新国际秩序构建中的欧盟，本文主要内容关键词为：欧盟论文,秩序论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战时代结束后，新的国际秩序如何构建？近几年来这一直是世界各国政治家和学者们关心的问题，因为这一问题的解决关系着21世纪人类世界的“游戏规则”如何确定。
美、英两国在没有联合国安理会授权的情况下，以武器核查受阻为借口，对伊拉克实施新一轮空袭，开启了新国际秩序构建进程的序幕，其标志性的意义在于美、英等个别发达国家，可以不考虑第二次世界大战结束以来建立的国际法准则，可以抛开现有的最高国际权威机构联合国，自行采取武力行动。以美国为首的北约绕开联合国，打着解决科索沃“人道主义危机”的旗号，动用第二次世界大战结束以来最庞大的战争力量，对弱小的南斯拉夫联盟共和国大打出手，他们在战争中置现存的国际法和国际公约于不顾，对非交战国的中国驻南使馆狂轰滥炸，其目的就是以武力和强权重新构建一个以美国霸权为核心、以北约和日美安全体系为辅助的单极国际秩序，把世界置于他们控制之下。“人权高于主权”就是他们这种霸权主义强权政治的理论根据。
然而，美、英战机在伊拉克的频繁轰炸至今没有取得他们预期的结果。北约在南联盟投下3000余枚炸弹和上千枚精确制导导弹后，单级世界秩序并没有在爆炸声中建立起来，顽强的南联盟没有屈服。于是欧盟轮值主席芬兰总统阿赫蒂萨里代表欧盟出面斡旋，通过八国外长会议的台阶，企图建立单极世界秩序的克林顿不得不重新回到联合国的谈判桌上来。明眼人由此看出，建立单级世界新秩序的第一次尝试以失败告终。目前，没有人再怀疑新国际秩序正在构建的过程中。无论是联合国秘书长安南在莫斯科访问时一再表明的应加强联合国协调国际争端的权威的谈话，还是俄国领导人公开表明在维护国际安全中多极世界体系重要性的态度，或是我国政府一直明确坚持的各国必须遵守1945年《联合国宪章》、1970年《国际法原则宣言》、1974年《各国经济权利和义务宪章》和1981年《不允许干涉和干预别国内政宣言》的主张，或是北约新近推出的所谓“新战略”，都表明新国际秩序的构建问题还远未解决，各种力量的较量正在公开或私下激烈进行。在这一过程中，欧盟究竟起了何种作用？本文在此提出以下粗浅的看法，就教于学界同仁。
一
欧盟在其成员国中象是各国的“大管家”，事实上，欧盟自身缺乏任何实质性的政治外交军事决策权，它只发挥着经济协调作用，负责经营欧盟国家“大家庭”的产业，负责为欧盟国家聚敛财富，负责扩大“家族”的影响，对这个“大家庭”的重大军事外交方针则缺乏必要的发言权，更没有决定权。其所以如此，主要原因在于欧盟本质上是一个经济联盟，虽然欧盟力图向政治联盟发展，并极力推行共同外交与安全政策，甚至尝试建立“欧洲军”，但是举步维艰，它在上述各项计划的实施中屡屡失败。
欧盟就其发展的历史看，实际上只是欧洲部分发达国家的经济合作组织，是全球经济区域化发展的结果。从地缘政治角度分析，欧盟是在欧洲国家共同经济利益和政治利益的推动下出现和发展的。如果自丘吉尔在1946年9月19 日苏黎世演讲中首次提出“欧洲合众国”的概念算来，或从1948年煤钢联盟算来，欧盟及其前身欧共体的历史刚刚过了半个世纪。如果从1957年3月25日德、法、意等6国建立欧洲经济共同体算来，它的历史刚过“不惑之年”。至1995年1月1日奥地利等3 国加入欧盟后，它已经发展为包括15个成员国在内的重要的地区性国际组织。地缘经济的共同利益是欧盟发展的主要动力。
但是，欧盟这个国际组织在新的国际秩序的构建中主要发挥着经济作用，而其他作用几乎微不足道。欧洲地区经济的发展相当迅速。第二次世界大战后几十年，曾惨遭战火破坏的欧洲经济总体实力已经超过美国，1993年时，欧洲地区国民生产总值已经高达9593亿美元，其中欧共体国家产值为5517亿美元，超过了当年号称世界第一生产大国的美国（美国同年产值为5445.83亿美元）①（pp.756～757）。特别重要的是，随着欧盟国家经济的迅速发展，其对发展中国家和地区的投资力度大大加强，超过了美、日。1992年欧盟及其成员国对发展中国家和地区的投资援助总额达到337.76亿美元，为同期美国的3倍，与日本比， 也3倍于日本②（p.67）。而欧盟国家进出口贸易总额超过2856亿美元，同期美国为999亿美元左右，也几乎是美国的3倍①（1991年资料统计）。根据1997年国际货币基金组织和经济合作与发展组织发布的经济指标报告，欧盟国家在国内生产总值方面超过美国和日本，在人均国民生产总值、综合经济活动能力、经济实力、生产效率指数方面表现出比美、日更快的发展势头③（pp.987～995）。这些统计数字表明， 欧盟在世界经济发展中的重要性越来越大。可以预期的是，欧盟在国际秩序构建中的经济作用也将日益增强。
随着欧盟经济实力的增强，欧盟力图在新的世界秩序构建中增加发言的机会和份量。例如，在中东阿以和谈和东欧事务中企图发挥更大作用。然而，欧盟在迄今为止的重大国际问题上的作用尚未显现，特别是欧盟企图联合起来逐步摆脱美国的控制，成为多极世界中的重要一极的计划也没能落实。这是因为，要成为世界政治格局中的一极，首先必须实现欧盟内部的统一，不仅要实现经济政治统一，而且要实现外交防务统一。目前，欧盟在经济统一中尚存在诸多难以克服的困难，欧盟成员国中还有相当重要的成员没有加入欧元经济统一体系中，成员国之间还存在许多贸易争端。而欧盟的政治统一比经济统一还要困难。早在20世纪50年代末，戴高乐将军就认为经济一体化是欧洲国家之间建立持久团结的工具，应在经济统一的基础上建立起真正的政治统一。但是，欧洲各国领袖对此看法不一，多数人认为采取一部联邦式宪法是不现实的，其结果是欧洲政治共同体的计划以失败告终。1958年10月17日，共同体行动委员会宣布：“只有当各国共同体的行动逐步明显起来之时，人们间的联系和已经显示出来的休戚与共的连带关系才会得以加强，得以发展。那时，事实本身就会使我们共同体的目标——政治同盟脱颖而出，也就是说成立欧洲合众国”④（p.239）。40多年以后的今天， 当时的设想是否实现了呢？事实上，欧洲议会是这一计划的成果，而这个议会充其量只是欧盟大家庭的论坛，是家族的“茶馆”。各成员国可以在此发表意见，进行争论，但是这个论坛实质上没有什么权力。欧盟政治统一的进程曲曲折折，未能获得实质性进展。
至于说欧盟共同防务和外交，早在20世纪50年代初，法国就积极促成“欧洲军”的建立，1952年2月1日公布的草案提出建立欧洲防务共同体，其实质是在冷战中建立西欧共同防务，3个多月以后， 这个草案变为巴黎欧洲防务共同条约，这个条约的国际背景是朝鲜战争。当朝鲜战争结束，国际形势特别是苏联的情况发生了变化，曾积极推进共同防务政策的法国的立场也发生转变，1954年8月30 日法国议会否决了共同防务政策条约，标志着欧洲军事统一第一次尝试的失败。今天，我们虽然看到了法、德两国为首的欧洲军的出现，但是那仅仅具有象征欧盟团结的意义，而没有任何实际作用，欧盟国家的防务仍然寄托于北大西洋公约组织。尽管在科索沃战争后，德、法两国领导人多次强调建立欧洲军的必要性和欧洲自行解决内外问题的武装建设的急迫性，甚至举行了联合军事活动，但是，明眼人绝不会为这种说词所迷惑，不仅欧洲其他国家的领导人对此反映冷淡，就是德、法领导人说话也底气不足。不动声色的美国人早已看透了个中道理，便继续通过英国人之口，明确地表达了欧洲防务依赖北约的构想。由此看来，欧盟的经济性质决定了它在新国际秩序构建中，只能发挥其对内和对外经济协调作用。
在当今“国际热点”问题解决中，大国的作用仍然起着至关重要的作用，新的国际秩序也是在这些问题的解决过程中逐步实现的。我们已经注意到，欧盟力图在所有国际热点中表现自己，例如，在中东和谈陷入僵局时，欧盟曾出面斡旋，巴勒斯坦方面也多次提出希望欧盟能够发挥更大的作用。但是，无论是法国总统希拉克还是欧盟轮值主席的中东之行都没有取得任何有意义的结果。在中东地区投资最多的欧盟，最终在巴以和谈和叙以对话中不得不让位于美国，人们在美国西弗吉尼亚州谢泼兹顿举行的叙以第二轮和谈中始终没有看到欧盟的影子。又如在科索沃问题的解决中，尽管法、德、意等欧盟重要成员国均发出不同于美国的声音，但是欧盟作为一个整体，仍然追随美、英的意志，在战后对南斯拉夫采取制裁，并在该地区进行双重标准的“人道主义援助”。究其原因，在于欧盟缺乏共同的外交和安全政策，在重大国际争端中，各成员国所持立场不尽相同，难以形成统一的声音。既缺乏约束力，其成员国又存在不同利益的欧盟，在国际新秩序的建立中很难发挥重要作用，至少在相当长时间内不能发挥与其经济地位相应的作用。换言之，在欧盟共同外交与安全政策形成并实际运作以前，欧盟在国际事务中的作用将十分有限。
二
欧盟近年来注意发展其文化组织作用，积极促进欧盟国家之间和欧盟对外文化交流活动。换言之，欧盟更多地充当欧盟国家权力实体的装饰品，当欧盟大家族在举行庆典时，欧盟就会格外风光，而在进行实际政治利益较量、特别是决定国际秩序建立的场合，欧盟就要退到一旁，它所起的作用只是“端茶倒水”，或在各成员国争吵不休的时候，适时地出面调解一番，缓和一下紧张气氛，作出无关痛痒的所谓“仲裁”。例如，英、法在最近发生的“牛肉争端”中互不相让，为维护欧盟大家庭的“团结”，欧盟出面强迫法国作出让步，但是，仅此而已，人们没有看到欧盟采取任何具有法律意义的行动。正当此时，德国也采取了类似法国的行动，欧盟的“仲裁”就显得更加苍白无力，充其量只是安抚性质的劝说。为了维护欧盟的“权威”，最近欧盟对法国发出起诉威胁，并明确指出此举就是为了使所有成员国尊重欧盟的决定。在北约对南斯拉夫大动干戈、骑虎难下的时候，欧盟不时出面调停，或游说于欧、美，或赔罪于中国，或调解于美、俄之间，使尽了浑身解数。其活动是否起了某些作用另当别论，但是，它在关键问题上不起作用这一点则暴露无遗。
欧盟在国际事务中的这种软弱地位和形象，主要是其特殊的区域经济联盟性质决定的。为了改变这种形象，欧盟在难以推进内部政治军事结构改革的情况下，加大了文化融合和交流工作的力度，力图以共同文化政策改善和促进共同价值观念和标准的认同。从欧盟发展的历史上看， 欧盟文化政策的产生是在其经济共同利益发展之后出现的。 如果从1948年煤钢共同体和此后的原子能共同体到欧洲统一大市场的出现，从《罗马条约》到《马斯特里赫特条约》，欧盟（其前身欧共体）成吨的立法公文文件中，涉及文化的内容很少，而且多是近年来出现的。事实上，直到欧盟条约生效时，欧盟还没有制定出共同的文化政策，欧洲范围的文化活动主要依据欧盟委员会下属的个别委员会的决定，或个别成员国发起的共同文化活动决议。1993年11月1 日生效的《马斯特里赫特条约》第128条最终确定了共同文化政策的法律基础， 其中明确规定：“共同体和各成员国应促进同第三国、同国际主管机构，以及特别是同欧洲委员会在文化领域的合作”⑤（p.49），其目的在于改善欧盟成员国文化历史知识的创作和传播，保留文化遗产，推进非商业性质的文化交流，鼓励艺术和文学创新，发展欧盟文化产业②（p.58）。欧盟共同文化政策出台虽晚，发展却非常迅速和顺利，是欧盟内部分歧最少的事务之一，有关欧盟文化项目的制定程序、法律依据、经费审批等等操作条例相继提出。虽然，至1995年，欧盟文化事业的开支仅1520万欧洲货币单位，占欧盟预算的0.02%，但是其增长的速度和发展趋势都远远超过了共同外交和防务政策的发展。特别值得注意的是，其发展几乎是一帆风顺的，没有出现争吵不休的现象。
应该说，欧盟的文化性质是近年才逐渐显露出来的，但是欧盟成员国的领导人和政治领袖对此早有充分的认识。“欧盟之父”让·莫内曾在经历了共同外交与防务政策的多次挫折之后，感慨道：“如果能重新做起的话，我将从文化入手”⑥（p.109）。事实上， 近年来人们谈论更多的所谓“文化欧洲”的话题⑦（pp.158～165）， 反映了一种共识，即欧盟的文化性质是其政治经济不可分割的部分，尽管文化与政治经济属于不同的范畴，但是，它们是相辅相成、紧密相连的统一体，在建设富强的欧洲时，繁荣欧洲的文化也是重要的内容，这是强化欧盟共同文化政策的一个方面。另一方面，欧盟各成员国虽然存在普遍的共同的物质利益，但是他们不同的物质和实际利益经常处于相互冲突中，在各种矛盾层出不穷，不断出现争吵时，文化欧洲可能是他们之间的“缓冲地带”。正因为如此，欧洲政治家逐渐认识到，加快共同文化政策建设的重要性。这反映出欧盟领导层认识的转变和文化政策的调整。很明显，欧盟加强文化欧洲建设的目的是寻求更多的精神共同点和价值取向共识，以推进其经济政治目标的实现。让·莫内的感慨不是偶然的。近年来欧盟在许多重大国际和欧洲内部问题的处理上的“灵活”表现，均说明欧盟具有的文化性质，以及建设文化欧洲带来的好处。
如果说经济欧洲和政治欧洲是欧盟的硬件建设，那么文化欧洲就是欧盟的软件建设。当然，由于历史的原因，欧盟成员国的文化也不是一元的，在强调文化欧洲一体化的过程中，同时也存在多元化的问题，因此，欧盟一再强调“在尊重民族和地区多样化的基础上促进各成员国文化的繁荣”⑧（p.73）。为了发展文化欧洲事业，欧盟不仅加大了欧洲内部的文化投资，而且增加了对外文化活动预算，扩大欧盟与其他地区和国家的文化交往项目，中国欧盟合作项目在近年来的迅速增加就是突出的证明。可以预料，欧盟在国际新秩序建立过程中将发挥更突出的文化交流的作用，其共同文化政策将进一步加强。
三
欧盟在新国际秩序构建中对内有限协调及对外有限代理的表现，是欧盟自身组织机构具有的松散联盟性质决定的。“欧盟”，顾名思义是欧洲的联盟，它从成立之初就是脆弱的。《欧盟百科全书》以一幅明确的图画说明了《马斯特里赫特条约》关于欧盟构建的条款，即在欧盟华丽的建筑下耸立着欧共体（包括消费联盟、单一市场、共同农业政策、结构政策、经济货币联盟）、共同外交和防务政策、以及司法民政合作三根粗大的柱子②（p.138）。 联盟的大厦只是建立在这三大支柱上。上文已经谈到，欧盟共同外交和防务政策的虚幻性，这里不再赘述，其他两大支柱也问题甚多。笔者认为更关键的问题还在于欧盟组织机构在各种主要活动领域中，分别有其不同的极为复杂的运作机制，使欧盟成为名副其实的松散联盟。欧盟的决策权被掌握在部长理事会和后来成立的欧洲理事会，欧盟委员会只是执行机构，后者提出欧盟立法动议后，需由欧盟理事会表决。欧洲议会则完全是橡皮图章。共同外交与安全政策立法实行理事会全体一致表决通过的机制，而司法与民政事务合作则实行成员国协商一致机制⑨（第一章），前者意味着其任何法律或决议必须取得所有成员国的同意，否则无效，后者意味着其决定永远处于“试行阶段”，没有法律约束力。
欧盟组织机构这种复杂的运行机制说明了欧洲的现实。欧盟15国虽然有共同的地缘经济政治利益，但是，它们是由15个具有不同民族成份、历史背景、文化观念、生活习俗和信仰的国家构成。高卢人与日耳曼人、亚平宁人和伊比利亚人都有不同的文化特点，而英国传统的“大陆均势”观念在其国内保持长期影响，欧盟小国和少数民族历来生活在大国和多数民族压力的阴影中，他们担心其民族特征消失在“欧洲一体化”中是可以理解的。在国际经济政治一体化的压力下，欧盟各成员国出于自身的考虑可以寻求共同点，但是同时也绝不会将他们先人之间的恩恩怨怨完全忘记得一干二净；他们在经历了几百年斗争后取得的民族国家的权益绝不会轻易放弃，绝不会忽视国家和民族的利益。可以肯定地说，在欧盟成员国处理国际问题中，国家利益仍然是他们优先考虑的因素。丹麦第一次全民公决中“入盟派”的失败、英国至今拒绝加入欧洲单一货币、特别是《马斯特里赫特条约》将《单一欧洲法令》作为“辅助性原则”引入欧盟法，都说明欧盟组织机构的脆弱。法国在涉及本国民众利益的问题上坚决抵制英国牛肉，甚至甘冒欧盟制裁的威胁，也说明了同样的道理。中世纪欧洲的“老保姆”是基督教教会，罗马教会曾统一欧洲数百年，但是今天她已经年迈，失去了昔日拥有的权威。欧盟的作用就更加有限，它甚至缺乏教会曾有过的威望，既不能裁断是非，更不能偏袒，否则，将面临解体的危险。在欧盟迟迟不敢对法国采取制裁的背后，包含着欧盟组织机构内在的脆弱性，而在欧盟发出的制裁威胁中，人们一再听到的不是有关“疯牛”是非的判定，而是维护欧盟“团结”和“权威”的声明。欧盟委员会发言人乔纳森·富尔在2000 年1月4日的新闻发布会上说， “欧盟委员会起诉法国是要让每一个欧盟成员国知道，不遵守欧盟通过的法规就要受到制裁”，而法国则宣布将就欧盟委员会在英国牛肉出口问题上不谨慎的做法提出起诉⑩。可以预言，此次英、法牛肉争端的最终解决对欧盟组织体系是一次严峻的考验。
国际新秩序的建立，说到底是实力的较量，是基于国际政治格局的实力基础，而实力的组合与表现形式又是其中的关键。众所周知，所谓“国际格局是基于重要国家或重要集团间的力量对比和力量组合而形成的国际社会的基本结构和式样；而国际秩序所要回答的问题，则是国际社会主要按照什么原则并通过什么手段和机制来处理彼此之间的政治经济关系”(11)（p.368）。美国之所以要求调整现实国际秩序， 无非是因为苏联解体后它成了世界上唯一超级大国，不存在与之抗衡的对手，1990年海湾战争后，其朝野上下重建国际秩序的呼声甚嚣尘上，亨廷顿的理论就是这一思潮在国际政治理论领域的代表(12)，而前国务卿贝克更是迫不及待地呼吁：“苏联的崩溃产生了一个世纪才有一次的机会，在全世界推行美国的利益和价值观念”(11)（p.369）。美、 欧之间的特殊关系决定了欧洲各国，特别是西欧各国在新国际秩序构建中的一致性，对于那些曾经有过共同推行殖民主义和帝国主义政策经历的没落“帝国”或“帮凶国”来说，与其难以靠自身力量保持其地位，不如继续靠美国保持其大国地位。欧盟在这种形势中不会、也难以发挥什么特殊的重要作用，而它在成员国间的经济协调、文化交流和内部外交事务调解的作用将长期发挥，不会在短期内发生本质变化。
欧洲曾经在近现代世界经济和科技领域称雄一时，发源于西欧的资本主义生产生活方式曾迅速扩展到全球各个角落，其对亚非拉各国的殖民主义霸权也曾不可一世，但是，20世纪初以后，欧洲的衰落已是一个不争的事实，其世界霸主的地位被美国所取代。欧盟（及其前身欧共体）的出现就是欧洲有识之士对欧洲全球地位下降反思的结果，是欧洲人忧患意识觉醒的产物。现实经济政治利益将欧洲人重新集合起来，走上了欧洲统一漫长艰难的道路。应该看到，当美国经济霸权侵害了欧洲的利益时，欧盟还敢于为捍卫自己的利益说话，美、欧“香蕉战”也好，美、欧“钢铁战”也罢，均反映出欧盟提出的“欧洲是欧洲人的欧洲”的主体意识。即使是在科索沃一类重大国际问题上，虽然欧洲人自己还没有足够力量来左右它，但意、法、德、希腊等欧盟成员国还是发出了不同于美、英的声音。显然，建立单级世界体系和以美国称霸为核心的新国际秩序的企图是违背历史发展潮流的，任何打算将一种价值标准凌驾于世界其他民族之上的努力注定将归于失败。多极世界、多元文化和多民族平等共存、和平发展是各国人们共同的心声，欧洲将成为其中的一极。欧洲各族人民在经历了两次世界大战的惨痛教训后，已经深刻地认识到和平共处、共同发展的重要性。因此，近年来主张“和平”和“环境保护”的中左势力在欧洲迅速发展，欧盟15国中有13个社会党和中左政党执政绝非偶然。欧盟在1999年12月赫尔辛基会议上决定加快东扩进程，也反映出欧盟希望通过内部改革与扩张提高其国际地位的迫切愿望。尽管我们在相当长时期内，还不能指望欧盟对国际秩序的构建发挥重要作用，但是，我们仍然有理由相信，随着欧盟经济实力的提高和内部改革的深化，欧盟终将代表欧洲作为多极世界中的重要一极发挥重要作用。