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政策建议有着较长的发展历程，但政策科学却历史很短。作为一门学科的政策科学形成仅在四十年前。公共政策和政策建议可以追溯到文明本身的产生之时，而政策科学只带有鲜明的美国风格和20世纪的特色。二战前，在美国一部分社会科学家中出现的知识的社会效用思想促使1951年勒那和拉斯维尔主编的《政策科学》问世。这标志着这门学科的产生。拉斯维尔著名的“政策导向”是一门跨学科的、情境和问题导向的、规范清晰的政策科学。这些目标主导着政策科学发展。
政策科学的产生改变了知识发展的路径并提高政府活动的科学成分。而政策科学的产生和发展也依赖于学术及其社会影响的复杂的互动。在政策科学的内部一直努力扩大其研究的范围和使用更多的研究方法。而且政策科学的发展也受到时代的主要社会、政治事件的影响。于是，对政策评估的强调必须看作是20世纪60年代美国社会计划的直接结果；对政策结果的强调看作是源于70、80、90年代的美国资源不足，对伦理和道德的强调也部分归结于水门事件的影响。所以说政策科学的发展是在理论和应用两个层面深入下去的。
今天，政策科学已经超出最初的知识的社会效用思想。对政策科学信任的挑战一直来自于它未能产生客观的经验和规范的真理。在80年代，政策关注的中心是伦理和价值、以及组织灵活的包容性拓宽了政策科学的范围，但最终对它的科学地位的信任带来一定程度的破坏。科学理性，一直被认为是政策科学的支柱，现在被社会上各种各样的理性理论所代替。因此，当代政策科学处于一个十字路口，它在狭隘的有用性和更广泛用途之间摇摆。对当代政策科学的深入把握必不可少的一个向度是考察它的知识渊源，即考察这门学科在知识层面上是如何逐步发展起来的。
“政策导向”直到1951年才由拉斯维尔提出来，但是它的缘起可以追溯到遥远的过去。在人类政治统治的历史中可以清晰地辨别出统治者和以个人和集团为基础的“幕僚”之间的关系。从柏拉图学院到中国皇帝的宫廷到今天的政策研究机构，人们一直想把知识应用到政府活动中去。尽管美国的文明受惠于欧洲，但是政策科学的概念、诞生、发展都是属于美国的。美国早期的哲学就赞同知识和科学的实用性和功利性。这种哲学立场导致自然科学家和社会科学家不断地探询他们的知识和技能的实践应用性。政策科学，诚如拉斯维尔所描绘的，是把知识应用到社会中去的最大努力。
一、躺在西方文明遗产上的政策科学
自从人类作出政治决策以来，政策分析和建议以各种各样的形式在发挥作用。邓恩认为，产生于公元前18世纪的《汉漠拉比法典》是政策分析的最典型的例子。法典的目的是在公共生活的各个方面建立一个统一的和公正的秩序。作为政治统治的政策建议几乎不是一个新的思想。在历史上，政策分析是具有特别突出的个人化、个性化的活动。系统的政策建议是从国家和教会的关系中产生出来的。直到意大利的文艺复兴，政策建议才确保有一个制度化的基础，马基雅弗里的著作就是最典型的例证。莫尔的《乌托邦》给社会思考提供了一个广阔的天地，培根的《新大西洋》力图把科学知识应用到政府活动中去。象哲学家洛克和霍布斯等人把知识的主题定为对政治和管理的研究，从而成为政策科学的“先驱”。
最为重要的历史进步是，在18世纪，政治知识开始被认可，那些具有责任感的统治者逐步运用政治知识。这种状况反映了当时的政治哲学家如伯克、边沁、休谟等人具有很大的影响力。在法国大革命时期，政治哲学参与和与政治事件的互动明显增加，如孟德斯鸠的《论法的精神》和卢梭的《社会契约论》对政治事件的影响都很大。在美国，《联邦党人文集》则是成功地把政治学说和如何构建政府结合起来。
尽管在当时认识到独立的政策建议对统治集团是必要的，但是这些建议仍然是有限的和以私人关系为基础的。这些政治建议是建立在政治猜想和利己基础上的预测。另一方面从政策建议角度看，这些政治哲学家远非客观和中立的参与者。当建议应用到政策问题时，也较少去考虑知识分子的立场、诚实和独立的判断等。但是他们为后来的知识的社会效用观念提供了学术的刺激和实践上的先例。从当时的文献来看，几乎没有政策过程和好的政策这些概念，这些并非是政策科学。
到19世纪，应用性的经验研究在英国和法国的发展与当时公众对社会问题的敏感意识汇合到一起。数字描述被用来揭示城市穷人的困境。特别是英国的工业革命和美国的进步主义运动产生对社会福利计划广泛的需要。尽管新的政策用来减轻这些紧张关系，但是这些政策不是由对条件和趋势的分析和考察得出的。
无疑学术界的早期的发展是很重要的。经济学开始成熟，并关注政策问题。亚当·斯密和大卫·李嘉图的政治经济学影响到英国的农业和自由贸易政策是最明显的例子。历史学家在“情景”(contextual)研究上处于一个领先地位，他们的著作大多数是描述和对历史具体事件的回顾，而不是定性的思考。19世纪晚期，学术界的一个主题是与自然界相类似的社会法则能够被发现，并得到运用。社会达尔文主义成为一个文化现象，由斯宾塞和赫胥黎进行系统的阐述。最后政治学的研究开始关注治理问题。威尔逊在1887年，开始对公共行政进行研究，他认识到“执行一部宪法比制定它更难”。总之，在19世纪学术界开始把他们的技艺和见解运用到社会问题上，也就是从社会效用的角度检验概念。
20世纪刚开始，对公共政策进行系统的考察还没有出现。许多学科的合作推动政策科学发展还是后来的事。在当时，各个学科只关心公共政策与己有关的内容。它们把自己看成是界限分明的学科，而不用合作的、一体的方法来研究社会问题。
二、美国的实用主义和工具主义影响下的政策科学
美国哲学家威廉·詹姆士，把“实用主义”这个词普及化。他反对欧陆的理性主义和经验主义哲学所坚持的存在着唯一的和客观的真理的观点。他认为真理以及由此而来的知识的社会效用与现实的多元主义概念是相一致的，他认为理性主义从整体和一般概念出发，根据原则行事；而经验主义是从局部出发，根据事实行事。这些都不足以解释美国社会多元、商业化等现实。他用实用主义来对两者进行调和。实用主义认为理论成为我们可以依赖的工具。判断理论的价值是根据其效用，摒弃无用的和形而上学的抽象方面；也就是“去看最后的事物、收获、效果和事实。”知识是扎根在社会背景中，而其价值是由实践来评判的。这些内容成为20世纪美国社会科学家探讨的主题。哲学实用主义为社会科学各个学科运用科学的知识来为实践服务提供了一个合理性的基础。这些思想成为应用性社会科学的一个核心。
后来，约翰·杜威把詹姆士的实用主义的真理和手段概念推及到工具主义方向。在杜威看来，科学的目标需要的不是真理的抽象方面，而是转化为效用的方面。知识和观念是导致行动的工具，并且只有从这些行动的结果入手才能理解它们。科学，尤其是社会科学，判断其效用的标准是根据它对人类状况的改善所作的贡献。这种知识作用于社会的工具主义观念成为政策科学的基本前提。在1951年的一篇文章中，拉斯维尔把杜威看作是政策科学的一个最早的代表人物。他认为政策科学对当代公共政策所采取的研究手段是由杜威及其同事在发展美国实用主义中提供的。杜威所提出的调查过程理论，在今天仍然是政策科学的一个核心内容，杜威认为工具主义的调查过程是从一个特定的问题入手，分步骤和分阶段进行。在每一个阶段上都要分析不同的替代方案，并对每一个替代方案进行评估，从中择优。在杜威看来，科学的调查的动力是来自实践，目的是解决一些社会问题和理论问题。
这样，实用主义和工具主义不仅为知识应用到社会提供哲学的合理性，而且成为政策科学最为重要的知识源泉。把知识应用到社会中去促进了应用社会科学在学术界的发展。应用社会科学的发展直接推动了政策科学的产生。
三、应用性社会科学推动下的政策科学
在20世纪上半叶，实用主义和工具主义在学术界还没有得到认可。一些社会科学家拒绝把知识仅仅当作工具。他们的学术还停留在专业圈内，每一个专业是互相不来往的。对他们的知识的检验还不是从社会效用角度出发。政策科学无法在各学科独立中得到迅速的发展。应用社会科学的出现改变了这种状况，查尔斯·梅内姆是最早倡导建立应用的、跨学科的社会科学的人物之一。他认为社会行为问题在本质上只是一个问题，从不同学科的角度看，得出的结论是不同的。但是这些结论都是不完善的。如果一个社会问题要得到全面的解决，就离不开各门学科之间的通力合作，跨学科的合作成为知识作用于社会的一个要求。
然而，在学科壁垒森严的时代，学者们沉湎在独立于社会环境的学术圈子内。梅内姆没有成为一呼百应的英雄，只有极少数的大学和研究所遵循他的呼吁。尽管在30年代知识界发动“行为主义的革命”，但是目标却是每个学科内部在研究方法上的改进，而不是把目光转向外面的社会问题。例如政治科学热衷于行为主义的讨论，同时却在削弱同其他学科的交流。新出现的行政管理学，是一门直接面对改善政府活动的学科，它的研究重点集中在政治—行政，和官僚机构的作用是统治的工具上。当然在学科保护主义盛行的时代，还有一些人和机构开始打破这种学科壁垒，响应梅内姆的呼吁。社会学家罗伯特·默顿和经济学家韦斯利·米切尔建立了社会科学研究委员会，并加强了布鲁克林研究所。他们所坚持的跨学科研究和知识应用到社会还没有成为学术界的主流。实用主义和工具主义所强调的知识的最终目的是为一个更好的社会服务的思想被学术界故意忽略了。这种状况一直维持到第二次世界大战的结束。
二战刚结束，美国国会和行政机构力图把政府资助的研究机构作为推行公共政策的一个工具，一场观念的革命在这个时候才开始发生，问题的焦点出现在国会讨论国家科学基金会的工作内容应当包括哪些上。国家科学基金会资助的研究主要是自然科学，而社会科学被排除在外。这说明了不仅在普通人心目中社会科学是无用的，而且国会的议员也持同样的观点。这种观点对政策科学的发展是一个很不好的兆头。尽管它们自认为是很重要的，但是社会不认可。在这种形势面前，一些以前一直倡导对公共政策进行跨学科研究的人士大力呼吁要迫切推动该学科的发展。默顿就是其中的一位。他认为对社会问题进行跨学科、应用性的研究势在必行了。这是树立社会科学在人们心目中良好形象的一个契机。对社会问题进行跨学科研究的目的是为社会问题的解决提供更好的方案。这样才可以吸引一些决策者对社会科学的关注。他认为一个社会问题涉及到许多方面，需要几个不同的学科从不同的角度来研究，要求不同学科进行通力合作。还值得关注的一个背景是整个资本主义世界从自由放任的发展模式向福利国家模式转变，在凯恩斯主义的指导下，国家对社会经济的事务干预的力度逐步加强。而干预的手段之一就是通过公共政策来实现特定的目标。在这样情势下，政策科学的诞生就呼之欲出了。这个工作是由拉斯威尔和勒那来完成的。
四、政策科学的构建
拉斯维尔被认为是现代政策科学之父。他的主要功绩在于构建出这门学科的基本框架。他在与勒那合编的《政策科学》一书的“政策导向”一文中，从学科和实践两个方面勾勒出政策科学的基本架构。他认为从政策科学的知识渊源中得到三个基本特征：跨学科的角度、情景和问题导向、价值规范的清晰表述。
跨学科的任务主要在两个方面：在政策制定的过程中运用各个学科的知识，提高政策的科学含量；对决策者影响上，各个学科通力合作给决策者提供充分的信息。他没有把政策科学等同于各个学科的大杂烩，尤其是内容庞杂的“应用社会科学”。他把政策科学的主干确定为是政治科学和公共行政学。当然这遭到有的学科的反对，有人认为政策科学的基础应当是经济学而非政治学。由于政治科学领域的行为主义革命的推动，对政策研究的数量化程度迅速提高。同时政治科学的一些新的方法论也开始运用到政策研究中来，最为突出的是政治系统论。然而政策科学的跨学科的特点仍然没有改变。这表现在主导政策分析的方法是由来自许多学科的基本方法构成的，如系统分析、成本—效益分析、项目计划预算分析、定量模型等。
情景和问题导向，是指政策科学主要是研究社会问题，解决社会问题；而社会问题又不可能从社会背景中隔离出来，必须把一个社会问题置于特定政治、经济、文化环境中去考虑，把问题置于这个多重背景的情景中研究。拉斯维尔认为情景和问题导向的作用是双重的，“一是针对政策过程；另一个是针对政策所需要的知识。”在一个公共政策的出台之前的每一个阶段上，情景和问题导向都起到十分重要的作用。在政策分析中、在政策过程中都离不开背景分析和特定的问题导向。
价值规范的清晰表述是指政策科学的内容涉及到人类的价值（这是拉斯维尔把这门学科的主干确定为政治科学和公共行政学的主要原因），而每一项政策要明确地表述出人类的某一个价值。用拉斯维尔的话来说：“政策科学的研究要求每一项政策必须明确价值目标”。
随着拉斯维尔把政策科学的基本框架搭起后，政策科学就开始步入一个迅速发展时期，也就逐步走向成熟。对政策科学产生的知识渊源考察，主要目的在于把握这门学科发展的一个脉络。但同时也应看到，政策科学也是一门理论和实践交叉的学科，实践的变化也在改变这门学科的发展脉络。特别是在20世纪60、70年代，美国所发生的重大政治事件既是对政策科学的效用的检验，也在改变这门学科的发展方向。最典型的要数水门事件促使政策科学对政策中的伦理道德的高度强调。
作为一门学科的政策科学却只有四十多年的历史，并带有20世纪的特色和美国的风味。政策科学的产生改变了知识界“学而无用”的困境，并把政治和行政管理活动纳入科学研究的轨道中。四十多年来，政策科学在理论和实践的双重力量作用下迅速发展，不仅在学科领域中居于十分重要的地位，而且在政治和公共管理活动中的作用也是十分显著。从其发展动力来看，在理论层面，由于政策科学已成为一门跨政治学、行政学、经济学、心理学、社会学、人口学等学科的交叉学科，所以各门学科的新近产生的理论都在推动这门学科向应用性更广的方向发展。从实践上看，政策科学的实际效用如何时时刻刻都在接受实践的检验，这种检验的结果反过来又推动该学科的发展，并有可能改变发展方向。从政策科学产生的知识渊源来看，它是知识作用于社会、推动社会发展的产物。