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文献标识码：A 文章编号：1004-8227(2002)01-0021-06
1 流域开发与人类社会发展
在自然地理中，每一条河流和每一个水系都从一定的陆地面积上获得补给，这部分陆地面积便是河流和水系的流域[1]。实际上，它也就是河流和水系在地面的集水区。对于任何河流或水系来说，分水线所包围的区域范围就是它的流域。习惯上，人们往往将地表水的集水面积称为流域，用来指一个水系的干流和支流所流经的整个区域。流域经济是以流域为地理界限的区域性经济，是以自然流域为单元，以水资源为先导的主体的综合资源开发经济，是区域经济的一个重要类别。在全流域范围内实施可持续发展，符合经济建设、人民生活对资源环境的要求，更是经济发展的国际趋势。
考古学家早已证明，人类社会的经济文化繁荣，遥遥领先的大都是大江大河开拓的绿洲、平原。古代的四大文明发祥地均在世界著名的大河流域——东亚的黄河流域、中东的两河流域、南亚的恒河流域和非洲的尼罗河流域。大河流域孕育了人类的文明。人类的古代文明均为农业文明，农业文明对水有着根本的依赖性，因此，从一定意义上讲，对江河水资源的开发利用和保护程度决定了文明得以延续的历史长度。人类古代四大文明都曾出现过灿烂的辉煌，但是随后由于对水及其他资源的滥用，有的文明便逐步衰落了。以历史上最悠久的华夏文明为例，文明的重心逐步由黄河流域向长江流域转移。历史表明，流域经济的发展，尤其是农业发展与水利建设是相辅相成的。如果对流域开发不当，发展与保护不协调，会使文明衰落下去。
2 流域开发的外部性及其根源
2.1 外部性是流域开发的基本特征
2.1.1 外部性 经济的外部性概念是由剑桥大学的马歇尔和皮古在20世纪初提出的。他们的研究发现在商品生产的过程中存在着社会成本与私人成本的不一致，两种成本之间的差距就构成了外部性。外部性的“外部”是相对于市场体系而言的，指的是那些被排除在市场机制之外的经济活动的副产品或副作用，更严格地说是在价格体系中未得到体现的那部分经济活动的副产品或副作用。这些副产品或副作用可能是有益的，我们称之为外部经济性或正外部性。但是在现实生活中绝大多数外部性是有害的，称之为外部不经济性或负外部性。通常意义上的外部性一般指负外部性。
2.1.2 流域开发的外部性表现 流域是自然过程的产物，是人类活动的物质基础，对人类社会生存环境起作用，由流域产生利益的差异都是对整个社会群体而言，因而流域是公共性的。这造成了流域的开放性使用和流域资源的非竞争性使用。于是流域开发就有了外部性。向河流排放污水污泥，流域上游的企业省钱，下游的民众遭殃。而上游修建水电站，全流域都能获得利益。
在流域开发活动中，负外部性几乎比比皆是，最典型的是自由条件下排放污染。如果在流域范围内某个企业的排放对整个流域是有害的，同时这种排放又是免费的，而安装净化设备会增加企业的成本，那末追求利润最大化的企业必然会选择免费排放的道路。这时，即使有某个企业家具有很强的环境意识，只要他找不到在不增加产品成本的前提下减污的途径，激烈的市场竞争还是会迫使他走与其他企业同样的免费污染道路。在这种情况下，并假定由此造成的污染已超出流域环境的自净能力，政府对此有两种选择，一是听任环境恶化，二是拿出钱治理污染。在后一种情况下，很明显是政府替企业承担了减污费用。在前一种情况下，污染给全流域乃至全社会带来损害，事实上是社会以另一种形式替企业承担了部分成本。所以，这种通过外部性转移的成本又被称之为社会成本。通过这一例子可以看出，如果这一成本转移是被禁止的，企业必须治理自己产生的污染，在治理中产生的成本会在价格中体现出来，也就是说，这部分成本在市场体系“内部”得到了体现。而在免费排污的情况下，这部分成本在产品价格中消失了，被转移到了市场“外部”。如果是这样，有负外部性的经济活动因社会为之承担成本而泛滥，有正外部性的活动因得不到补偿而受到抑制。因而流域经济可持续发展的制度创新最重要的就是实现流域经济发展外部性的内部化。
2.2 流域开发的外部性根源
2.2.1 水资源的开发利用是流域开发的主要内容 流域开发是一种以水资源综合开发利用为主体的资源开发经济。流域经济的繁荣和发展建立在充分认识水资源开发利用、治理保护的客观规律基础上，流域内水资源开发利用的状况，对整个流域乃至整个国家的经济、社会发展产生重大影响。具有与其它区域经济开发不同的特点。一方面，水资源的开发利用是流域开发经济发展的重要条件，水资源开发利用的水平也是社会生产力发展的重要标志。另一方面，流域经济发展的需要又决定着水资源开发利用及其方向、规模、速度。因此，水资源的综合利用及其利用的各个部门与流域经济发展有着密切的关系。
2.2.2 水资源的特性决定流域开发的外部性 流域的主要资源是水资源。水是生命的源泉，具有极端的重要性。水资源是社会发展必不可少的生命性资源、资源性资源和战略性资源，也是环境的基本要素。流域的水资源相对于其他自然资源具有无可比拟的特点，它的特性是流域开发的外部性产生的根源。这主要从以下三方面来讲：
(1)水资源的自然特性
水是运动的液体，有其独特的运动规律和循环特点。海洋和陆地上的水由蒸发升到大气中，再从天降落到陆地，流向江河湖海形成地面径流，或渗入地下，或部分截留在植被上，再被蒸发，这样循环反复。水循环是个自然过程，水循环也是个非常复杂的过程。自然规律的变化是大时空变化，空间概念是全球，是宇宙空间；时间概念是千年万年。拉妮娜和厄尔尼诺现象，全球变暖现象，都是百年千年万年观察变化规律的结果，自然因素，气候、海洋、太阳系、对水循环规律的影响，是大时空影响，是渐进性影响。气候一年变暖零点几度，海平面一年上升零点几厘米；从小周期看，是可逆性影响，是往返重复的现象；从千年大周期看，是不可逆影响。
一般的资源相对稳定，增加和减少是个缓慢的过程，物理状态的变化也不明显。而水资源不同，任何流域丰水期可以达到几万立方米的流量，枯水期则仅有几千立方米流量。一年四季，一季三月，每时每刻水情变化无常。而且，水资源还可以以固态和气态普遍存在，如空气中的水蒸气、天空的云层、漂浮在南北极海洋的冰山和南极大陆表层冰盖。
此外，水资源具有二重性。水过多过量会带来水灾、洪灾、涝灾，过少会出现旱灾，坏了则是环境污染，生态破坏。一方面水是重要的资源，另一方面水又是自然资源的重要组成部分，是环境生命的血液，它兼有资源与环境的双重作用，污染了水，不仅损坏了环境，也失去了资源。
因此水在任何时间的任何变化都会对与之相联系的任何事物相应产生影响，这也是其外部性的根源。对于水循环这种自然规律，人们只能认识它，利用它，不能违反和改变它。
流域是干支流的积水区，是一个有机大系统，是一个生态、经济、社会、文化大系统，它们关联度极高。一个流域的水的循环运动最直接的表现就是它有上中下游的划分，外部性得以充分体现并且发生时空转移。典型的例子是前几年我国长江流域各城市竞相“利用大水体的自净能力”建立污水合流工程，然后将城市污水不加处理向大江排放。这样虽然当地的水环境在一定程度上得到改善，但无疑把风险转移给下游，最终使长江水质恶化，甚至危害海洋生态系统。
(2)水资源的经济特性
流域水资源经济特色是流域经济外部性的另一原因。流域中水资源的经济特色表现在两个方面：
一是水资源的稀缺性，资源稀缺性是经济学的基础。目前世界水资源的特点是总量多，能利用的少，特别是淡水资源，具有稀缺性。我国水资源总量2.8万亿m[3]，列世界第六位，淡水资源占总水量30%，但人均占有水资源量只有2300m[3]，不足世界人均占有量的1/4，水资源十分稀缺。
二是水资源的用途十分广泛。相对矿产、森林、土地，水资源可以用于工业用水、生活用水、饮用水、水运动、水运输、水能源、水景观光、水漂流、水卫生、水利水灌溉。同时，水资源又可以重复利用。矿产、森林、动物，许多资源利用是一次性的，即使是再生资源，作为客体本身，它的利用也是一次性的。水不同，同一河流，可千帆竞发。同一水源可梯级开发。发了电，拦了坝，更好行船，流出去的水毫不影响浇灌。因而，水资源开发本身就是一种巨型产业，对于工农业的发展，对于城市建设，对于社会进步和人的生活质量是非常重要的，几乎任何产业与水都直接或间接相关。而由于水资源的稀缺，有的国家凿冰卖，有的国家接雨卖。
由于水资源的经济特色，水是有价值的，不同环境下水资源的价值差距必然产生外部性。
(3)水资源的社会特性
流域水资源不但具有经济特色，还有社会特色。人类活动直接介入了水，利用了水，影响了水。随着人类进步，经济活动频繁，人类活动对水循环的影响越来越普遍，越来越大，越来越深刻。人类对水循环的影响对自然因素的影响，具有突变性，如筑坝、采取地下水、建水库、改变河道、人工降雨等行为，可以马上明显地改变水量、径流、水分布。人类活动对水循环影响的失误，有的具有可逆性，如浪费水，如果提高了用水人的素质，提高了用水科技水平（如滴灌、抗干旱作物、节水装置、水循环使用等），节水是可以实现的，如污染水，如果关掉污染源，增强水保护意识，水污染趋势的缓解也是可以做到的。但是人类破坏植被、砍伐森林对水循环破坏造成的恶劣后果将会使人类几十年、几百年甚至更长时间痛尝苦果。一念之差，贻害无穷。所以这些影响不但带来了社会价值，也出现了社会成本。社会成本与社会价值的差异也会导致外部性。
3 流域开发的外部性内部化
3.1 外部性内部化是流域经济可持续发展的关键
可持续发展是指既满足当代人的需要，又不损害后代人满足其需要的能力的发展[4]。所谓“流域经济可持续发展”，即是指流域经济发展不能超过流域资源和环境的承载能力，要与之相协调；流域经济在满足当代人的生存和生活需要之前提下，寻求一种不致于损害后代人之利益，或者说不损害后代人之生存权和发展权的，能够长期延续的发展。流域经济可持续发展离不开流域的可持续发展，更离不开水资源的可持续发展。流域经济发展是以水资源的开发利用和管理为核心的，水资源质和量的可持续利用和在时空上可持续循环是流域经济可持续发展的前提，因为水资源的二重性，水过多过量会带来水灾、洪灾、涝灾，过少会出现旱灾，坏了则是环境污染，导致生态破坏，都不是可持续的。只有实现水的良性循环，才能实现水资源的可持续发展，在此基础上实现流域经济可持续发展。实现水资源的可持续发展就是实现水资源的可持续开发和利用，这必须解决开发和利用的外部性问题。也就是要将开发和利用带来的外部经济效果内部化。
目前较有代表性的开发模式中，美国的田纳西模式是一种政企合一的流域开发模式。美国国会通过法案，授予田纳西流域管理局联邦一级机构的权力，使之成为“一个拥有政府机关权力，同时又具有私营企业的灵活性和运动性的机构”。流域开发所需资金由国家预算支出和发行公债。正因为国家政策支持和扶持，田纳西流域开发事业才不断发展壮大，地区经济得到极大发展，田纳西流域从过去的最贫困地区变成现在的富裕地区。
而我国的清江模式则走的是一条政府支持的国有企业实施全流域开发的道路。它是以流域滚动开发和公司产业可持续发展为目标；以建立适应流域开发的现代企业制度为主体；以构造良性循环的资金运动链体系为动力；以实行规模化经营的科学管理制度为基础的动态发展的公司体制。用社会上流行的24个字概括是：业主负责，建管结合；主体明确，产权明晰；流域开发，滚动发展。
这两种模式都有一个共同的特点，那就是把流域开发与流域经济的可持续发展相结合，实现把流域开发的外部性内部化。
3.2 流域开发外部性内部化的一般措施
3.2.1 界定流域资源的产权，明确流域开发主体抑制流域开发的外部性的基本条件是产权的明晰化。如果要使消除外部性的交易容易进行，对产权的拥有应尽可能是排他性。所以私有化是最有利于资源保护的。流域资源以水资源为主，但是水资源是环境的要素，不存在私有化保护的可能。因此界定流域资源的产权和明确开发的主体对流域经济的可持续发展非常重要。
长期以来水资源被认为是天赐之物，取之不尽，用之不竭，我国目前的生活、工农业用水大都只计成本和利润，而不计水资源本身的价值，使国家作为水资源的所有者的利益大大受损，所有权虚置，国有资产大量流失。同时由于对水资源的无偿经营还造成一系列的水资源配置扭曲，使水资源使用浪费，水体污染严重，形成经济发展中的“水资源空心化”现象。因此，只有对流域资源特别是水资源实行资产化管理，实行水资源的有偿使用，才能使国家作为流域资源的所有者的经济利益得到体现，消除国家作为水资源所有者的所有权虚化和开发者开发经营权不明确的现象。
3.2.2 建立税收—补贴体系 在全流域建立税收补贴体系。即对流域内具有正外部性的经济活动给予相当于其正外部性的补贴，对具有负外部性的经济活动则征收相当于其损害价值的税收。
例如，一般河流或水系的流域上游的森林如果希望得到有效保护，一个重要前提是必须承认这些森林向全流域甚至向全国提供了公共物品。特别需要指出的是，通常在一个流域中，下游总是较为发达的，而上游较为贫困。但如果上游因贫困而使森林遭受破坏，下游受到的冲击会是多方面的、长期的和严重的。承认这一点并在此基础上使保护森林的责任被合理地分割，当地政府和下游各地政府根据受益程度确定各自投入的比重，才能使上游森林得到有效保护。当然，后者的投入更有效的形式应该表现为中央政府的投入，即中央政府向下游各地方政府征收上游森林保护税，然后投入于上游地区。
3.2.3 对水资源合理定价 传统的经济价值理论认为，没有劳动参与的东西没有价值，过去人们没把水作为有劳动参与的东西，是取之不尽的，所以没有价值。但是随着水资源的日益短缺，缺水问题越来越为世界所关注。水资源作为一种稀缺资源，是具有实用价值的自然资源，经开采、加工和输送后便凝结了人类的劳动，用于生产、生活消费时更成为一种商品。因此水资源应该纳入商品经济管理的轨道[7]。水资源的价格由于长期以来不合理的定价被严重扭曲，表现为水资源无价、低价以及需求量的过度膨胀。建立一套完善的水资源价格体系，合理水资源定价是流域开发乃至经济发展的关键。
另外，流域开发中也存在水电站的电价问题。水电站的上网电价，集中反映了水电建设与经营者的投资利益和经济效益。在实行厂网分开、竞价上网的同时，应参照世界上电力管理先进做法，实行优质优价，推行峰谷电价，统一测算上网电价。
3.2.4 坚持“排污者付费原则” 运用经济手段和行政手段在全流域内对污染者征收排污费。征收排污费的目的是通过让流域内排放污染物的企业至少为其造成的社会的损失承担部分代价，从而达到减少污染的目的。此外还可建立流域内环境浓度收费与环境责任制相结合的机制，环境浓度费是一种基于一个地区某一种污染物浓度的收费制度[8]，它主要是对偏离标准的单位给予奖励或惩罚。这一制度的优点在于节约监测和管理费用。如果将之与环境保护责任制结合起来，即为流域内给定地区设立污染物水平指标，迫使有关地区对流域进行治理。对流域内企业实行保证金与抵押返还制度也是防止流域内企业排放污染的有效制度。保证金制度是一种引导生产者采取有利于社会行为的直接机制。在某项目投入运行开始之前交纳一笔保证金，如果运行构成对流域生态环境或社会生活的危害超过了规定要求，生产者就会失去保证金。抵押返还制的原理同保证金制相仿。这一制度的目的是使良好的环境行为不至于吃亏，即好行为得到好报，坏行为则付出代价。
3.2.5 建立流域水资源市场，实现水资源资产化管理 建立水资源市场是可持续发展的需要，是水资源供需矛盾加剧的必然产物。水资源的资产化管理在管理上将水资源纳入资产领域，彻底改变传统的水资源观念。因此必须建立水资源有偿占有制度，加快出台全国性的水资源费征收办法，使水资源费既体现国家所有权又反映资源的稀缺程度；大力推行既体现社会效益又促进节约用水的水价政策。建立健全污染权交易市场，实行污染许可证制度、取水许可证制度，是保证流域经济可持续发展的重要手段。
4 对流域开发外部性内部化应采取的对策
4.1 加强流域的管理
我国水管理中的条块分割较为严重，极不利于我国水资源与水环境的综合利用和治理，而且流域机构对规划实施的监督管理无法可依。为了把水的开发利用与能源、原材料的开发利用、环境保护、维持生态平衡等结合起来，应由目前条块分割的管理方式，逐步过渡到集开发、利用和保护于一体的企业化管理体制，建立和完善以流域为单元的统一的水管理机制，把行政区划分块管理转变为以流域为单元的综合防治和管理，并建立流域的水资源利用和水污染防治统一的权威管理机构。流域机构应是一个拥有行政管理权的机构，它对经济和社会发展具有广泛的权力，在流域管理方面具有高度自主权，在财政上有专门的经费，并具有强大的协调职能。
成立一个国家水资源管理委员会，该委员会应由水利部和国家环保局以一个合理的比例参与决策、规划与管理。另外，当前的机构设置应该在国家水资源管理机构中设立国家流域管理委员会，下设十个一级区的流域管理机构，这些一级区的流域管理机构再下设其各自分区的流域管理机构，各流域所涉及的地方行政区和水资源相关的职能部门在这些流域管理机构的制约下开展各自的工作。在此基础上建立跨流域的南水北调工程管理机构，专门从事全国跨地区跨流域的水资源配置。
4.2 建立健全水资源保护与流域开发的法律体系
我国的流域管理长期部门分割，行政区间互不合作，分散有余，集中不足。要建立分散的利益主体之间有效的约束机制就必须要通过法律赋予集中统一管理机构以足够的权力，可以对那些不服从协调的区域或部门以有效的威慑。我国水资源管理机构负责组织编制水资源综合利用规划和有关专业规划的任务，而对其规划实施监督管理的权限则无明确规定。由于没有明确的法律保障，职责不明，管理机构在履行其职责时往往得不到其他部门的认可和支持，与其应发挥的作用相差甚远。因此，我国水资源管理机构必须以法律的形式明确其职责、任务，使其在我国的水资源与水环境的一体化管理中发挥应有的作用。此外，由于水资源法规是根据水资源的实际情况和社会经济背景专门制定的，因此水资源法规必须体现水的特点。专门的水资源开发与管理机构的立法可属于环境与资源基本法。通过立法来确立水资源开发与管理的法人主体、地位、管理职责、行政职责及其他权利义务关系，也可以通过修改《水法》和《水污染防治法》来实现。此外，有了水资源法规还必须严格执法。
4.3 普及保护环境和水资源的教育，建立节水观念
各级管理部门要采取多种方式对公众进行水资源教育，唤醒公众的环境意识，通过规范的渠道向公众定期公布所辖区的水环境实际状况，使公众对水环境享有知情权，并通过可行的方式参与水环境管理，最终享有法律赋予的环境权。特别要注意的是，各项流域的水资源管理一定要保证流域社会的弱社会群体可以发表自己的看法。
北方地区水资源的使用状况是严重短缺与大量浪费现象并存。改变这种局面，首先要增强全民节水意识，要把节水放在突出位置，建立合理的水价机制，全面推行节水技术，发展节水型产业，建立节水型社会。同时，还必须开源与节流并重。黄淮海地区人均水资源量很低，水资源利用程度很高，达60%以上，海河流域达到90%，一般来说，超过40%就不好了。现在仅靠节水措施已不能从根本上解决北方水资源紧缺问题，南水北调能有效缓解这一地区水资源匮乏状况。通过全面节水，提高水资源的利用率，也不会造成“大调水、大浪费”的局面。
4.4 支持和鼓励流域开发企业实行外部成本内部化措施
对于从事流域开发的企业，政府应当鼓励它们实行外部成本内部化的措施，在技术上给予指导，给予其信贷、税收方面的优惠政策，并且对这些企业进行评估，衡量其外在的社会成本，由其承担。
4.5 调整产业结构，深化国有企业改革
随着我国即将入世，流域开发及相关的经济活动将会产生较大的影响。与水资源开发利用的相关产业的调整是必须的，这也是流域经济可持续发展的需要。一些耗水量大，污染严重，污染处理技术相对落后的产业没有比较优势，将逐渐被淘汰。而那些耗水量少、污染低或无污染的产业将得到强化。
同时，国有企业特别是进行流域开发的国有企业必须进一步深化改革，将国有经济与市场经济相融合，不断促进生产力发展的体制创新。实现国有资产的投资和经营主体能理顺与国家、与政府部门的关系，参与市场竞争，抵御外部风险。为以流域开发为主的国有企业在多种所有制经济共同发展的市场竞争环境中，找到充分的发展空间。
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