结构不合理，素质偏低。我国现状绝大多数高中级规划专业人才集中在科研院所，这种人才的结构性短缺，实质也阻碍了城市规划整体水平的提高。作为一项广泛的社会实践活动，城市规划需要大量的人才去实践规划师们的理想，而且需要的是既懂专业、又善管理的新一代复合型“通才”。因此，提高规划管理队伍的整体素质，改变管理人才结构性短缺，对市场经济体制下以人才为核心的规划工作尤为重要和迫切。在举国上下进行结构调整之时，我们的主管和教育部门在人才供给上何时对规划管理部门有一个倾斜举措，打破传统的“思维定势”，给规划管理一个客观的定位呢？它既关系到整个城市规划事业实质性的发展，更是“三分规划，七分管理”的真正需要。
看来，规划是“龙头”或不是，只是形式的问题，但为了最有效发挥规划应有的调控作用必须赋之对等的主客观条件即是内容，更是关键。
2 规划管理之本质：是技术的，还是综合的？
2.1 规划管理＝综合+协调+决策
广义的城市规划管理就是在城市规划体系中城市规划管理者通过计划（城市总体规划和详细规划等）、组织（城市规划中人、财、物的集合体）、领导（组织、激励、决策、控制）、控制（对规划实施检查、监督、调整等）的职能，运用行政的、经济的和法律的管理方法和手段，调动城市的各种资源去实践城市规划目标的实践活动。我国常用狭义的城市规划管理就是以“一书两证”为核心的管理，具体说就是在规划区内进行的一切建设活动都必须取得“一书两证”。①从规划管理内容上看，包括：用地管理、建筑管理、市政管理、执法管理、设计管理等；②从规划管理对象上看，包括：(1)技术资源管理（信息）——落实规划目标和指标（定性与定量）。(2)人力资源管理（核心）——协调利益关系（市民、政府、开发商和规划者）等。(3)物力资源（基础）——资源最优配置和最佳利用（土地、设施和空间）。(4)财力资源（条件）——财尽其力（资金和设备）。由于城市规划管理是一项复杂的系统工程，因而决定了其在实施规划目标时并非仅靠理想的技术力量所能及，就本质而言，要保证规划的实施起决定的因素是权力（行政和法律权）和财力（经济权）。这也决定了城市规划管理学——这门研究城市规划管理活动及其规律的科学是一门典型的“软科学”，具有综合性、边缘性。规划管理的综合性是由规划管理实践活动复杂性所决定的。影响规划管理的因素十分复杂，除生产力、生产关系、经济基础、上层建筑等因素外，它还要受到技术的、自然的、心理的、文化的等因素影响。要搞好规划管理工作，必须考虑规划内外的多种影响因素，要运用多种管理方式，那么也就要除了掌握城市规划专业知识外还必须掌握诸如政治学、行政学、经济学、社会学、法律学、心理学等多学科知识，运用最新的科技成果为规划管理所用。规划管理的实践性、综合性（边缘性）和社会性的特点需要规划管理者具有比研究者、教育者和设计者更高更全面的综合素质和灵活应变能力。由于规划管理基本上是同不同利益阶层的人直接打交道，而规划管理却始终以维持公平为天职，故规划管理者工作的绝大部分精力放在用于平衡、协调、磨合、讨价还价中，而在利益的决断中来自非技术的力量和压力往往起到了决定性的作用。在这种情境中，也不得不迫使我们这些善于技术的人为了实现规划的自身价值在保持自身技术优势的前提下去最大可能地寻求非技术的力量（行政的、经济的、法律等）来支持规划，并以此来抵消一部分非技术力量给规划带来的压力
和反作用力，使负面效应减少到最低。否则，光靠技术的规划，特别在我国市场经济体制初创的今天是很难招架住各种利益的狂轰滥炸的。
2 规划管理的矛盾性与复杂性
市场经济条件下城市规划的特殊位置决定了规划管理部门必然成为了矛盾的焦点、社会的热点和公众责难的重点。因为影响和决定城市规划的因素大多是既不能量化，又有不确定性、非线性、非技术性、矛盾性和模糊性的特点，带有复杂的社会属性，问题的关键也在于这些“灰色”因素能量极大，叫人难以捉摸。因此规划管理者所承受的社会和政治压力不可忽视，否则将导致规划实施困难、规划失控责任难辨。但如果一旦出了问题由规划部门承担社会政治责任却是肯定的、明确的，因为不管怎样，你责无旁贷。规划的价值和可悲都在于此，规划的矛盾性和复杂性也在于此，虽然有时规划根本无能为力。比如说对一个规划项目的处理：若是规划失败，公共利益被侵犯，个体既得利益获胜，规划部门则被公众、政府责备；反之，若规划获胜，公众利益得以维护，个体利益受损，规划部门得罪了开发商、有关部门或个别领导，规划部门同样遭受责难。也许有人会说，难道规划部门就不能选择既能适合开发商又能使公众和领导都满意并能有效保护自己的第三条道路吗？现实回答是不容乐观的，追求“公”与“私”的最大融合作为一个理论命题，是永恒的追求，然而至少在我国市场经济建立之初的现在还尚未找到恰当的切入点、平衡点和保障机制。如果硬要把复杂的社会问题用简单的、理想的，数学模型化处理的话，其结果不是社会抛弃规划，就是规划脱离社会。由此看来，要真正发挥规划管理的作用仅从技术方面进行改进是远远不够的，而应该从整个实施规划的环境（行政的、法律的、经济的和社会的等）深层次体制和保障机制上进行彻底的全面系统的结构调整，逐步建立一套行之有效的科学的城市规划管理理论、机制、体制、方法和运行环境，使规划管理既面向经济建设，又真正进入经济建设，在参与国家和各级政府的宏观决策中具有更多的发言权、表决权。否则，规划管理将在“工作做了很多、领导得罪不少、开发商不悦、群众不满”多头受气的恶性循环中难以自拔。
2.3 规划管理的社会责任
正因为城市规划管理过程实质上是对城市资源的配置和利用过程，也是社会利益的分配过程和依法行政的过程，所以管理水平的高低必然影响着城市经济效益、社会效益和环境效益的有效发挥。市场经济条件下，城市规划管理本质具有对城市建设和发展的综合调控和服务（为政府、社会、市场、公众、开发商等）双重职能。城市规划管理不是专业部门管理，规划管理部门代表的是城市的整体利益和国家利益，而绝不是仅仅代表建设部门的利益，为公众谋利是规划管理者永恒追求的社会职责（既使我们能力有限）。城市规划管理对同代和代际平等发展的重大社会责任，需要规划管理者无论在任何诱惑面前都要保持清醒的头脑，具有崇高的职业道德和敬业精神，同时，必须树立正确的价值观、服务观，要敢于坚持真理，不惟上、不惟书。这既是规划管理者提高规划的权威性和严肃性的自身人格力量的集中表现，更是维持城市社会公平发展的重要法码。
3 规划管理之改革：自上而下，还是自下而上？
城市规划管理要从困惑、误解和“四面楚歌”的被动局面中摆脱出来，关键还是要改革。要营造一种新的规划管理理念，从整体上全面建立起与市场经济规律相配套的科学高效的城市规划管理运作体系。城市规划管理的改革既是自上而下的理论和政策的推动，同时，又是城市发展和规划管理社会实践的自下而上的客观要求和必然结果，理论与实践相结合，自上而下与自下而上相结合便构成了当今向市场经济转轨时期我国城市规划管理工作改革的统一体。
3.1 规划管理职能实现由纯行政、指令、直接的计划型向行政、经济、法律三位一体、指令与指导、直接与间接相结合的市场型转变
市场经济条件下作为政府宏观调控的手段之一的城市规划管理主要通过建立有效的城市规划调控机制，对城市运行实行导向和监控，以弥补市场经济本身的弱点和缺陷给城市发展带来的负面效应。为了实现城市资源的合理配置和有效利用，城市规划管理必须充分发挥“有形的手”和“无形的手”双重调节作用，实现向指令与指导、计划与市场、直接与间接、行政与经济、法律管理与服务等多手段、多层次、多目标综合管理职能的转变。在市场经济下，城市规划管理要改变包揽一切的作法，要“有所为有所不为”。城市规划管理工作的重心也应由原来的统包统分的福利型管理向重点保障城市公益设施（社会公共产品）而非公益设施市场价值导向的管理转变。市场经济条件下，城市建设分公共建设（为全体市民服务）和非公共建设（为部门或个体服务），城市规划管理中心议题是要确保公共建设按规划实施，而非公共建设则按市场规律调节。①从城市土地管理看：重点对规划确定的或城市发展必不可少的公益设施用地（如公共绿地广场、文教科卫、市政设施等）在宏观上实行强制性（刚性）控制，任何人不得以任何理由调整或侵占（防止城市功能畸缺），而对其他用地则可在分区中依市场需求作弹性调整。②从建筑管理上看：重点对保障城市居民身心健康和安全所必须的指令性指标，如道路红线、建筑后退线、日照和防火间距、停车泊位、绿地率、容积率、重要市政配套、环境控制等实行强制性（刚性）控制，而其他指标则可作为指导性或选择性。③从规划执法上看：城市规划管理要强化以法管理，严格依法行政，以法律规范各项城市规划建设活动，对严重违章建设工程要依法严惩。而对其他类型则可以行政的、经济的手段酌情处罚。城市规划管理职能是规划管理者为了实施对城市资源有效管理所必须承担的基本职责，它是一个复杂的多层次的动态关联结构，职能的转变涉及业内业外，受众多因素制约，但它却是市场经济体制的客观要求和必然结果。
3.2 规划管理体制实现由从属的、被动式、以块为主向独立主体、主动式、条块结合方式转变
城市规划管理地位和作用的提高更需要从涉及其体制内外关系的行政组织机制、财政分配机制和权力运作机制上进行实质性的调整和改革，需要各级政府能真正从发挥规划“龙头”地位所相当的权力和财力上予以保证，并做些实质性的改制工作，笔者建议：①理顺规划管理行政关系（行政保障）——(1)将政府城市规划行政主管部门从原来的归口委属二级机构统一调整成为政府直属组成一级局。(2)由政府秘书长兼规划局长。(3)全国形成国家规划总局→省规划局→市（县）规划局统一的城市规划管理行政隶属建制。从整体上形成条（技术管理）块（行政管理）相结合、行政关系直接明确、名称统一规范、行政执法权力集中的较为独立的规划管理行政体制。②加大规划管理投入（经济保障）——把规划管理提高到促进城市生产力发展，有利于提高城市综合效益来认识。规划的浪费是最大的浪费，规划的失误，是国有资产的最大流失。规划管理必须走出“有钱买棺材，无钱请郎中”的误区。城市政府除加大对国家规定的各种规费的返还比例外，政府应将规划管理的发展基金纳入年度政府财政预算，使规划管理经费同城市经济增长保持相当比例。③规范规划管理执法机制（法律保障）——在健全规划立法体系的过程中，必须严格按《城市规划法》明确城市政府的城市规划执法主体，必须将规划管理权集中，绝不能下放、分权（国务院96年18号文件再次强调），同时按《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《赔偿法》和新《刑法》加大对越权审批、违法审批、违法占地、违法建设的处罚力度，保证规划管理有一个良好的并能独立执法的社会环境。总之，城市规划管理体制改革的核心和关键仍在其行政组织机制、财政分配机制和权力运作机制能否与市场经济发展相适应上。规划管理体制的改革涉及到部门利益的调整，虽是艰难的，但却是必然的。
3.3 规划教育模式实现由纯技术、设计型规划“专才”向科研设计与管理并举综合型规划“通才”转变
随着科技水平的提高，规划设计人员将有减少的趋势，而从事规划管理的人员将随着我国城市化水平的加速和社会对规划管理水平要求的提高，成明显上升趋势。规划教育部门必须充分预计到我国社会转型时期可能对城市规划人才培养的目标、规格、课程体系产生的冲击，培养出新一代适应社会主义市场经济需要的复合型规划人才。规划教育的改革至少包括：①在课程设置上：(1)改变公共基础课重理工，轻文法经营的一贯制，增设人文、经营、法律、行管类公共基础课。(2)改变基本技能重个人硬技法表现，轻社会群体协调能力的训练，增加公关、文秘、领导等综合分析、处理问题能力的训练。(3)改变教学实践重工程规划设计实习，轻规划管理上岗实习的做法，增加城市规划管理教学实践性环节；②在培养规格上：淡化专业，拓宽学生知识面，增强社会适应能力，打破学生以建委系统为核心的狭隘的就业观，让学生广泛参与各级政府、机关、政策、行政、计划、经济、环境、法律和公司等多层次领域的工作，使学生成为一专多能的通才。规划教育不但要培养科技专家、规划师、工程师，也要培养政治家、社会活动家，以增强规划的社会影响力、作用力和感召力；③在继续教育方面：要加强规划人员的岗位培训和知识更新，从整体上提高规划管理者的素质。
3.4 规划管理决策实现由封闭式、纯政治家、经济型向开放式、公众、规划师和政治家相结合的科学化、民主化决策转变
决策是管理最重要的职能，故有“管理即决策”之说。城市规划管理实际上也是一个不断地做出决策和实施决策的过程，没有决策就没有管理。决策对管理的重要性客观上要求决策必须遵循科学的原则、经济性原则、时效性原则和充分发挥集体智慧的原则。在规划管理决策要做到：①提高决策透明度，加强决策过程的民主监督机制。作为全社会的规划工作必须发挥社会的力量共同维护和监督。在规划决策过程中，在提高全民规划意识基础上，要逐步明确公众参与的法律地位，使公众实施保障自身利益的权利，使公众成为自觉维护和监督规划的重要力量，同时，要广泛发挥社会舆论、新闻、电视等媒介对规划的监督，增强规划的透明度和社会影响，把规划决策由原来少数人决策逐步变成一种全社会共同决择的事业，把执行规划变成一种自下而上的社会自觉行动。②采用现代化的方法手段，实现规划管理的科学化。就是要尊重客观规律，尊重科学，从实际出发，加快由传统经验型手工操作的管理向现代化管理方法和手段的转变，主要是遥感技术和计算机技术，使城市资源得以最优配置，提高管理的效率。因此逐步建立起城市规划管理信息系统（计算机辅助管理）将对提高规划效率和质量，保证规范化、科学化的规划管理有着非常重要的作用，也是今后规划管理“硬技术”改革新的核心内容。
4 结语
处于世纪之交的历史性转折点上，我国的城市规划管理将经历一个社会转型期的深刻变革。城市规划管理的改革不只是调整政策的问题，主要触动的是人，需要转变观念，达成共识，变阻力为动力。城市规划管理体制是改革的中心，建立一种高效科学的城市公共资源运作与配置体制，使城市建设在高水平、高起点上得到和谐统一和相互促进，建立起科学、有效、持续、高效、协调的城市规划管理的运作体系是改革的目标。自上而下（从理论到实践、从专家规划设计到行政管理实施）与自下而上（从实践到理论、从基层规划管理到上层体制改革）的相互促动是规划管理改革矛盾运动的表现方式，社会是规划管理改革的外部条件，城市规划管理事业的前途更多取决于外部条件，而不是城市规划管理系统的内部因素。本文至多算是在极有限的视野对我国城市规划管理这一庞大系统工程提出了极不成熟的见地，抛砖引玉，希望有更多的人关注城市规划事业的弱区——城市规划管理工作。
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