香港的公共财政管理及借鉴，本文主要内容关键词为：香港论文,公共财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、香港财政模式及管理
（一）理财原则与收支结构
香港特别行政区基本法明确规定，香港特别行政区保持财政独立，实行独立的税收制度，财政预算坚持量入为出的原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。政府通过5年滚动的中期收支预算管理公共财务，控制政府的综合财政运行，并发挥对经济社会发展的调控职能。
香港政府征集收入的原则是维持简单而明确的税制，维持低税率，并征集足够的收入，用以支付已知的公共花销，确保财政储备充足，未雨绸缪。香港的财政收入主要由经常性收入和非经常性收入构成。2001-2002财政年度财政总收入为2517亿港元，占本地生产总值的18.96%。
香港政府管理公共财政的最重要原则是政府开支的增长在一定时期内不得超越整体经济的增长，政府开支必须符合成本效益和物有所值的原则，以确保政府资源应用于最能造福社会的事项。香港的财政支出主要被限制在公共领域。2001-2002年度财政开支预算为2907亿港元，占本地生产总值的21.9%。从整体上说，5年来香港财政是收大于支，略有结余。
为应付严峻的不测情况，香港财政留有较为充足的储备，其作用主要是应付日常的现金流转需要，支付年中入不敷出月份所需开支，并保持港元汇率稳定；在紧急情况下可用以抵消经济周期回落所带来的冲击，以及应对世界区域内突发事件对财政所构成的压力。除了日常需要的现金外，特区政府的财政储备全部存放在外汇基金中，由金融管理局做适当的投资，并根据储备基金所占外汇基金的比例将投资收益分派给特区政府。同时，金融管理局每年还提供50亿港元的备用现金，以供库务署作即时提取现金之用。到1999-2000财政年度末，特区政府财政储备达4400亿港元，是年度财政支出的1.5倍。
（二）预算结构与预算管理
香港财政实行复式预算制度。整个财政预算包括一般收支账目和综合收支账目两大部分，各项财政收支通过不同的基金账目来管理。其中，一般收支账目主要处理政府各部门的日常收支，其结余则收回构成财政储备。综合收支账目主要用以管理投资或支付非经常开支及政府贷款，反映以公共资金支付的一切开支，包括政府部门和公共事业单位，以便观察公共开支占GDP的比重，衡量政府部门间的资源分布是否合理。
香港财政收支的民主决策程序是按照反映民意和充分体现民意的代议制方式设置的，政府的财政收支方案必须体现公开、透明、详实、具体化的要求，并依照法定程序进行审批。香港的财政年度为每年的4月1日至次年3月31日，而政府预算从着手编制到立法会三读通过、付诸执行、年终审计需要24个月，大体可分为5个阶段。一是预算编制准备和总体资源分配阶段（4月—8月）。其中5月，库务局（职责相当于内地省一级财政厅）发出通告，请各局就第二年财政资源的分配工作提出建议；6月，召开由政务司司长、财政司司长，库务局局长、公务员事务局局长等参加的政府高层资源会议，并就开支项目的轻重缓急咨询立法会的意见，考虑列入施政报告的初步建议；7月，各局准备正式的资源申请，经库务局审议后提交政府高层资源会议；8月，政府高层资源会议就给予各局的资源（资金限额）作出正式决定。二是正式编制预算案阶段（9月—12月）。9月，库务局发出有关预算编制的通告，收集各部门的预算资料；10月，库务局就各项收入措施咨询立法会的意见，并于次年2月决定所需实行的收入措施；11月，各部门在给定的资金限额内编制预算建议计划；12月，库务局审定并汇总预算草案。三是审核通过预算案阶段（次年1月—3月）。库务局将经政府高层会议确定的预算草案提交立法会，立法会财务委员会举行特别会议，经三读审议通过预算案，成为各方面，各部门必须严格执行的法律。四是实施预算案阶段。从4月初到第二年的3月底，各部门严格按预算实施，提出具体资金拨付计划，由库务署进行具体的资金拨付，即按照集中支付的方式直接拨付给商品供应商或劳务提供者，并登记管理部门账目。五是预算执行结果审计阶段。第二年的4月至5月，由审计署组织人员审计政府账目，并向立法会报告审计情况，对发现问题责成部门纠正或处分。
（三）香港特区的财政管理体制
香港特区实行单一层次的政治架构，在财政体制上不存在纵向的政府间财政关系，只存在横向的财政配置关系。直接隶属于特区首长的财政司从行政上负责全区的资源分配与管理，下设香港金融管理局以及库务局、经济局、财经事务局，工商局等6个决策局。
库务局是财政事务的行政主管部门，主要负责整个公共资源的策划工作，包括根据中长期预测拟定整体公共财政收支计划，并将之付诸实施；管理并统筹每年的资源分配工作，编制全年财政预算；管理政府的税收政策并征收足够的收入，尽量维持一个简单、稳定而收入充裕的课税制度；拟定及实行政策措施，以确保有效地控制及管理公共收入及开支，包括资产及投资；倡导在公共投资及开支方面注重经济效益；联系政府与立法会之间的所有财政事宜；协助各决策局制定政策。库务局下设税务局、库务署、政府物料供应处、政府产业署等7个部门。各决策局承担本部门预算建议计划编制和经批准的部门预算执行任务，对预算执行结果和资金使用效益负责，但其资金拨付集中由库务局所属的库务署统一执行，以加强财政监督。
库务署是隶属于库务局之下的财政资金集中支付和公共会计核算机构，其职责主要是执行政府预算，确保各政府部门的财务由适当系统管制，向政府各部门提供财政及会计上的意见；支付公务员的薪金及津贴、退休金，管理公务员附带福利计划；按照集中支付方式直接付款给政府的债权人（商品供应商、劳务提供者，公共工程施工者等），监察现金流量，登记，保存并发表政府的主要账目；管理公积金账目，评估公务员队伍内的会计职位是否合适等。库务署下设会计事务部（负责一般资金支付）、人事部（负责公务员工资支付）、库务会计部（负责资金核算、财政决算等）、公积金部等7个部门。总的来说，库务局是制定财经政策，编制政府预算，而库务署的工作是具体执行政府预算，直接拨付财政资金，管理政府主要账目。
政府物料供应处成立于1938年，是专门为特区政府采购物品和有关服务的机构。它为80多个政府部门、补助机构和某些非政府公共团体提供一般物品的采购与供应服务，亦负责为各政府部门及医院管理局等公共机构预购、储存及分发多类通用物品，管理整个政府的物料供应体系。为确保以最物有所值的价钱和在最切合需要的时间为用户采购所需的物品和服务，该处通常采取竞争招标的方式，在考虑整体成本和货源的可行程度后，才选取所需物品和有关服务，并对各地产品供应商一视同仁。该处还根据市场情况，为每类采购物品制定具体的采购策略，重点是以符合成本效益和稳妥的方式采购合适的物品，协助用户取得最高的采购效益。政府物料供应处下设采购科、常务科、会计组和系统管理组等7个部门，采购科下又按货物种类分成若干个小组。政府公共工程修建的招标采购事务由工务局负责，同样是政府采购的一部门。经过60余年的发展完善，香港政府采购形成了一整套严密、规范的制度体系和运作机制。
香港金融管理局相当于香港的中央银行，在财政体制上受政府委托负责正常财政储备的投资性运作，确保其安全与增值。
在政府理财过程中，不仅有专门的审计机构和检查机构独立行使其监督、检查职能，廉政公署也为实现政府的廉洁自律和高效运行发挥着重要作用。同时，社会民众的法制观念、法律意识和言论自由形成了一种强大的社会舆论氛围，成为监督政府依法理财的社会基础，为港府依法理财、民主理财提供了相应的保证。
（四）电子信息技术在财政管理中的应用
除在预算编制过程中全面运用电子信息技术外，库务署日常的资金拨付全部通过计算机系统进行处理。他们自行研究设计了电脑化会计及财务资料系统，通过计算机网络，直接管理和支付政府公务员的薪金及津贴，为退休公务员支付退休金，保证在每月最后一个工作日或收到领款申请后两个星期内发放；政府各部门在规定限额内发生的其他支出，通过线上电脑终端向库务署提出支付申请，库务署根据政府预算案审核无误后直接拨付给政府所用各种商品、劳务的债权人，保证在收到货物、获得服务或收到发票后30日内付款，并负责登记、保管和发表政府各部门的主要账目；管理公积金账目，直接拨款发放公积金福利给基金会或供款人。
1996年，政府物料供应处购置使用了“线上电脑系统”，各部门如果从物料供应处申领通用物品，可以联机方式提出申请，经部门验收后，由物料供应处给予付款指示，向供应商发出支票，并通过连接系统，通知库务署把开支金额记入供应处账户，从而缩短了订送货时间，提高了服务效率。如果是部门在制度规定允许的范围内自己采购物品，则需向库务局提出开支预算，按预算金额组织招标，供货验收后通过库务署直接拨付给供应商。1999年，他们进一步加强“货仓运作存货管理及物料提取电脑系统”的电脑条码功能，以准确地查核存货、验货和收货，查询和转移货架，提高仓库运作的整体效率。同时，改良了“采购管理系统”，为远程用户和采购科建立联机联系，方便彼此交换信息，有助于改善标书处理、标书评估等工作，从而更有效地监察招标程序和订单、合约的管理。2000年他们将“电子投标系统”成功地投入运作，服务内容包括供应商注册、发出招标公告、接受和回复查询、递交投标报价、发出合约判授通知等，让供应商从网上注册和下载招标文件、传送投标报价、签订采购合同等，保证了政府采购招投标资料的真实准确、安全完整，缩短了采购时间，节约了行政成本。2001年5月又完成了“策略性人力资源管理资讯系统”，着力于改善人力资源的管理工作，为员工提供各类培训课程和机会，发展他们的专业、管理和语言才能，提高员工的综合素质。
二、香港财政运行对我们的启示
香港的公共财政在细编政府部门预算、财政资金集中支付、政府采购等方面，已形成一整套严格规范的财政监督管理体系。其成功经验，具有以下启示：
（一）建立规范运作的公共财政必须根据国家中长期经济发展预测，合理确定财政收入的规模和结构、界定财政支出的范围和标准，从而编制详细具体的部门预算。在预算编制之前，我们应广泛征求社会各界人士的意见，建立公众听证和询问制度，将其论证结果交人民代表大会，确保预算审批的科学性和严肃性。在预算编制过程中，要首先研究确定下一年度的财政收支规模，一方面，财政部门要尽可能根据经济发展情况预测各项收入，将政府的所有收入纳入政府预算管理，如实反映政府收支的实际规模，不得有任何资金游离于预算管理之外；另一方面，根据公共支出的需要安排政府各项支出，实行零基预算，将政府应承担的各项支出全部由财政负担，政府不应负责的领域财政要坚决退出，细化预算内容，优化支出结构。在预算执行中，各部门必须严格遵循经批准的各项支出预算，不得自行突破预算，增强预算约束的刚性，确保实现预期效果。
（二）加强监督，实现财政管理的公开透明，依法理财。由于公共预算反映了政府的活动范围、方向和政策，关系到全民的切身利益，我们在推进财政管理改革的过程中，也应遵循公开透明的原则，定期将国家的各项财政政策法规、各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支的运行情况、财政预算的执行效果等向社会公布。同时，要从制度上加强监督，形成一整套具有较强权威性和实效性的财政管理监督机制，以人民代表大会立法监督为基础，形成以审计监督、司法监督、行政监督、会计监督与社会舆论监督等内外结合为主要环节，覆盖事前、事中、事后监督的规范化、权威性的监督体系和组织机构，明确分工，各有侧重，相互补充，相互促进，保持政府的廉洁、文明，高效，实现公共财政的民主监督与法制管理。
（三）理顺财政体制，推进财政集中收付制度改革。我们建立公共财政模式和确保财政分配的公共化，必须以制度创新为先导，通过健全和完善财政运行机制来满足公共财政发展要求。在体制上应明确财政部门在政府领导下主管所有财政事务，科学预测中长期财政经济状况，研究财政收支政策和措施，具体组织编制和执行政府预算案，负责国库资金的监督管理。在改革中，要适应我国国情，按照公开、透明、详实、具体的原则编制部门预算，逐步建立并不断完善财政集中收付制度，从制度和财务收支程序上对资金运行作出明确系统的规定，形成一整套有效率的财政收入和支出管理制度，提高资金运作过程的透明度和资金使用效益。在财政资金缴拨制度上，要通过集中收付机制，对各项公共收入从取得到缴入国库的全过程进行监控，对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行结算直至到达供应商和劳务提供者账户的全过程进行监控，集中反映各预算单位的预算执行情况。各预算单位可以根据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额定内自行决定购买何种商品和劳务，但款项要由财政部门直接支付给商品供应商和劳务提供者。
（四）广泛应用电子技术，提高行政效率。先进的计算机网络系统是国库职能有效发挥的基础，简洁、规范的资金结算流程是减少财政资金虚耗、浪费的基本保障。我们应从预算管理的全局和战略目标出发，制定统一的技术标准和规范的管理制度，充分利用现有计算机技术和信息资源，统一规划和组织实施，做到系统开发平台、网络建设以及应用软件的相对统一，提高财政管理的信息化水平，及时、准确地分析和预测经济形势以及财政管理情况，推进财政管理的科学化、现代化。
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