老年人照料的真正难点——1.最新调查显示：人口老龄化引发我国残疾人口剧增——2.民营养老院举步维艰——天津劲松护养院生存现状调查——3.养老，应打开政策之门——4.构建中国老年人照料服务体系的思考，本文主要内容关键词为：老年人论文,养老院论文,举步维艰论文,民营论文,天津论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最新调查显示：人口老龄化引发我国残疾人口剧增
◎寿璐
目前，我国各类残疾人总数8296万人，残疾人占全国总人口的比例为6.34％。比1987年我国第一次全国残疾人抽样调查时的5164万增加了3132万人。60岁及以上的残疾人约有4416万人，数量比1987年时该年龄段增加了2365万，占全国残疾人总数新增量的75.5％。这是2006年岁末，国务院新闻办公布的第二次全国残疾人抽样调查数据。
中国高层高度关注此次调查。国务院办公厅为这次调查专门下发通知，成立了各级领导小组和调查机构，投入了大量人力、物力，经费上也给予了保障。其间，温家宝总理亲自主持召开国务院常务会议，听取关于第二次全国残疾人抽样调查情况的汇报，他指出，各级政府要切实加强残疾人工作，进一步动员全社会力量更加关心和支持残疾人事业的发展。他认为，当前主要作好以下几个方面的工作：一是要做好残疾人基本生活保障工作。切实将残疾人基本生活纳入正在建立和完善的城乡社会保障体系，并给予特别扶助。二是要加强残疾预防和康复工作。全面推进残疾人“人人享有康复服务”，建立完善社会化预防和康复服务体系，有效控制残疾的发生和发展。三是保障残疾人接受教育的基本权利，提高他们的素质和参与社会生活的能力。四是要切实改善对残疾人的服务。政府和社会提供的公共产品和服务，要充分考虑残疾人等特殊群体的需求，努力为残疾人提供周到的、无障碍的服务。五是进一步加强残疾人组织和残疾人工作者队伍建设。六是总结残疾人事业发展的成就和经验，进一步完善政策措施。国务院副总理、国务院残疾人工作协调委员会主任回良玉在第二次全国残疾人抽样调查电视电话动员会议上指出，目前残疾人事业的发展水平，与经济社会协调发展的要求相比，仍有很大差距；与广大残疾人的期望相比，还有很大距离。进一步做好残疾人工作，给予残疾人更多的温暖和关爱，使残疾人更多地享受到改革开放和经济社会发展的成果，这是坚持以人为本、落实科学发展观的必然要求，是构建和谐社会的应有之义，也是社会文明进步的重要标志。残疾人工作涉及面广，需要做的事情很多，开展残疾人抽样调查正是一项必不可少的基础性工作。此外，由国家统计局、民政部、卫生部和中国残联等16个部委、团体组成的第二次全国残疾人抽样调查领导小组，可谓阵容强大。
有观察家分析，国务院批准于2006～2007年开展第二次全国残疾人抽样调查，是我国国情调查的一部分，也是党和政府发展残疾人事业的重大举措。通过调查将为制定国家经济社会发展计划及残疾人事业发展规划和有关法规、政策提供重要依据。
参与此次调查工作的北京大学人口研究所、老年学研究所常务副所长陈功介绍说，根据调查数据推算，全国各类残疾人的总数为8269万人。按照国家统计局公布的2005年末全国人口数，推算出本次调查时点的我国总人口数为130948万人，据此得到2006年4月1日我国残疾人占全国总人口的比例为6.34％。陈功博士强调本次调查结果反映出要高度重视人口老龄化对残疾发生的影响，关注残疾老龄化和老龄残疾化现象。
与1987年调查相比，我国残疾人口数量增加的主要因素有：一是我国人口总量的增加。即使残疾人比例按1987年的4.9％不变，依据2006年人口基数推算，2006年残疾人口数量也将达到6416万，比1987年的5164万增加1252万人。二是我国人口年龄结构老化。1987年时我国60岁及以上人口的比例是8.5％，到2005年已达到11％。老年人由于生理机能衰退，脑血管疾病、骨关节病、痴呆等发病率和致残几率增高。这次调查60岁及以上的残疾人约有4416万人，比1987年调查时该年龄段残疾人数增加了2365万，占全国残疾人新增总数的75.5％。三是本次调查的残疾标准和残疾评定方法，参照国际最新标准并结合我国国情进行了修订。对残疾的评定，不仅重视生理结构，同时强调功能障碍和社会适应性。肢体残疾标准对照我国现行有关伤残标准进行了适度的调整。四是其他社会环境因素的影响。随着我国工业化和城镇化进程的加快，人口流动频繁，人们工作节奏加快，以及生产安全事故、交通事故和环境污染等因素的影响，都不同程度地增加了残疾的风险。
全国在31个省、自治区、直辖市抽取734个县(市、区)，2980个乡(镇、街道)，5964个调查小区，共调查了771797户、2526145人。
第二次全国残疾人抽样调查所获得的丰富的数据，将为我国经济社会和老年人事业的发展提供可靠依据。
民营养老院举步维艰
——天津劲松护养院生存现状调查
◎郭兴伟
根据2006年8月国家统计局在结束全国1％人口抽样调查后发布的数据称，2005年末我国总人口为130756万人。其中65岁以上(含65岁)的老龄人口首次超过1亿，达到10045万人，占总人口的7，69％。在这种情况下，社会养老的概念被人们普遍关注，民营资本介入养老领域，一些民营养护院应运而生，并且包括养护院在内的老年保健、饮食、服务等行业被视为前景广阔的朝阳产业，冠以“银发经济”的美名。
为了吸引社会力量参与到养老事业中来，国家出台了很多优惠政策予以扶持，比如：养老院的用水、用电、取暖、煤气等均按照当地最低标准收取。国家出台优惠政策、市场潜力巨大，在许多人看来，老年产业应该是红红火火，实际情况究竟是怎么样的呢？带着种种疑问，记者专程走访了天津市劲松养护院。
退休前曾经从事医护工作的李久茹“看到很多临终老年人继续留在医院治疗已经没有多大意义，回到家又会增加家里人的负担。”于是她便萌生了自己办一家老年养护院的想法，而且当时在天津市已经出现了几家民营养护院，“一方面是让老人们住在这样一个集体的环境里，应该有人照顾他们，另一方面也解决了家庭的后顾之忧。”
经过不到一年的筹划，1997年5月李久茹的劲松护养院落户河北区一家纺织厂的旧办公楼里，并开始接收老人，由于迎合了当时社会的需求，很快四个楼层110张床位全部住满。两年后的1999年李久茹在天津市和平区成立和平区一分院，2002年建立和平区二分院，至此，劲松护养院已经拥有三个院址，共计330张床位，130多名员工，也就是今天我们所看到的规模。即使是在五年后的今天，在规模上，劲松护养院在全天津市132家民营护养院中依然是中等偏上的水平。
可以说劲松护养院有一个不错的开局。
李久茹从创办劲松护养院到第一次发展并没有经历太多的波折，但是护养院遇到的种种困难和阻碍却是她始料未及的。
缺乏资金成为养护院发展的最大瓶颈
李院长给记者算了一笔账：以和平区一院为例，床位共105张，目前的收费标准是每位老人每月600～850元，按照每个月最高的收入计算是105×850=86250元，减去每月的房费24000元，老人的饭费24000元，员工的工资35000元，剩下3250元，这其中还要包括每月的水费、电费、取暖、煤气等开销，算下来所剩无几，根本没有资金用于养护院的进一步发展。李院长告诉记者：“我们现在的收费标准还是刚刚建院时候的标准，已经十年没有变了，从下个月起，我们将适当提高至900元每个月，这在天津市来说应该是一个中等偏上的水平。”
有一点市场经济常识的人都知道，要想吸引资本进入某一行业，那么，最可行也是最有效的方法就是扩大这一行业的盈利空间，资本总是向有利可图的领域流动，向利大的领域流动。房地产的暴利和各类资金的趋之若鹜就是一个最好的例子。在这方面除了养护院本身要努力拓宽盈利渠道，发展更多的服务项目以外，最主要的还是需要政府的扶持。中国的国情是“未富先老”，因此，养护院通过提高收费的方式增加的收入毕竟有限，而且可能由于提高收费从而提高了养护院的“门槛”把一些低收入老人挡在门外，引起不必要的社会矛盾。因此，政府对民营养老机构的扶持毫不夸张地说几乎决定了民营养老机构的生死未来。
“政府可以以床位为单位，每张床位给予一定标准的补助，或者借鉴香港的做法，政府通过购买的方式，从养老机构购买床位，这样做一方面政府把养老责任一定程度上转嫁给养老机构，政府减轻了负担，另一方面也增加了养老机构的收入，直接给予了资金上的支持。也可以按照建筑面积，每平方米给予一定标准的补助。”李院长说：“目前房费是我们最大的负担，现在天津的民营养护院几乎全部都是租的房子，这在很大程度上限制了我们的发展，特别是在一些硬件设施的添置和房屋的装修上，不能放开手脚，怕到最后是为别人做嫁衣裳。”
民营养老机构要想得到长足、健康的发展，真正的做大、做好、做强，国家必须采取一些切实可行的措施。例如在批地建房时要求开发商必须在所在地小区内修建一定规格的养老院，建成后由政府购买，面向社会公开招标，这样一者可以吸引社会资源投入到养老事业中，再者可以解除经营者的后顾之忧，间接地在资金上给予民营养老机构扶持。
工资低 社会地位低 护理员难招
“刚建院的时候正赶上‘下岗潮’，所以护理员很好招，现在这部分人都已经50多岁了，无论是在体力还是精力上都下降，他们自己也已经进入老年了。但是没办法，招不进新人来，如果她们走了谁来照顾老人？最初我把离岗的年龄定在52岁，现在已经延到55岁了。”说到招收护理员的问题，李院长显得很无奈。“我们现在的招工标准不断降低，最开始的时候要求文化程度高中以上，后来初中以上，现在是识字就行。”
“护理员每天的工作量很大，老人的吃喝拉撒他们都要管，有的老人解不下大便，他们就用手抠，由于我们这里住的老人都患有比较严重的疾病，所以，夜间还要有专人值班，就是这样的工作，她们每个月只能拿到700元，而且还没有‘三险’(养老保险、失业保险、医疗保险)的保障。”
工资待遇低，不能解决护理员的后顾之忧是导致护理员难招的一个重要原因，“我非常想给大家多发点工资，但是我真的无能为力阿？目前急需国家把民营养老机构的护理员纳入国家公益岗位，这样按照国家的相关规定，就能对他们在‘三险’上给予一定的补助。”
另外，社会上对这个职位的不理解也是一个不可忽视的因素，有些人觉得老人院的护理员就是侍奉人的，给人端屎端尿。“我们有些员工回家都不愿意和家里人说自己是老人院的护理员，家人要是问，就说是给人做卫生。”李院长每提到这些可爱的员工们声音就有些颤抖，“她们在这里不全是为了钱，她们有对老人的爱心。”
优惠政策难落实 只能望“纸”兴叹
“天津市2002年45号文件明确规定，民营养老机构用水、用电、煤气、取暖均按当地最低标准收费，也就是民用标准。可是我们到现在一直都无法享受到这个优惠政策。”
由于劲松养护院的房子都是租用的，所以，相关部门收取费用是按照户主的性质执行收费标准，如果户主的房子最初是工业性用房，那么，依然按照工业用水、电、煤的标准向劲松养护院收取费用，李院长的多次交涉都是被同样的理由回绝。如果享受优惠只能从主管道上再接一条线，另立水表，记者看到不到7米的距离大约需要近3万元。“我们实在支付不起。”李院长一脸的无奈。记者为李院长算了一笔账，目前劲松护养院的水费是每吨5.6元，而民用水每吨3.4元，护养院使用水大户，仅和平区一院一家每月用水大约在400吨左右，这中间每个月只和平区一家就多拿出720元，有时就近千元。而这种情况从2002年一直延续到现在，多花的冤枉钱应该以十万计了。
目前最需要解决也是令李久茹最头疼的就是养护院申请医疗定点单位，劲松护养院的三个院都已经取得了卫生局颁发的《医疗机构执业许可证》，各院配备了专职医生3名，护士3名，由高级技术职称的医生主持医疗保健工作，医务人员全部经卫生局进行了执业注册。根据有关规定，凡取得《医疗机构执业许可证》的医疗机构，都有资格申请医疗定点单位，但是劲松护养院的申请却迟迟得不到天津市劳动保障局的批准。理由是级别低，规格低。“他们以医院的标准来要求我们，如果我们能达到那样的规模和级别我们就开医院了，还干什么护养院啊。”李久茹向记者抱怨，“这显然是不公平也是不实际的。有些老人听说我们这不是医保定点单位就不在我们这住了，老人流失，对我们来说也是一种损失。”
据记者了解，目前天津市尚无一家民营养老机构取得医疗定点单位资格，相关部门对民营养老机构实行“不准入”。“这给我们带来很大的不便，我们这里住的老人无一例外地都患有各种疾病，而且晚间发病率非常高，一旦发病就要送到医保定点医院。到了医院各种花销费用高不说，在送治过程中很可能就把病情耽误了，错过最佳抢救时机。而且这样一来，老人的子女也跟着跑前跑后，我们减轻子女负担的初衷也大大打了折扣。”李院长告诉记者，她曾经想过撤掉养护院的医疗部门，由于这个部门不具备医疗定点单位资格，因此，无法创造任何效益，完全是养护院白养着，“我们曾经跟社区的医疗机构联系过，答复是他们的条件无法接受这种重症病人，而且也不能出夜诊。为了老人的健康负责，最后还是把医疗部门保留下来了，有什么难处只能自己扛着了。”
国家制定各种优惠政策本意是鼓励民间资本进入老年事业中，为国家、社会、家庭分忧，但是有关政策一旦触及到相关群体的利益时，就会为政策落实人为地制造很多障碍，使这些优惠政策到了受益者手中只成了一纸空文，就剩下“望纸兴叹”了。
李久茹说，在最困难的时候她曾经想过放弃，但是想到在这里住了这么久的老人，他们已经住习惯了，不忍心让他们到别的地方重新适应，还有这群跟她一起创业的可爱的员工们，“我不想让她们第二次失业。”
分手前李久茹跟我说：“我们愿意为国家、为社会分忧，但是现在我们很困难，需要国家帮我们一把，扶我们爬上这个坡。”
养老，应打开政策之门
◎李雪华/王少梅
应根据不同情况对城市“无保”老人设置保障网
2005年，青岛市老龄办对市内四区45个街道、402个社区居委会的“无保”老人进行了问卷调查。调查结果显示，市内四区共有“无保”老人17799名，占老年人口总数的6.5％；其中，男性1071人，女性16728人，分别占“无保”老人总数的6％和94％，女性老年人占了绝大多数。这类人群中有一部分是从上世纪五六十年代开始就在街道工厂、社区居委会工作的人员，还有一部分是从未就业的人员，没有正规职业是这些人未参加养老、医疗保险的主要原因。
“无保”老人的生活来源主要来自于配偶和子女，具有明显的不稳定性。其中靠配偶退休金生活的占37％，一旦配偶故去，将失去主要生活来源，生活难以为继；完全依靠子女养老费生活的占33.3％，而且其子女就业的单位大多数经济效益不佳，相当数量的子女下岗失业，经济收入仅够维持“小家”，对养老心有余而力不足。
除去生活费用，“无保”老人的医疗费用已成为家庭和子女的沉重负担。由于年老体弱，“无保”老人的医疗费用呈逐年增加的趋势。在被调查的17799名“无保”老人中，42.1％的“无保”老人依靠配偶退休金看病治疗，44.7％的“无保”依靠子女提供医疗费，一旦配偶去世、子女下岗失业，“无保”老人将“老无所医”。
目前，农村社会养老保险正在全面推开，越来越多的农民纳入了社会养老保险范围，老有所养有了保障；农村新型合作医疗制度的建立，也在一定程度上缓解了农村老年人看病难的问题。而城市“无保”老人的养老医疗问题，却成了被“遗忘”的角落。在建立完善社会保障体制的过程中，要充分考虑到这部分老年人，想办法将其养老和医疗纳入整个社会的保障体系之中，让这些老年人晚年的基本生活有保障。对务过工的“无保”人员，可以根据其工龄，一次性缴足不同年限的社会养老、医疗保险费，按月领取养老金，享受社会医疗保险待遇；对未务过工的“无保”人员，可参照务过工的“无保”人员实行社会养老、医疗保险制度，提高个人缴费比例和年限，以体现社会主义条件下按劳分配与共享相结合的原则；对“无保”老人中的高龄、丧偶、贫困、患病的老人，给予生活资助、医疗救助，并逐步提高救助比例与标准。
应加大对农村老人的生活补助力度
2005年，青岛市委政研室与青岛市老龄办组成专题调研组，通过入户抽样问卷调查、实地走访、会议座谈等方式，对郊区农村老年人的基本生活状况进行了全面调查。调研中发现，随着经济社会的快速发展，老年人口的生活状况有了较大改善，但从整体上来讲已成为弱势群体，特别是占全市老年人口65％的农村老年人，生活中存在许多亟待解决的困难和问题。
一是生活来源得不到有效保障。农村老年人的经济收入明显低于农村地区的人均收入，仅为全市农民人均收入的30％左右。老年人的收入来源也比较单一，除少数还有劳动能力的老人可以通过自己的劳动实现自我供养或部分自我供养外，绝大部分老人都是依靠子女提供的经济收入作为生活来源。目前，青岛市农村的社会化养老刚刚起步，五市三区被征地农民领取养老保险金的人数仅为129220人，占农村老年人的16.2％，加上三区参加农工商养老保险的人数，享受农村养老保险待遇的老年人也不超过农村老年人口的1/4，绝大部分老年人还要依靠子女供养。由于保障体系不健全，许多农村老年人的生活来源得不到有效保障，生活十分困苦。
二是病无所医成为农村老年人面临的最大困难，也是农村老年人反映最为强烈的问题。调查中有70％以上的农村老年人对政府和社会的最大愿望是解决医疗问题。按照最低医疗标准估算，每个农村老年人的年医疗费支出约为438元，是其年经济收入的三分之一多。对于大部分农村老年人来说，看病已经成为一种奢侈消费，由于无力承担医疗费用支出，只能大病拖、小病扛。如莱西市孙受镇任家庄村李玉姜老人，其老伴患了颈椎骨髓空洞症，治病动手术需要2万元，合作医疗只能报销20％，医疗费还差1万多元，而其家庭人均年收入仅为480元，儿子每年的养老费也只有200元，因为筹不到治疗费，老人只能在家干熬，非常痛苦。在农村，因病致贫、因病返贫的现象也非常突出，经常是一家老人有病，连带子女致贫。即墨市环秀街道办事处塔元头村81岁的董慎鸿老人和83岁的老伴车淑云没有劳动能力，也没有经济收入，靠三个儿子每月交来的300元赡养费生活，但由于两位老人患有脑血管、心脏等疾病，需要天天吃药，每月300元钱光买药都不够，遇上住院，还得儿子们凑钱，村里家家户户都盖起了大瓦房，只有老人和他们的儿子还住在低矮的破房子里。
从社会长远发展看，建立城乡一体的养老保障体系，依靠社会力量和长期的养老基金积累保障农村老年人安度晚年，是解决农村养老问题的根本出路，也是政府公共服务的一项重要内容。要加快推行农村社会养老保险制度，积极建立健全农村养老保障体系，以解决农村家庭养老的分散性、不稳定性和脆弱性。目前，青岛市参加新农保的人数累计达到48万人，其中崂山区、黄岛区、城阳区等近郊三区包含被征地农民在内共32.4万人参加新型农村社会基本养老保险，三区新农保覆盖率达到90％以上，下一步将在全市范围内加快推广。考虑到农村地区发展的不平衡，推行起来也不能一刀切，应坚持从实际出发，区别对待，可在三个方面优先推行：一是在城市化进程中被征用土地的农村率先实行，按照“原有生活不降低、长远生计有保障”的原则，用征地补偿安置费首先为农民缴纳养老保险费，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用费解决，以解除农民失去土地的后顾之忧。二是在经济较为发达、具备条件的村(居)，积极推广社会养老保险制度，政府拿出相应补贴资金，鼓励、提倡、支持构建社会养老保险体系。三是随着农村经济社会的发展，村(居)经济条件成熟一个推行一个，逐步实行城乡一体化的社会养老保险制度。
从应急措施看，应加大对农村老年人的生活补助力度。农民收入的提高离不开农村经济的发展，发展农村经济需要长期的努力，农村老年人的收入不可能在短期内有较大的提高。在这种情况下，应考虑建立生活补贴金制度，对农村高龄老人给予特殊补贴，让广大农村老年人共享经济社会发展成果。可以考虑对70岁以上的老年人发放一定数额的生活补贴，因为这个年龄阶段的老年人，一般都丧失了劳动能力，没有独立的生活来源，且随着年龄的增大，生活自理能力也相应减弱，应该由政府给予适当的补助，即使每人的补贴金数额较低，但也能起到一定的作用，对改善农村老年人生活具有积极的意义。补贴可以由各级财政共同负担，并随经济发展和财政收入的增加逐步扩大补贴金的发放范围，提高发放金额，使更多的老年人享受这一政策。
从调研情况看，导致农村老年人看病难、看病贵的原因很多，包括合作医疗制度不完善、卫生服务体系不健全和药品价格过高，等等。要解决这一问题也应从多个方面入手，包括：一是进一步完善新型农村合作医疗制度。据调查，尽管目前参加新型农村合作医疗制度的老年人达到了73.4％，但报销过医疗费的老年人仅占11.4％，而且报销额也很低，据估算仅为医疗费用的40％左右。这些现象的出现，是由于现有新农合制度的不完善导致的，如报销门槛过高。据调查年医疗费400元以下的老年人占68％以上，根据当前的报销规定，大多数老人的医疗费用不能报销。另外，医疗费的报销比例也比较低，相对于老年人的收入水平来讲，其自行承担的部分仍然负担沉重。针对这些问题，应进一步完善新型农村合作医疗制度，根据农村老年人的特点，充分考虑老年人的实际需求，按照年龄段和生活困难情况，对农村老年人实施特殊优惠政策。如对于70岁以上、生活困难的老年人，可以将报销门槛降低20％，同时将报销比例提高20％，进一步减轻其医疗费用负担。二是扩大体检补贴发放范围。目前青岛市政策规定，对全市80岁以上的老年人，每人每年发放150元体检补贴，该补贴可以用来查体、购药或提取现金。下一步可以考虑逐步扩大补贴的发放范围，将享受补贴的年龄放宽到70岁。三是要努力降低医疗服务价格。可以通过开办“10元钱医疗门诊”、“扶贫病房”等方式，使农村老年人享受平价医疗服务，缓解看病难、看病贵的问题，四是要提高医疗卫生服务水平。积极开展城市医疗卫生下乡支农巡回义诊等活动，促进城市优质卫生服务资源向农村流动，为年高体弱、经济困难的农村老年人送医上门。五是要加强对老年人的医疗救助。可建立农村老年人大病救助基金，为患大病老年人提供必要的医疗救助，解决大病致贫、返贫问题。
空巢老人的照料问题要从制度上长远规划
目前我国约有1/3的老年家庭出现“空巢”现象，其中天津老年人家庭的“空巢”率为55％，北京为34％，上海为37％。据青岛市老龄办2004年的调查结果，市内四区空巢独居老人11万多，占老年人数的40％；而在农村，由于大批青壮年人口向城镇或非农产业转移，空巢独居老人占了农村老年人口的70％左右，有些老人虽与子女同住，但子女长期外出打工经商或季节性外出，老人不但得不到妥善照料，还需要承担种地、家务以及孙子女上学接送等事务，难以安享晚年。据专家预测，在未来10年中，随着这一代独生子女的父母步入老龄阶段，空巢家庭将成为老人家庭的主要形式，所占的比例有可能达到90％。
对空巢老人而言，最大的难题是缺乏必要的照顾。由于子女不在身边，老人很可能会出现各种意外。空巢家庭老人特别是单身老人，生了病以后感到特别无助。
近年来，人们养老观念有所转变，相当一部分老年人愿意到老年公寓度过晚年。但从目前的情况看，现有的养老机构远远不能满足老年人的需求。以青岛为例，据有关部门抽样调查数据显示，市内四区有意愿入住养老机构的老年人达到老年人总数的20％，但是目前养老机构的床位总数仅占需求总数的1/9。一些条件好的养老机构人满为患，出现了一“床”难求的局面；另一些养老机构却是入住率不高，困难老人住不起，经济条件相对宽裕的老人嫌条件差，供需之间矛盾较大。此外，还存在养老服务人力资源少、人员素质偏低、专业人才缺乏；民办养老机构征地难、融资难；养老机构建设缺乏合理规划等问题。
从长远来看，实行集中供养的社会化养老模式，是解决养老问题的有效途径。一是要加快养老机构建设步伐。政府要在城市建设中按老年人口比例做好养老机构的定点建设规划，保证养老机构建设用地。要加强农村养老院等基础设施建设，扩充各镇(街道)中心敬老院规模，鼓励有条件的村建设村级养老院，逐步扩大老年人集中供养的范围。二是要加大对养老机构建设的扶持力度。政府要制定优惠政策，吸引更多的社会资金投入养老机构建设。金融部门要加大信贷支持力度，要积极关注和支持民办养老机构的发展。三是要建立养老机构分类管理和市场准入制度。政府出资建设的养老机构，应作为福利性的公益事业资源面向城市孤老、农村五保老人和因特困需要入住养老机构的老年人群开放，把财政的投入作为对特殊老年群体的福利性补贴。那些有一定经济能力和较高收入水平的老年人入住养老机构的需求，由社会力量投资兴办的养老机构提供服务，保证公共财力用在最需要的人身上。四是要提高养老机构从业人员的整体素质。加强养老机构从业人员的专业技能培训，要求养老机构服务人员持证上岗。在中等职业学校增设养老服务相关专业课程，为社会培养养老服务方面的专业人才。
青岛近年来努力打造“一刻钟为老服务圈”，使居家养老的老年人在生活上得到精心照料，在精神上得到关爱和慰藉。一是以满足老年人需求为出发点，在社区建立养老服务站，设立居家养老服务公益性工作岗位，按社区老年人的比例配备专门人员，为老年人居家养老提供低偿或无偿服务。二是充分发挥社区卫生服务机构在老年康复、护理方面的主导作用，以社区卫生服务中心和社区卫生服务站为依托，设立老年人公益门诊，为老年人建立健康档案，积极开展老年人医疗咨询、保健讲座、康复护理、紧急呼叫、家庭出诊、临终关怀等家庭服务业务。三是加强社区老年活动场所建设，设置图书阅览室、健身康复室、棋牌娱乐室、社区课堂等，配备相应的设施，免费供老年人使用，丰富老年人的精神文化生活。四是制定出台相应的优惠扶持政策，鼓励社会资本投资兴办以社区老年人为服务对象的老年生活照料、家政服务、心理咨询、康复服务等业务。
长寿补贴要覆盖所有长寿老人
生活条件的改善和医疗水平的提高，使人类的平均寿命不断延长，高龄老人越来越多，在老年人中占的比重越来越大。2007年，青岛市119.3万老年人口中，70岁及以上人口62.1万，占老年人口的52.1％；80岁及以上高龄人口19.3万，占老年人口的16.19％；90岁及以上长寿人口2.4万，占老年人口的2.03％。100岁及以上人口694人，比上年增长7.43％。人类平均寿命的延长，是社会发展和文明进步的标志，同时也带来了养老方面的难题。
在李沧区永安路街道办事处兴山路社区，有一个典型的老人之家。102岁的刘桂芬老人与74岁的大女儿戴秀兰、72岁的小女儿戴秀香和77岁的女婿徐庭尧一起生活。刘桂芬老人每月可领到200元的长寿补贴，小女儿戴秀香每月退休金700元，女婿徐庭尧每月退休金780元，大女儿戴秀兰从小因肢体残疾卧床不起，享受每月260元的城市低保金。尽管已经享受到了各项救济和优惠政策，逢年过节政府有关部门和街道都要去走访慰问，但四位老人由于身体都有病，经济上很不宽裕。小女儿戴秀香有三个孩子，也都过了不惑之年，并没有过多的精力照顾老人。四位老人居住在一起，相扶度日，虽然生活还过得去，仍然让人觉得心酸。他们本来已经到了需要别人照顾的年龄，却还在为生活忙碌。特别是刘桂芬老人，一个102岁的百岁老人，不但生活要自理，而且要常年照顾瘫痪的大女儿的生活起居，这其中的艰辛，是常人无法想象的，也是用语言难以描述的。随着时间的推移，这样的老年人家庭将会越来越多，如何解决他们的养老问题，需要政府和有关部门认真研究，早日提出应对的措施，否则将积重难返。
构建中国老年人照料服务体系的思考
◎侯岩
我国于1999年进入老龄社会，目前是世界上老年人口最多的国家。从目前到2050年的四十多年中，我国人口老龄化呈现快速到加速发展的趋势，建立完善老年人照料服务体系是应对老龄化、构建社会主义和谐社会的必然要求。
当前老年人照料服务的现状及问题
2005年全国1％人口抽样调查显示，我国60岁及以上人口为14408万人，占总人口的11.03％，其中65岁及以上人口占7.69％。全国已有21个省(市)相继进入老年型地区。据全国老龄工作委员会办公室的预测，到2020年老年人口(60岁及以上)将达到2.48亿，占总人口17.17％，2021到2050年，老龄化水平将加速推进到30％以上，老年人口总量超过4亿。与此同时，人口高龄化日益突出，80岁以上高龄老人的数量将超过1亿。在人口老龄化过程中，需要生活照料和护理服务的老人必然不断增多，照料需求也必然呈现多层次、多样化。
长期以来，我国老年人照料服务以家庭为主。但是随着家庭小型化和“空巢”家庭的增多，家庭养老照料功能逐渐减弱，而现有社区和机构提供照料服务的能力严重不足。近年来，民政部在全国组织实施了“星光计划”，加强社区老年福利设施建设，一些城市政府财政出资为高龄老人购买照料服务，组织开展助老、敬老活动，但是目前地区之间社区养老服务发展十分不平衡，服务结构不尽合理，以开展文化娱乐活动为主的较多，缺乏老年人最迫切需要的日常生活照料服务，服务模式比较单一，护理队伍十分薄弱，使社区还不足以具备有效弥补家庭养老弱化的能力。全国现有各类养老福利机构4.1万个，床位163万多张，平均每千名老人11.6张，与发达国家平均每千名老人拥有50～70张的水平相差甚远。公有老年福利机构主要面向“三无”、“五保”等老年福利对象，民办养老机构受场所、资金和体制上的制约发展不快。现有老年人照料服务机构不仅数量不足，基本设施条件较差，有些机构房屋破旧、设备短缺，难以满足老年人生理、心理多方面的需求，致使入住率普遍偏低，平均每个机构不到40张床，规模效益不高，多数机构运转困难。总体上看，当前我国老年人照料服务远远不能满足老年人的需求，还没有形成适应经济社会发展水平、应对老龄化挑战、良性循环的老年人照料服务体系。
老年人照料服务体系基本框架
立足我国社会主义初级阶段的基本国情，以及老龄人口规模巨大、老龄化发展迅速和“未富先老”的主要特征，借鉴国外养老体系的有益经验，国务院老龄工作主管部门已经明确，我国老年人照料服务体系坚持以居家养老为基础，社区照料为依托，机构养老为补充的方向建立完善。
居家养老为基础。世界上大多数国家的养老都是以家庭为主，即使发达国家机构养老的比例也只有5％～7％左右，从经济的角度看，居家养老对于国家与家庭都是成本较低的最好选择。在我国还有观念上的影响，在人们普遍的传统观念里，只有那些无子女或被子女遗弃、无依无靠的人才会进养老院，大部分老人也喜欢和子女在家庭中生活，因此，目前98％以上的老年人生活在不同类型的家庭中，今后一段时间比例也不会低于95％。但是，随着家庭小型化，今后很多家庭一对夫妇可能需要照顾4个甚至8个老人，同时由于代际分居、空巢老年人和双代老年人家庭增多，人口高龄化导致生活半自理和完全不能自理老年人增多等等原因，传统家庭养老方式受到严峻挑战。适应新的变化，倡导居家养老，就是巩固家庭照料的基础，充分发挥老年人在家庭中生活，经济负担较低、生活丰富、易于得到精神慰藉等优势，同时通过强化社区照料的功能，把社会化服务引入家庭，从过去单纯依靠家人照料发展为家庭与社会服务相结合共同照料，减轻在职人员的后顾之忧。
社区照料为依托。社区作为一定地域范围内人们结成的生活共同体，对于满足老年人物质文化需求、情感心理需求等方面有不可替代的作用。在长期的实践中，发达国家趋向以社区照料取代大规模的机构养老。随着我国社区建设的不断推进，社区在养老中的作用越来越突出。社区照料功能主要体现为两种方式：一是将一些为老年人服务的场所、设施建在社区，贴近老年人生活，便于他们走出家门，走入社区，接受日间照料和健康指导等服务，参与各类社会活动包括文体娱乐、老年互助服务等；二是为不能或不愿出门的老人，主要是生活半自理和完全不能自理的老人，上门提供保洁、送饭、洗澡等日常生活照料和护理，设立家庭病床开展治疗、康复等服务，建立定期或不定期问候制度，提供紧急救援和安全保障服务，使社区成为居家养老的支撑基础。
机构养老为补充。养老服务机构包括老年公寓、老年福利院(敬老院)、护理院、临终关怀医院等，其中老年公寓主要是为生活能够自理的老人提供自助式养老，其他养老机构以接收“三无”和“五保”老人，需要长期照料护理的老人为主，也有一些“空巢”家庭老人选择机构养老以减轻家庭照料的困难，或避免孤独。各类养老机构拥有适宜老年人生活的设施条件和具备相关专业技能的人员，为不同类型、不同需求的老年人提供专业化的生活照料和医疗护理服务。
思考与建议
构建老年人照料服务体系不仅关系到老年人享有经济社会发展成果，提高生活质量和生命质量，而且关系到家庭、代际乃至社会的和谐、公平，同时老年人是使用医疗护理资源的主体，通过有效的制度安排，降低社会抚养照料成本和家庭的经济负担，有利于经济社会的持续健康发展。老年人照料需求是多层次、多样化的，照料服务体系需要政府与市场、社会共同努力逐步建立完善。
(一)明确政府职责。构建老年人照料服务体系是一项具有公益福利性质的任务，是政府维护社会公平、提供公共服务的职能体现，因此应强化政府的相关责任。各级政府部门要将构建老龄照料服务体系作为“十一五”期间和今后十几年内应对老龄化的重要举措，统筹规划，着力推进。要健全政府公共财政投入机制，加大构建老龄照料服务体系的投入，包括安排服务基础设施建设投资、服务机构运行经费补助、困难老人服务补贴等。要制定并落实扶持政策措施，动员社会力量，大力开发服务项目，逐步形成政府主导、社会各方积极参与的社会化老年人照料服务格局。
(二)加强设施建设。根据目前老年人照料服务体系的实际情况，应着重加强三个方面的设施建设。
一是社区老年人照料服务设施。今后绝大多数的老年人要依托社区居家养老，社区必须要有相应的服务条件。在社区建设中，应根据人口规模和服务半径，规划建设老年人日间照料服务中心、社区卫生中心、老年活动室、老年就餐点等各类老年人照料服务设施，为老年人提供就近低廉的照料服务和文体活动场所，并以此为依托，进一步丰富社区居家养老服务的内容和形式，通过政府设立公益性就业岗位和对高龄或困难老人服务补贴等方式，由社区组织提供各种上门照料护理服务。
二是爱心护理工程。新建和改扩建一批老年爱心护理院(部)，主要为生活半自理或完全不能自理的老人提供生活照料、护理康复、精神慰藉、临终关怀等长期照料服务。政府投入主要依托城市现有福利服务机构，通过整合资源、建设完善符合需要照料老年人特点的基础设施条件、配置必要的设备，提高照料护理服务的能力和水平，重点面向低收入的老年人。同时应通过政府提供贴息或床位建设补贴等经济手段和政策引导，鼓励吸引民间资本和社会组织参与爱心护理工程的建设，扩大规模，使服务设施能够适应老年人长期照料服务的基本需求。
三是农村敬老院。与城市相比，农村面临的老龄化压力更大。2000年农村老龄化程度比城镇高1.24个百分点，随着农村富余劳动力转移的加快，老龄化进程将更快推进。农村现有“五保”供养对象350万人，平均集中供养率仅为22％，“十一五”末期供养对象将达到580万人，“五保”供养能力严重不足，更难以向其他老龄人口提供服务，特别是中西部地区农村敬老院多建于上世纪70～80年代，年久失修，设施普遍较差，服务水平不高。“十一五”期间应加快农村敬老院的建设，重点提高对五保供养对象的有效供养能力，逐步拓展服务功能，推动完善农村社会救助服务网络。
(三)转变运行机制。坚持养老服务社会化方向，政府通过规划、资金、政策进行引导和监管，老年人照料服务机构应主要依靠社会组织和民营企业举办，发展慈善事业。应探索多种运营方式，针对不同的服务对象、服务功能和服务条件，以及经营性质，区分建立公益性、非营利性和营利性机构，实行不同的经济政策、管理和运行机制。即使政府举办的公益性或非营利性机构也可以探索采取国有民营等方式，招标选择有资质的民办养老服务机构经营管理或在社会上招聘经营主管人员。营造良好的竞争环境，增强机构的发展活力，促进服务效率和质量的提高。在有条件的地方，应研究探索建立社会护理保险办法，形成制度化的护理照料费用分担机制，保持老年人照料服务体系健康、可持续地发展。
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