浅谈PPP融资模式在棚户区改造中的问题和解决对策
陈娟 无为县房屋征收管理办公室
摘要： 棚户区改造，以及保障性安居工程的实施，能够极大的改善民众的生活条件，得到广大群众的广泛支持，然而这项工作需要投入大量资金，为了解决相关融资问题，PPP融资模式开始得到广泛应用，本文首先对PPP融资模式在棚户区改造中的作用进行了阐述，然后对这种融资模式所存在着的问题给予了分析，最后提出了相应的解决对策。
关键词： PPP融资模式；棚户区改造；融资问题
棚户区改造，不仅是重要的民生问题，而且还有助于社会的发展，在稳增长、惠民生以及转型升级方面，作用显著。然而棚户区改造，往往需要大量的资金投入，如果缺乏相应的资金支持，就很难推动棚户区改造。为此，早在2014年，国家开发银行，就正式成立了住宅金融事业部门，负责对棚户区改造提供相应的融资支持，一年后，《预算法》正式实施，这为PPP融资模式在棚户区改造中的应用提供了重要支持。
一、PPP融资模式在棚户区改造中的作用分析
棚户区改造，离不开大量资金的支持，传统以政府举债方式促使棚户区改造事业发展的方式已经受到了极大的制约，正是如此，PPP融资模式凭借着自身的优势，受到了社会的广泛关注。PPP融资模式在棚户区改造中的作用主要体现在以下几点：
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第一，也有助于风险的转移和分担。PPP融资模式主要是行政部门和私营企业进行合作的方式来开展，这样就能够显著规避政府部门独立承担相应的资金问题，同时也能够为私营企业的投资贷款分担相应的风险。
第二，PPP融资模式可以更好的推动棚户区改造成效。因为参与改造项目的私营主体需要通过竞标的方式才能获取相应的合同，这些企业为了满足政府需求，就会加大自身管理力度，一方面做到按期按质量的完成相应的改造工程，另一方面还需要保障自己的利润。同时，行政机关、监理单位以及项目承包方，都需要加大工程的监管力度，因此可以显著提升棚户区改造成效。
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二、PPP融资模式在棚户区改造中的问题分析
当前，国家为了进一步推动PPP融资模式的应用，相关部门如“发改委”、“财政部”等，都先后推出了一系列以PPP融资模式发展的相关政策文件，不过，有关该融资模式的应用，并没有很好的得到国家立法的支持，相关操作还缺乏相应的透明度，不同参与主体的权力和义务，监督模式等细节内容，还没有相应制度的支持，这影响了社会资本的参与积极性。另外，当前，推动PPP融资模式的部门往往有多个，而且这些部门所关注的重点往往存有不同，有些部门对PPP融资模式的理解还有相应的差异，不能在政府层面，形成合力。
(一)PPP融资项目的相关配套制度不够完善
虽然PPP融资模式能够很好的推动棚户区改造成效，但是却因为下面的一些问题存在，导致了这种融资模式还很难在棚户区改造中全面的应用。
第三，可以进一步拓展资金来源，显著缓解政府的财政压力。近些年，我国棚户区改造力度不断提升，仅仅依靠政府独立的资金支持，显然不具有可持续性。而在PPP融资模式之下，可以很好的吸引社会资金的广泛参与。特别是某些资金落实难度大的项目，通过PPP融资模式，将具有一定经济实力的社会资本引入进来，就能够很好的推动这些项目的持续开展。
(二)满足条件的融资主体较少
当前，国家对参与PPP融资项目的社会资本要求相对较高，这让很多地区在推动PPP融资模式时，很难找到满足要求的社会资本。这导致了应用这种模式来推动棚户区改造就变得相对困难，而以政府购买服务模式，针对参与主体的要求就相对较低，只需要具有政府性质的国有公司，作为借款人即可。
(三)投资收益很难达到社会资本的预期
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棚户区改造项目，存在着一定的公益属性，属于典型的民生工程，因此对应的投资效益相对较低，对社会资本也缺乏应用的吸引力。而且相对于那些公共事业项目而言，棚户区改造所涉及到安置房，在短时间内被分配之后，相关的产权就会被安置的居民所拥有，这样就很难将其转换成有效资产，同时也很难获取长期的运营效益，这必然会影响社会资本的参与积极性。
(四)操作流程相对复杂
当前，棚户区改造，大多还是使用政府购买服务模式来进行融资，然而这种融资模式显然缺乏相应的法律和政策支持，同时也很难吸引社会资本参与，并不能很好的推动我国的财税改革。而PPP融资模式，则属于更为稳定的制度选择，所以可以从下面两个方面来加大试点力度。首先，要选择市场化水平较高的地区，且对应的棚户区改造项目有着投资规模大、合同期长、收益稳定、运营环节成熟等属性，由此来开展PPP融资试点，无需受限于当前的规程，结合具体情况来优化具体的PPP融资操作方式。最后，要进一步强化相关政策的完善，进而为社会资本的引入提供更好的制度和法律保障。重视对整个项目的全流程的监管，进而保障PPP项目的持续运营。
三、积极推动PPP融资模式在棚户区改造项目中的应用策略
(一)加大推广试点力度
当前国家所明确的PPP融资模式，存在着较为复杂的流程，结合财政部所给出的操作指南可知，完整的PPP融资模式实施过程，可以细分成五大阶段，十九个环节，所涉及到的部门也相对较多，不同环节还往往涉及到诸多主体的利益博弈，这些都会影响棚户区改造项目的实施精度。另外，在投资回报、价格优化机制、项目拆迁、移交等诸多操作程序的明确方面，还需要反复的交流协商，整体的操作周期相对较长。这些自然都会影响PPP融资模式在棚户区改造项目中的应用。
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(二)积极创建满足条件的社会化融资主体
首先，要以贷款、财政、税收和土地等相关政策为基础，对保障房、配套设施、公共项目以及房地产开发等进行整合，为参与的社会资本提供具有一定吸引力的利润，同时还适当的增长特许权的周期，这样就能很好对社会资本带来一定的吸引力。最后，要发挥融资平台多年积累的管理经验优势，对地方政府的引资、特许经营等进行相应的支持，进而让原先的政府融资平台变得更为完善，以现代化企业制度来推动市场化运营，将政府型负债进行剥离，随后使之进行转型，最终转换成合格的参与PPP融资的主体。
(三)构建国家开发银行PPP模式运作机制
国家开发银行，是当前推动棚户区改造的关键金融主体，为此需要对其优势进行充分发挥，积极推动金融机制的创新，从而让棚户区改造业务得到持续的发展。为此首先要发挥这些金融主体的融资优势，使之和财政、住建以及发改委等政府部门，维持良好的沟通，进而促使地方政府做好相关的顶层设计工作，如相关的法律法规、风险分担、补贴等机制。逐步构建可以实施PPP融资模式的环境。最后，要发挥行业专家的优势，对社会资本的信用、投资回报等进行专业化评估，为其提供相应的利润支持，从而吸引这些资本积极参与。
(四)做好风险防控工作
首先，要做好地方政府财政承受能力的评估，在平衡地方负债等基础之上，对自身的风险进行评估，防范突破地方财力范围，进而引发新的政府债务风险。最后，要强化对PPP模式的合同履约情况的监管，要对该PPP项目进行全面的管理，要涉及到项目的整个过程，包括协议签订之后的过程监督，确保政府和社会资本都能够按照合同的约束来履约，从而规避履约风险。
四、结语
从未来的发展角度来看，PPP融资模式在棚户区改造方面的应用有着极大的空间，它不仅能够显著提升改造成效，同时还能显著降低政府债务，分担政府财政风险。为此，必须要积极改善PPP融资模式的实施环境、加大试点力度、做好风险防控工作，才能更好的让该融资模式的在棚户区改造中得到更为广泛的应用。
参考文献 ：
[1]邓晓亮.棚户区改造项目还款来源机制研究[J].开发性金融研究，2015 (02).
[2]肖雪，黄恒.国企新挑战：PPP模式下的市政工程建设[J].住宅与房地产，2017 (15).
[3]刘博.棚户区改造模式与融资问题分析[J].中国物价，2015 (03).
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