联合国改革唱新曲——安南推出全面改革方案，本文主要内容关键词为：安南论文,改革方案论文,联合国改革论文,唱新曲论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革重点放在加强联合国管理能力和提高效率方面，对长期困扰联合国的一些根本性问题步调谨慎。
7月16日，联合国秘书长科菲·安南向联合国大会提交了题为《革新联合国：改革方案》的报告。联合国改革又吹响了号角。回想前任秘书长加利曾许诺在其任期内要对联合国进行一番大规模改革，并且作了相当努力，但最终未能如愿并被美国安上“改革不力”的罪名给撵下台。那么，安南的改革又怎么样呢？
独辟蹊径
安南承诺，要把联合国改革作为其首要的任务来完成。他首先于今年1月成立了联合国改革指导委员会，任命前环发会议秘书长、加拿大的莫里斯·斯特朗为联合国改革执行协调员及改革指导委员会主席，负责研究各方面的改革意见并起草联合国改革方案。同时建立了一个“内阁式”的联合国政策协调小组，由副秘书长、秘书处各部门主管及联合国开发计划署、联合国儿童基金会和联合国人口基金等机构负责人参加，讨论联合国所有的重大问题。他还把联合国工作重新划分为四大领域：和平与安全、经济与社会事务、发展合作、人道主义事务，并据此成立四个执行委员会，发挥政策规划、决策和管理作用，统一协调各自领域的工作，以减少重复活动，提高工作效率。人权事务作为联合国的一项主要任务贯穿于四大领域之中。
3月17日，安南秘书长又宣布双轨制的改革方针，将联合国改革分为两步。第一步的改革，安南秘书长限定在自己的职权范围内。他提出了联合国近期十点改革方案，削减1/3的行政开支，裁减1000名雇员，联合国财政预算实行负增长；同时对秘书处进行一番调整，将秘书处的三大部门合并成一个部。第二步的改革则涉及联合国长期的行动方针及一些根本性的问题，有待于同会员国协商后，于7月份拿出全面的方案，提交第52届联大讨论通过。
果然，7月16日，安南秘书长推出长达95页的综合性改革方案。新方案中可以称为“新”的内容大致集中在三方面：一是在加强联合国领导与管理能力方面，成立由秘书长为首的高级管理小组，其成员包括四个执行委员会召集人和秘书长选定的其他高级管理人员，在联合国内起到“内阁”的作用；同时建议设立一名常务副秘书长(Deputy Secreta-ry-General)，其地位高于主管某具体部门的其他副秘书长(Under Sec-retary-General)，协助秘书长工作，在必要时还可代行秘书长的职务；在秘书长办公厅设立战略规划股，负责分析有关的全球性紧急问题及向秘书长和高级管理小组提出政策建议；设立裁军和军备管制部，加强秘书处在裁军领域的管理能力；将联合国系统各机构在世界各国的办事处合署办公，成为统一的联合国办事处，由秘书长指派的驻地协调员领导；鉴于“民间社会”对国际事务的影响日益增大，要求联合国所有实质性部门都指派一名非政府组织联络干事，以加强“民间社会”与联合国的联系。二是精简机构以提高效率，将联合国开发计划署、联合国儿童基金会和联合国人口基金这三个机构合并为联合国发展机构；将人权事务高级专员办事处与人权事务中心合并成一个单一的高级专员办事处；人道主义事务部改由一个紧急救济协调员办事处代替；将秘书处工作人员数额裁减至9000名，同时在注意地域代表性和性别平衡的基础上，提高工作人员的素质和业绩，加强国际公务员制度。三是在解决资金困难方面，建议设立一个循环信贷基金，通过会员国自愿捐款或其他出资办法，筹集10亿美元的开办资金，作为会员国未按期缴纳会费的预付款，以暂时缓解长期困扰联合国的财政危机；1998～1999两年度财政预算实现负增长，把从预算中节省下的行政开支和其他间接用于创立“发展红利”账户，并争取在2002年将“发展红利”增至2亿美元，用于加强联合国经济与社会活动。
步调谨慎
通观报告全文，一个初步的感觉就是安南的新方案与原先一直强调的“一揽子改革”有较大的差距。安南的改革方案按照他自己的说法可分为三类措施：第一类是他能够而且将要自行采取的措施，大体涉及秘书处、各项方案和基金的组织和管理；第二类属于各国管辖范围需会员国核准的措施，包括各个政府间机构的改组和职能；第三类则是供大会考虑的一些长期性设想。然而，不论怎么分，安南的方案从总体上说，依然把重点放在加强联合国管理能力和机构改革提高效率方面，而回避了长期困扰联合国的一些根本性问题，如安理会改革、联合国在促进经济与社会发展的国际合作方面的作用以及如何制约一些会员国拖欠会费的行为等问题。
多年来，国际社会一直要求联合国在上述根本性问题上进行改革，但始终难以取得大的进展。“雷声大，雨点小”的重要原因是，这一改革牵涉到朝着什么方向加强联合国、建立什么样的国际新秩序以及会员国的根本国家利益和它们在联合国中权利与义务的再分配这些重大问题。以美国为首的少数发达国家企图借改革之机强化它们对联合国的控制，而广大发展中国家则力求更好地维护发展中国家的利益和发挥它们应有的作用。因此，肩负领导这场改革重任的联合国秘书长每走一步都不得不小心翼翼，左顾右盼，尽量争取会员国的理解和支持。联合国改革的关键，说到底取决于各会员国的政治意愿和权力的较量。像安理会改革、经济与社会功能的发挥、财政危机这些问题，如果具有重大影响力的少数大国不采取积极步骤，恐怕联合国多数会员国都无可奈何，更何况秘书长？而且，这些改革十分复杂，已旷日持久，要指望短期内有重大突破，非常困难。
不同反应
安南的改革方案应该说已做了相当努力，且尽量吸取各方面的意见。秘书长称这是联合国52年“历史中最广泛、最深远的改革”。方案提出后，各方普遍对秘书长的改革行动持欢迎态度，但对具体的改革内容则反应不一。
比如，关于增设常务副秘书长，并在必要时代行秘书长职责的提议实际上不算新鲜东西。若干年前少数拥有否决权的大国就曾提出过类似主张，并建议与秘书长的产生一样，由大会经安理会推荐委任之。此议当时遭到许多中小国家的反对。它们认为，这样做的结果会削弱秘书长的权威，不利于秘书长执行其政治职能，少数大国这么做的目的是要安插自己人，以加强对秘书处的控制与干预。1992年加利上任后对秘书处的改革中，也出现了增设常务副秘书长的主张，只是建议由秘书长任命但需经大会认可。安南此次的建议可以说无出其右，但中小国家原来的担心并未解决。而且，拟议中的联合国高级管理小组构成中，目前除个别成员来自发展中国家外，几乎由发达国家包揽。因此，安南方案公布的当天，由130多个发展中国家组成的“77国集团”就发表一项声明，表示反对采取行动建立一种“由任何国家或国家集团”对联合国高级职务实行垄断的制度。“77国集团”的声明还提出，联合国改革应当强调发展问题，特别是对发展中国家有关发展的需求作出有效反应，而不是一味地为了缩小联合国规模及节省开支。而长期以来一直对联合国改革施加巨大压力的美国，在安南报告提出后由白宫和国会分别扮演红白脸。白宫对安南报告表示欢迎，认为秘书长的行动方向是正确的。但国会方面则认为安南的改革方案在裁员和削减开支方面没有什么大的举措，美国国会将难以接受。美国国会还在酝酿所谓的“联合国改革尺度法案”，提出偿付欠款的苛刻条件，企图强迫联合国按美国单方的意愿进行改革。
迄今为止，多数国家尚未对秘书长的新方案具体表态，仅表示要仔细研究。但可以预计，在即将召开的第52届联大上，围绕此方案的斗争将会十分激烈，各方将继续尽其所能施加影响，对秘书长方案进行修正，使联合国改革朝着有利于自己的方向发展。安南秘书长对联大通过其改革方案的期望能否实现，取决于各方讨价还价的结果。联合国改革依然举步维艰。