我国公共部门信息资源增值利用的定价问题及对策，本文主要内容关键词为：信息资源论文,对策论文,部门论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府以及法律、救济、教育、卫生、地理等公共部门在履行公共任务过程中，制作、收集了海量的信息。这些公共部门的信息是宝贵的资源，除了“初始利用”外，还可被加工成各种信息产品供公众使用，如地理信息可被加工成土地信息数据库用于土地开发、旅游设计；保险公司根据气象数据库生成风险预测模型等，国际上将这种利用称之为“再利用”，或“增值利用”。
公共部门信息的增值开发和利用将极大地刺激信息产业和信息市场的发展，实现信息价值的增值，从而产生巨大的经济潜力。2009年，欧盟发布了《公共部门信息再利用——欧盟2003/98指令的评估》，该报告指出，仅仅在德国，其地理部门信息的市场价值就大约有15亿欧元，比2000年增长了50%；在气象部门，欧洲市场在2006年大约有5.3亿欧元的价值，比1998年增长了60%[1]。可见，公共部门信息蕴涵着巨大的社会与经济价值。
我国公共部门的信息资源数量虽然巨大，但目前共享程度并不高，多限于部门和行业使用，信息潜在的社会价值和经济价值未能得到充分的实现。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发[2004]34号文）认为当前信息资源开发不足、利用不够、效益不高。特别提出要“加强政务信息资源的开发利用”、“规范政务信息资源使用行为和社会化增值开发利用工作”。《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》以及2008年5月1日起正式施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，为我国公共部门信息资源的增值开发提供了政策保障，但与国际上公共部门信息资源的增值开发规模相比，我国仍存在很大的差距。究其原因，存在着许可机制、经营机制、绩效评估、法律保障体系等诸多因素的制约，其中公共部门信息在增值利用过程中的定价问题是重要问题之一。本文在分析国际上公共部门信息增值利用收费模式的基础上，借鉴国际上的经验，结合我国实际需要，提出一些对策建议。
1 国际上公共部门信息资源增值利用的收费模式
1.1 欧盟模式
欧盟2003年《公共部门信息再利用指令》第8条第1款规定：“公共部门可允许无条件再利用文献，或在恰当情况下通过颁发处理相关问题的许可证来施加条件”[2]。该指令对收费底线是以制作成本为原则，规定“当需要收费时，总收入不应超过收集、生产、再生产和传播文件的总花费，以及在适当情况下一些公共部门机构自给自足的现实要求。”“收回成本包括合理的投资回报率，符合适用的会计原则和相关公共部门机构的成本计算方法，一起构成一个收费的上限，任何过高的价格都应排除在外。”同时鼓励成员国降低收费，“本《条令》所规定的收费上限并不损害成员国或公共部门只要求更低的收费或者完全免费的权利，成员国应鼓励公共部门机构对于可利用文件的收费不超过再生产和传播这些文件的边际成本。”
欧盟各国纷纷依据指令的规定建立其国内的许可机制。其中，英国公共部门信息办公室(OPSI)所管理的在线点击许可模式最具代表性。点击使用许可主要分为三种类型——公共部门信息许可、增值许可、议会许可，相应颁发三种许可证——公共部门信息许可证、议会许可证、增值许可证（见表1）。这三类许可的收费方式不同。
表1 点击使用许可证类型
公共部门信息许可覆盖了一定的王室版权信息和公共部门信息[3]，议会许可的范围主要覆盖威斯敏斯特议会上院和下院产生的所有资料，这些资料受议会版权保护[4]。公共部门信息许可证和议会许可证的颁发都是免费的，由国家财政支撑。增值许可范围包括公共部门信息许可证覆盖范围之外的增值信息[5]。
与公共部门信息许可以及议会信息许可所不同的是，增值信息许可需要适当收取一定费用。收费标准主要取决于以下三个因素：第一，申请者希望获取和利用的信息种类。例如，对照片的收费就和对文本收费执行不同的标准。第二，申请者计划如何使用这类信息。例如，将影印文件进行内部发行和将该文件用于公开出版发行所遵循的收费标准也不同。第三，申请者申请的信息量。收费的方式主要有两种：按版税提成和固定收费方式。如果采取前种收费方式，通常是按照10%的版税率（翻译作品为7.5%）进行征收，每年度征收1次。如果是后者，则采取一次性付清或在协定的时间段交付的方式。不同类型的信息所征收的费用不同。譬如，对于文字信息的使用，1000字内免费，1000字以上2000字以下征收60英镑，2000字以上3000字以下征收120英镑；对于图表和照片的使用，第1张免费，以后每增加1张征收50英镑[6]。
2009年欧盟发布了《公共部门信息再利用——欧盟2003/98指令的评估》，报告中，荷兰已经宣布它将按照指令的序言所推荐的方法，只收取边际成本甚至更少。在其他成员国中，个别公共部门已经走向边际成本制度，如奥地利测绘局对于某些特定的数据降价幅度高达97%。结果，信息被最大限度的使用，有时增长率高达7000%。在中小型企业和新的再利用部门（如健康和农业部门）出现了新的使用者。费用上的减少被信息需求量的巨大增加所抵消了，并且奥地利测绘局的总营业额保持了稳定。关于下一步行动方案中，报告引用了剑桥大学最近的一个研究来进一步说明，不收费或只收取边际成本（即生产、发行文献的成本）会使公共部门信息的再利用最大化，而且这样产生的社会价值和经济价值远超过成本回收的财政价值。因此，对边际成本经济案例的持续分析是未来委员会与成员国和股东合作实施所要优先考虑的事情[1]。
1.2 美国模式
美国1976年《版权法》的第150条规定：“联邦政府信息无版权。”美国1986年的信息自由法案探讨了关于定价机制的问题，美国的价格哲学是“公共部门应该认识到增值仅仅是一个提高内在效率的工具，而不是以营利为动机”[7]。20世纪90年代初，美国又提出了“完全与开放”的数据信息共享政策，因此，在联邦政府层次将政府数据通过商业方式许可给私营机构是受严格限制的，除非法律规定中的例外，联邦机构不能以超过分发的边际成本来进行数据的许可。
美国之所以对于联邦政府信息实行免费商业利用政策，其中一个重要的考虑因素是免费商业利用可以促进私营企业的积极投入，而私营企业的参与可以使得国家获得更多的税收，从整体上可以提高国家来源于政府信息的收入。
当然，美国对申请人还是适当基于信息分发成本收取一定费用。根据《信息自由法》规定，信息申请人所支付的费用以处理其申请的部分或全部成本为限，不得按信息的市场价值向申请人收费。1986年以前，信息自由法只允许政府机关对收集与复制文件确定合理的收费。根据1986年的修正法案，一共有三类收费标准，适用于不同类型申请人。其中对于商业用途申请人，要收取信息的复制费、寻找费与审查费。所谓复制费，主要指复印费、磁盘费、照相费等；所谓寻找费，按照1996年修正案的定义，“寻找”是指以手工或自动的方式查阅机关的材料，以发现申请人需要的材料；所谓审查，是指对文件进行甄别，以确定是否有不可公开的部分。
以上基于成本模式主要适用于联邦政府信息。美国《版权法》的法律效应并不延及州及地方政府，因此对于州和地方政府而言，他们在法律上可以宣称自己对所拥有的政府信息享有版权并向申请人收费。尽管他们拥有出售政府信息的权利，但实际上大多数地方政府机构也仅仅是有限的施展该权利。从上个世纪末开始，部分地方政府为了收回信息投资成本，增加财政收入，对政府公共信息的商业利用进行收费，但是最终效果不太理想，主要原因是执行费用和法律成本比较高，较大的抵消了收费带来的收入。从以下几个案例可以清晰地看到这一点。
案例一：明尼苏达州的Hennepin郡
明尼阿波利斯／圣保罗地区及其附近地区从20世纪90年代开始试验一种付费服务模式。他们的地下铁道地理信息系统组织以每小时付费方式出售定制的地理信息系统服务。然而，这一运作无法收回所有成本，地下铁道地理信息系统逐渐由付费服务模式转为通过网络免费分发数据。
案例二：马里兰州自然资源部
马里兰州自然资源部在1992年至2002年间为私营部门许可地理数据。在这一计划执行的最后一年，自然资源部获得约7000美金的销售收入，但为了支撑销售及分发支出了1万3千多美金的费用。而且这期间销售额一直下降。在这一许可结束的前七个星期，对数据的使用提高了117%，员工现在有更多时间从事其他活动[8]。
此外，还有一小部分联邦层次的机构实施过信息商业利用收费政策，效果也不太理想。例如，美国联邦海事委员会(FMC)创建了自动关税文件和信息系统ATFI。该系统收集、管理和传播有关关税的数据，包括货物种类、运达地和服务合同条款等。在1992年11月，国会通过了《公海飘网捕鱼实施法案》(High Seas Driftnet Fisheries Enforcement Act)，该法案要求FMC对任何直接或者间接获取ATFI数据的人收取用户使用费。目标在于通过三年时间收取每分钟46美分的直接和间接的信息检索费用，收入达到8.1亿美元。然而，实际上收集到的用户使用费是43.88万美元，仅仅是原来计划的0.05%，其目标远远未达到[9]。美国地质调查局(USGS)在20世纪80年代也试图通过提高包括地图在内的数据产品的价格来收回成本。结果，需求急剧下降，以至于USGS被迫迅速降低价格去夺回原先的市场。在将收费降低到原来的水平之后，销售量用了3年的时间才回到了原来的水平[10]。
2 我国公共部门信息资源增值利用在定价上存在的问题
与欧美明确的收费制度和具体的收费模式相比，我国在这一方面存在很大的差距，归纳一下主要有以下几个问题。
2.1 针对公共部门信息增值利用的定价政策缺失
美国早在20世纪50年代就开始了公共部门信息再利用的步伐，欧盟也于1999年开始相继通过了一系列的指令来推动公共信息再利用的发展，而在我国，本世纪初才开始重视信息资源的开发利用。2004年12月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，意见的第八条指出：“对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务信息资源，应鼓励社会力量进行增值开发利用。有关部门要按照公平、公正、公开的原则，制定政策措施和管理办法，授权申请者使用相关政务信息资源，规范政务信息资源使用行为和社会化增值开发利用工作。”但从2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》中可以看出，我国现在仍然处于推进政府信息公开阶段，尚未将政策的重点转移到政府及其他公共部门信息的增值开发方面，尚未制定明确的政策或颁布相关的条文来规范和推动公共部门信息的增值开发，而定价政策是增值利用政策中的重要部分，增值利用政策的缺失直接导致了定价政策的缺失，这种缺失使得中国存在政府信息闲置和政府垄断开发并存的局面。有关增值开发制度的建构应该引起充分重视[11]。
2.2 现有政策的不确定性
2001年12月21日，中国气象局发布了《气象资料共享管理办法》[12]，2006年7月1日起施行了《地震科学数据共享管理办法》[13]，2007年6月1日起施行了《中华人民共和国水文条例》[14]，这些条文的发布许可了公众对公共部门信息的使用，但对于信息的增值开发存在着很大的限制，例如在《气象资料共享管理办法》中，第十条规定：“除各级气象主管机构负责共享气象资料提供工作的单位之外，各级气象主管机构所属的其他单位和个人不得从事或变相从事气象资料提供工作。”第十三条规定：“用户不得有偿或无偿转让其从各级气象主管机构获得的气象资料，包括用户对这些气象资料进行单位换算、介质转换或者量度变换后形成的新资料，以及对其进行实质性加工后形成的新资料。”第十四条规定：“用户不得直接将其从各级气象主管机构获得的气象资料，用作向外分发或供外部使用的数据库、产品和服务的一部分，也不得间接用作生成它们的基础。”第十五条规定：“用户从各级气象主管机构获得的用于非经营性活动的气象资料，不得用于经营性活动”。类似的规定在之后发布的《测绘科学数据共享实施办法》、《林业科学数据共享管理办法》、《农业科学数据共享管理办法》、《水文水资源资料共享管理办法实施细则》中均有出现。这些规定禁止了公共部门、商业投资者以及用户对公共信息的增值开发，阻碍了我国公共部门信息资源增值利用的发展，不利于公共部门信息增值利用中定价制度的形成和统一。
2.3 收费限额不明确
由表1可以看出，英国对增值信息许可制定了非常明确的收费标准，还按照信息的种类和数量制定了不同的收费政策。我国的《农业科学数据共享管理办法》的第七条规定：“为企业、事业单位从事的经营性活动提供所需的农业科学数据，除收取资料复制和交付成本外，可以补偿性收取资料加工处理费。”类似的条文在《林业科学数据共享管理办法》、《气象资料共享管理办法》、《水文水资源资料共享管理办法实施细则》中都有规定。从这些条文中可以看出，我国对于政府信息的增值利用，仅笼统的规定可收取资料复制和交付成本，另外还可补偿性收取资料加工处理费，但具体价格如何制定，何谓“补偿性”都没有明确的规定，这就使得政府信息增值利用在收费问题上缺乏可操作性。这种不明确的收费机制不利用政府信息增值利用的公平、公正、公开。
3 我国公共部门信息资源增值利用的定价对策
我国公共部门信息资源数量巨大，为了充分发挥公共部门信息蕴含的经济价值和社会价值，应鼓励公共部门及其他的社会力量对公共信息进行加工利用。鉴于我国关于信息资源增值开发的制度严重缺失，有关部门要按照公平、公正、公开的原则，制定明确的公共部门信息资源增值利用的政策措施，发布相关的管理办法或实施细则来规范管理我国公共信息的增值开发，促进我国公共信息增值开发的健康有序的进行。
3.1 坚持公益性原则
将政府信息进行增值开发，然后对其开发出的信息产品进行定价，这种服务虽不完全属于纯公益性的服务，但应注意到，政府信息增值服务仍属政府公共服务范畴，因此其公益属性仍然存在，这就要求在定价政策中体现出有关主体的非营利政策目标[15]。首先应支持和鼓励信息资源的公益性开发利用，政务部门要结合工作特点和社会需求，主动为企业和公众提供公益性信息服务，积极向图书馆、科技信息中心等公益性机构提供必要的信息资源，要满足社会公众的基本信息需求。制定政策时，应引导和鼓励企业、公众和其他组织开发信息资源，提供公益性信息服务，或按有关规定投资设立公益性信息服务机构，对于公益性信息机构要明晰公益性与商业性信息服务界限，不能为了商业目的而忽视公益性信息服务。在坚持公益性原则的基础上，形成合理的定价机制。
3.2 坚持成本原则
政府等公共部门信息增值利用的定价包含两个层次：一是政府等公共部门在向商业性增值利用者提供信息资源时的定价，二是信息增值利用者向市场提供信息产品时的定价。对于前者，国际上通行的做法是采取基于成本的原则。譬如欧盟规定的是不超过收集、生产、复制和发行文献的成本以及对投资的合理回报；美国对营利性申请者规定收取的是信息的复制成本、查找成本以及审查成本。而实际上，这种低收费的原则有利于信息产业的发展。根据荷兰联邦地理数据委员会发起的一项研究表明，对于地理信息产业而言，降低公共部门地理数据60%的价格将带来每年40%营业额的增长以及大约800个工作岗位的增加[16]。我国的信息资源增值开发工作尚处于起步阶段，公众的信息资源意识还未深化，因此，政府等公共部门在向商业增值开发者提供信息服务时，更应坚持成本的原则，采用高于成本回收的原则收费会挫伤企业、公众或其他组织开发利用信息资源的积极性，使政府等公共部门信息资源的增值开发停滞不前。
3.3 坚持以市场为导向的原则
商业增值开发者从公共部门获取原始信息然后开发出增值信息产品，在给信息产品进行定价时，要计算信息的生产成本和交易成本，还要综合考虑目标利润、竞争地位和供需关系，这些因素会随着市场竞争的变化而变化，从而给公共信息增值产品的定价带来一定的难度，企业要想使自己的价格策略紧跟市场变化，反映市场需求，就必须以市场为导向，建立灵活机动的市场化定价机制。从我国已有的条文中对收费的规定可以看出，目前我国政府信息增值产品的定价方面带有浓厚的行政色彩，这既不利于增值信息产品的价格反映其本身的价值，也不利于一个健全的公共部门信息增值利用市场的形成。
3.4 坚持政府引导与市场竞争相结合的原则
我国公共部门信息增值利用尚处于起步阶段，公共部门信息增值利用的市场还不够成熟，商业增值开发者之间还未形成较为成熟的价格机制，在这种状况下，容易出现市场被少数经营者控制，导致信息增值企业凭借其垄断优势进行掠夺性定价，从而损害信息消费者的利益。因此，我国政府必须启动市场监控机制，对公共信息增值企业的产品定价进行一定程度的引导和控制，防止过高定价的出现，为公共部门信息增值利用的发展提供一个健康有序的市场环境。
收稿日期：2010-07-04
标签：公共部门论文;