我国社区教育发展中政府职能的缺失与应然路径选择，本文主要内容关键词为：缺失论文,政府职能论文,路径论文,我国论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：2095－5510(2013)04－004－05
我国现代意义上的社区教育正式兴起于20世纪80年代，它是一种旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，服务区域经济建设和社会发展的一种教育活动。社区教育是实现终身教育的重要形式和建设学习化社区的基础，是社区成员实现终身学习的基本教育形态。今天，社区教育不仅成为社会公共利益的重要组成部分，也成为当前政府关注民生事业的重要切入点和着力点，更是社区居民利益的诉求点。因此，政府与社区教育关系密切，追溯我国社区教育发展的整个历程，我们发现，社区教育的每一次突破性的发展都与各级政府的高度重视和大力推进，特别是与政府在法律法规和制度建设上的积极推动密不可分。因此，积极推进社区教育的快速健康发展不仅是政府应负的职责，也是政府公共管理职能的重要体现。然而，透视我国社区教育发展中政府职能实施的当下境况，我们遗憾的发现：现阶段由于政府职能作用发挥的不当或不足而引起的或加剧的诸如社区教育区域发展水平不均衡、居民社区教育参与度不高、社区教育经费投入严重不足、政策法规缺乏、保障机制不力等发展问题，亟待政府的重视与解决。
今天，社会民众对公共管理与公共服务的要求越来越高，政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系正发生着明显而深刻的变化，尽快转变政府在社区教育发展中的职能定位，打造公共服务型、责任型政府是我国政府在社区教育发展中当下务必解决的一项十分紧迫任务。
一、我国社区教育发展中政府职能缺失的主要表征
政府作为我国整个社会资源的管理者、调控者和支配者，促进社区教育快速健康发展是其应尽的职责。政府发展的目标是服务型政府，主要为社会提供公共产品，社区教育也是一种公共产品，政府对社区教育的发展承载着不可推卸的责任，政府是社区教育发展的支点。但目前，政府在社区教育价值理念认知上、法规制度建设上、制度供给上、政策倾斜上、宏观调控上、资金投入上等都没有发挥出其应有的职能作用，影响着社区教育快速健康发展和其战略目标的实现。政府职能的缺失主要表现为：
(一)政府在社区教育价值理念认知上“缺识”
社区教育的健康发展，需要政府在价值理念上的积极倡导和重视。然而目前对社区教育的理解和认知程度以及开展社区教育的积极性方面，不少地区政府对社区教育的重视程度不够，认识模糊，社区教育还没有摆上政府教育工作的应有位置。不少地方，特别是中西部地区还没有真正开展社区教育工作，这与建立全民学习、终身学习的学习型社会的要求差距甚远。各地对社区教育的发展往往表现为基层高于上层，实际推行者高于决策者。这种“基层热，上层冷，中间两头不平衡”的现象，在一定程度上反映了政府对社区教育发展的重要性缺乏共识(缺识)，影响了社区教育的全面发展和整体推进。
(二)政府在社区教育法规制度建设上“缺力”
目前，我国社区教育的理论研究和实践发展进入快速发展的关键时期，涌现出了丰富的理论和实践成果和经验。但我国社区教育的法律法规与制度建设明显滞后社区教育实践的发展。我国至今尚未制定社区教育的基本法，社区教育并没有纳入依法治教的正常轨道，这与蓬勃发展的社区教育实践很不相称。其次，现有的社区教育规章制度执行力也不强，流于形式。社区教育蓬蓬勃勃发展的近三十年，从中央到地方政府制定的有关社区教育的规章制度、实施意见也确实不少，但很多还只停留在“号召”、“指导”层面，真正具有法制的严肃性和执行力的不多，具体的条文可操作性也不强，导致缺乏监督和执行，没有发挥很大的效用，这反映了政府在社区教育法规制度建设上缺乏力度(缺力)。
由于法制保障的缺失或立法的滞后，势必给社区教育的进一步发展带来严重的阻力，无法体现出国家对社区教育发展的意志和权威。
(三)政府在社区教育管理体制建设上“缺位”
社区教育是一个涉及社会方方面面的复杂系统工程，应该建立强而有力的工作体制和灵活有效的运行机制才能推进和保障社区教育各项工作的顺利实施，但我国社区教育发展至今，体制机制问题正逐步成为社区教育发展的瓶颈。政府在社区教育体制机制建设上没有发挥应有的地位作用(缺位)，具体表现为：
第一，体制流于形式。我国社区教育形式上虽然建立了“政府统筹领导、教育部门主管、有关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与”的社区教育管理体制，但实际管理中各职能部门存在行业壁垒，教育主管部门难以协调推动，社区教育委员会的组织协调功能也难以真正发挥作用。目前，政府在社区教育管理体制方面还没有建立起可以统筹各类社区教育资源的组织领导体制，该问题的存在不利于社区教育的顺利推进和社区教育整体水平的提升和发展。
第二，机制运行不畅。目前在社区教育发展中，政府各行政部门之间缺乏合理的互动机制。社区教育涉及政府的多个部门，如民政部门、宣传部门、文明办、劳动部门、司法部门等。民政部门从社区建设方面切入社区教育；宣传部门从学习型社会建设方面关注社区教育；文明办从文明城市(区)建设方面统整社区教育；劳动部门从劳动技能培训方面开展社区教育；司法部门从法制教育切入社区教育。而作为社区教育实施单位的社区学院和街道乡镇，成天忙于应付各项任务，缺乏应有的效率和成就。在社区教育发展中政府各部门之间各自为政，自行其是，缺乏合理的互动和协调，导致社区教育运行机制不畅，政府作用地位难以发挥。
(四)政府在社区教育政策措施上“缺全”
社区教育作为国家教育体系的一个重要组成部分，理应由政府制定相关的发展与促进政策，而事实上却不然。目前，中央及各地方政府为了促进社区教育的发展，虽然已经制订并出台了一系列社区教育的发展规划、实施意见、暂行办法等，但在具体的可操作性的政策措施上，还显得比较薄弱，比较零散，配套性不强，缺乏整体规划和考虑，没有系统性，包括社区教育的激励政策、投入政策和人才队伍发展政策、资源整合的促进政策等，都还没有形成全面完善的配套体系(缺全)。具体表现在：
1.缺乏激励优惠政策，难以激发社区教育发展的内在动力与需求。社区教育是一项社区居民广泛参与的教育事业，除政府的积极推动外，社区成员的学习需求需要被进一步引导，社区单位的合作参与激情需要更大激发。但目前，社区教育以政府活动安排为主，单位和居民个体根据自身的需求主动参与的少。政府在社区单位投入社区教育的税收优惠政策、社区工作者和志愿者的工作量计算及待遇、职称等问题，政府和民间共同承担的社区教育体制问题等，这些方面还缺乏具体的政策措施。
2.从事社区教育的人员队伍建设缺乏，配套政策尚未建立。目前，除了理论研究人员和政府机构管理社区教育工作人员和社区学院部分管理人员和教师外，大多数从事社区教育的管理人员和教师都是临时聘请或兼职的，很多人缺乏对社区教育的正确认识和从事社区教育的专业技能，政府在这方面还缺乏相应的社区教育人才发展政策。
3.政府缺乏社区教育资源的协调整合能力，社区合作缺乏政策制度的保证。发展社区教育需要把社区内政府、单位、学校、家庭、社会各种教育资源有机地整合起来，使之协调、互补并形成合力，才能产生明显的经济效益和社会效益。但从目前社区教育资源的使用上来看，还存在不少问题。如资源使用的被动性、场地开放的不完全性、非公资源整合政策上的不可操作性等，都需要政府进一步研究资源整合的策略和具体的操作办法。
(五)政府在社区教育经费投入上“缺量”
经费投入是社区教育赖以生存和发展的前提和基础。加大社区教育的经费投入力度，加快社区教育的基础设施建设是建设学习化社会、实现科教兴国战略目标的重要措施。但现实的境况是：我国教育投入严重不足，社区教育又处于整个教育系统中的边缘地位，其境况更是可想而知，社区普遍没有稳固教育经费来源，开展社区教育有如无米之炊，政府在社区教育经费投入方面严重不足(缺量)。
目前全国社区教育实验区、示范区的教育经费投入按照《教育部关于推荐社区教育工作的意见》中所规定的按社区常住人口每人每年不少于1元和2元的标准来提供的，这个标准已经很低，但实际上很多地方并没有兑现，不是社区教育示范区、实验区的地方政府投入社区教育经费更是少得可怜或是没有经费，政府公共财政投入的严重不足影响了社区教育的正常开展和健康发展。
二、社区教育发展中政府职能的应然路径
社区教育是政府实现公共服务职能的一个有效载体，政府在社区教育建设中的职能主要体现在三个方面：一是管理，即把握社区教育的发展方向，建立一个责权明确的社区教育管理体制和运行机制，对社区教育实施监督和评估；二是服务，即在政策制定、组织协调、宏观指导和环境营造上，提供良好的发展环境，并依法支持和科学指导社区开展社区教育工作；三是协调，即加强政府在社区教育发展中的协调作用。
我国政府在计划经济条件下形成的全能型管理方式已不能适应社区教育发展的需要。我们要在缩小政府权力范围的同时增强政府的能力，在限制政府专断权力的基础上强化政府提供公共产品的能力。亦即我国社区教育发展的现阶段不仅需要一个职能不断理清的“小政府”，更需要一个能有效调控社区教育发展的“强政府”。这是实现我国社区教育跨域式发展的必然要求。
(一)发挥政府在社区教育发展中的宣传职能，加强对社区教育价值理念的正确认知
我国社区教育目前面临的普遍问题是政府和社区成员对社区教育价值理念的认知还存模糊，主动参与社区教育的积极性不够。不可否认，很多时候，我们的社区教育还存在“一头热和一头冷”的窘境。即举办者十分“热衷”，参与者往往“冷对”。这就需要政府的重视及政府在各个方面、各个领域进行大力的宣传，需要政府勇于担当社区教育的“宣传员”角色，让社区教育真正深入社区成员的人心，获得社区成员的认可，进而有更多的社区居民的积极参与。
国外特别是发达国家，政府和民众对社区教育表现出高度重视。美国政府因为看到了“社区教育在促进经济发展和稳定社会秩序上的巨大作用”而加大了对社区教育的支持力度，其价值理念是社区教育能服务于整个社会的发展，是社会发展的重要组成部分。日本政府由于看到了“教育在现代经济中所创造财富的比重日益增加”，而将社区教育提高到“教育立国”以及“提高人的综合素质”的高度，其价值理念是社区教育能强国和促进经济发展。美国和日本在社区教育发展之初并不都是处于经济十分发达的状况，但他们的共同点是：政府都一开始就意识到了社区教育的重要性，意识到社区教育具有传统学校教育无法具备的社会教育功能和终身教育功能，意识到未来社会的发展和相互之间的竞争除了依赖一个国家固有的资源等基本条件外，国民的素质是一个重要的竞争力。他们认为，社区教育能解决社会矛盾，是稳步发展经济和稳定社会秩序的手段。因而，在社区教育发展萌芽之初，政府就十分重视并在经费、政策和法律上予以大力支持和引导。
因此，在我国社区教育发展中政府首先要充分利用广播、电视、报刊、网络等各种媒体广泛宣传开展社区教育的目的意义和价值，让社会各界对社区教育有一个深刻认识；其次要通过“社区教育节”、“市民读书月”、“全民学习周”等宣传活动载体，加大集中宣传的力度，延迟活动时间，扩大活动影响面，增强活动影响力，使这些活动载体成为倡导社区教育价值理念的有效阵地和展示社区教育成果的重要舞台；最后要积极引导和发挥社区内的各单位在宣传中的带头作用，积极开展各类学习型组织的创建活动等，以此提高社区教育的知晓率、认同率和参与率，有效形成有利于社区教育健康发展的良好社会环境。
(二)发挥政府在社区教育管理中的主导职能，创新社区教育管理的体制机制
社区教育必须要体现政府职能，否则就不大可能协调和调动更多的社会力量参与到社区教育中来。社区教育必须要以政府为主导。只有以政府为主导，才能保证社区教育正确的发展方向，才能保证社区教育为社区建设和发展服务，才能保证社区教育对经济和社会发展的积极贡献。这是因为，计划经济体制下形成的“单位人”属性根深蒂固，在当下并没有获得根本性改变，社区居民对社区的认同感、归属感和参与度不高，由此导致了其自治组织动力源和权威性的不足，而社区内部非政府的专业性社会组织刚刚处于发育和初创阶段，无论数量、人力资源总量还是质量方面还显不足，这与有着拥有充裕的人力、物力、财力和行政权力资源的政府相比显得十分渺小，因此，政府理应成为现阶段推动社区教育发展的主导性力量。
而要发挥政府在社区教育管理中的主导作用，就要建立科学的社区教育管理体制和运行机制。针对不同地区社区教育发展的水平和程度的不同，政府介入社区教育管理的方式方法也有所不同：对社区教育发展较好的东部地区以及全国社区教育示范区和实验区，地方政府对社区教育的管理可以采取从单一的政府治理模式向多中心治理模式转变，发挥社会民间组织和其他社会力量共同参与到社区教育的管理和建设中来；对社区教育才刚刚开展的中部地区，社区教育有一定的社会经济基础，政府也比较重视，应该加强政府对社区教育的宣传，从构建终身学习的体系和组织开展社区教育活动两方面工作入手，健全政府推进社区教育的体制和机制；对于社区教育尚未开展或开展得很少、基础比较差、政府不够重视的西部地区和中部部分地区，政府要形成开展社区教育的意识，转变政府观念，建立适合社区教育发展的政策制度。
总之，政府对于社区教育的管理要随着形势的变化而调整，随着社区教育的发展规模和不同发展阶段而变化。只有这样，才能实现政府对社区教育发展中应然角色的科学定位，保证社区教育发展中政府职能的有效发挥。
(三)发挥政府在社区教育发展中的立法职能，建立健全社区教育发展的法规体系
政府为社区教育立法是其发展社区教育的重要和必要的职能，这是任何一个社会和中介组织都无法替代的职能。我国社区教育的快速健康发展需要政府重视和加强社区教育的法规制度建设，为社区教育的发展扫除推动上的障碍，提供强有力的法制保障，改变“人在政在，人去政亡”的“人治”问题，使社区教育有章可循、有法可依，以确保其稳定发展。为此，政府要做的工作是：
首先，可以借鉴国外社区教育的立法经验，制定我国社区教育基本法。国外社区教育的发展特别是美日等发达国家社区教育在政府立法上已相对成熟。我们应该分析并充分借鉴其成功经验，制定符合中国国情的社区教育基本法。
其次，结合我国的基本国情和地区特点构建完整的社区教育法规体系。根据我国社会、政治、经济、文化发展的特点，建立适合我国社区教育发展的法规体系，以规范和促进我国社区教育的发展和完善。具体来说，在社区教育立法中明确政府以及社会各部门、各机构应担的责任、权利和义务；明确社区教育投入增长机制；明确将社区教育工作纳入各级政府领导任职考核的重要指标体系中；明确社区教育资源必须向社会大众开放；明确社区教育工作者的相关待遇和要求，等等。
最后，鉴于我国幅员辽阔、地区发展差异大、发展速度不均等特点，我国社区教育立法应该在全国统一的社区教育基本法基础之上，鼓励各地方根据自身条件和实际制定各自的社区教育条例或实施意见等，使社区教育立法更具针对性，更符合本地区的实际，更有现实指导意义。
(四)发挥政府在社区教育管理中的协调职能，整合社区教育的各类资源
资源整合，是政府建立社区教育合力的重要途径和政府职能的重要体现，是社区教育管理要素整合的重要组成部分，也是社区教育功能整合的一个重要环节。加强资源整合是做好社区教育工作的前提和基础，也是全面推进社区教育工作的重要保证。政府应充分发挥自身具有的协调职能优势，有效地将社区教育有形资源和无形资源有效的整合起来，这样可以极大地降低社区教育办学的成本，使社区教育办得起，居民学得起，政府投得起，真正做到低投入、高产出，提高社区教育的办学效益。
政府在社区教育发展中的资源整合可以分为：内整合、中整合和外整合三方面。“内整合”是指政府对自身各部门的资源进行有效的整合。长期以来，由于我国政府机构的庞大臃肿，工作条线众多，形成了条线分离、资源独立的工作状况。这种状态造成“上面千条线，下面一根针”，给社区教育基层工作带来了繁重而重复的任务，因此，政府要齐抓共管，对社区教育资源统一管理，实行资源共享、优势互补，做大做强社区教育。“中整合”是指政府对教育系统的资源进行整合。政府要打破传统的由教育系统办社区教育的固有思维模式，成立由政府相关部门参与的社区教育组织管理运行模式，通过该组织管理模式可以打破学校教育的“围墙”，开放大中小学的场地资源；充分利用各类学校的师资力量等开展社区教育工作，从而可以有效克服社区教育快速发展所面临的资金不足、人员短缺等矛盾和问题。“外整合”是指政府对管辖区的资源进行的整合。要满足社会成员的多样化学习需求，仅仅依靠现有的社区教育资源是远远不够的，更重要的是要开发、利用好全社会的教育资源和可转化的非教育资源，形成社区教育的资源整合体系。因此，政府要整合辖区内的科、教、文、体、卫等社会资源，包括各类可提供教育服务的单位和组织。通过“社区教育委员会”、“联席会议”、“理事会”等形式将各单位资源整合起来，纳入到本地区的社区教育工作中来，为社区教育提供人才、场地、专业技能等方面的资源。
总之，在目前我国社区教育资源严重短缺的情况下，要充分发挥政府强大的协调职能，继续加大社区教育资源的优化整合力度，推进社区教育资源整合机制的建设，最大限度地向社会开放各类资源，最大限度地实现资源的有机整合，不断满足全体社会成员对优质社区教育的需求，形成横向联合、纵向沟通、资源共享的社区教育资源利用格局，推进我国社区教育的快速健康发展
(五)发挥政府在社区教育发展中的保障职能，建立多元化的经费投入机制
首先是加大政府投入力度，保证政府投入的主体地位。政府是社会公共服务的主体，是公共服务产品的主要提供者。社区教育以其特有的区域性和大众性为社区居民提供时时处处的公共教育，它的基本功能是服务于社区建设和社会发展；主要目标是提高社会全体成员的生活质量和整体素质，提升整个社会的文明程度。这就决定了社区教育同其他社会事业一样，是一项事关全社会的公益性工作。因此，政府有必要为社区教育增加资金投入和加强配套设施建设，提供时时处处的公共教育来满足社会民众的多样化文化需求。这也是建设公共政府、服务型政府的重要体现。
其次是建立科学的经费分担机制。社区教育发展关涉政府、社区全体居民、社区内各单位，社区教育开展有利于以上三个主体，因此，根据“谁受益谁分担”的原则，按照教育部2004年出台的《关于推进社区教育工作的若干意见》中提出：“要充分发挥政府扶持和市场机制的双重作用，采取‘政府拨一点，社会筹一点，单位出一点，个人拿一点’的办法，多渠道筹措社区教育经费”。
再次是建立和完善社区教育的多渠道投入机制。社区教育得以健康快速的发展，经费是重要的保障。要充分发挥政府扶持和市场机制的双重作用，政府在保证经费投入的同时，要制定相关政策和措施来吸引社会民间资金以各种形式投入到社区教育中来，建立以政府投入为主，民营、民办、私人办学及社会捐资助学为辅的多元化社区教育经费筹措机制，使社区教育的办学条件不断改善和发展。
最后是建立政府“服务外包”模式。通过政府出资购买服务和政府出资并引导社会组织长期运作的方式，可以使政府从琐碎的事务中脱离开来，致力于公共事务管理，不但使自身工作效率得到提高，而且可以吸收社会优势团体参与社区教育，为社区居民提供更好的教育服务。
收稿日期：2013－07－23