现代学校制度建设动力机制探析，本文主要内容关键词为：探析论文,制度建设论文,机制论文,动力论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G521 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2014)06-0009-06 “建立现代学校制度”一直备受教育决策者关注。2003年2月，《从人口大国迈向人力资源强国》报告将建立现代学校制度作为教育制度创新的基本目标提出。2003年7月，教育部开始在全国范围确定八个实验区作为基础教育阶段现代学校制度建设的试点。2004年2月，《2003—2007年教育振兴行动计划》中明确提出，深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。至此，建立现代学校制度作为一项改革举措，从教育部到基层学校逐步推开。但多年过后，其成效不容乐观。建设现代学校制度在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)中再次得到回应，并上升到国家政策层面。新时代背景下，现代学校制度建设如何推进?我们急需对其动力机制进行探析，以实现政策预期。 一、组织乏力：公共权力变迁下的现代学校制度建设 权力问题是研究组织问题的核心，也是研究制度问题的起点。学校制度变革实际上与公共教育权力变迁高度相关。从权力角度看，社会作为一个权力系统，在其治道变迁中将发生重大权力重组，这种变化必将通过其权力的载体——政府、市场和社会体现出来。而教育和学校作为社会大系统中开放的子系统，也必然会受到这种社会变迁的影响，发生重大的改革。回溯改革开放以来的教育体制变迁，推动教育体制改革的一个重要动力是社会由计划经济向市场经济过渡的社会进程，这种社会大变迁导致原先的一元化社会结构中开始分化出一个新的社会领域，即市场。社会变迁带给公立学校的最大变化就是公立学校已经不能不直接面对市场，通过市场对教育的有限介入来向社会提供教育服务，这已经成为一种重要的教育运行机制。在这种变化中，原先的政府与学校的关系开始分化和改组，市场开始介入，出现了政府、市场和学校三种既相互联系又相互制约的力量。有关“现代学校制度”的争鸣就是这一改革的前奏，即社会结构的变化引起教育变革，教育变革要求学校制度创新。 从权力视角看，中国改革开放30年是权力重组与权力转移的30年。所谓公共教育的“权力转移”，是指当代我国高度集中的国家权力在公共教育体制内的纵向转移以及由传统权力体制内部向体制外部的横向转移。权力转移的必然结果是公共教育权力主体与要素的多样化、权力运行机制和激励机制的多样化以及不同权力主体与权力运行机制之间的博弈。但是，由于当代我国社会结构的变迁并不均衡，公民社会的发展先天不足，伴随着权力转移而展开的政府职能转变和市场机制的发展因此成为影响教育和学校制度的关键性因素。[1]自20世纪90年代初上海、北京等大城市率先尝试学校改制以来，“政府、市场和学校关系”问题的讨论逐渐成为热点就是最有力的确证。特别是1985年后的教育改革历程，从权力配置角度看就是集权与分权的过程，就是公共权力重组和回归的过程。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出的“简政放权”是沿着两个向度进行的：一是中央政府向地方政府的简政放权；二是政府向学校的简政放权。第一个向度上的放权比较简单，因为这种放权是在国家权力系统内部的放权，行使权力的主体由中央政府变成了地方政府，行使权力的主体变了，但权力的性质并没有发生变化，仍然是国家权力。而政府向学校的放权则复杂得多，因为原先由政府行使的权力，现在变成了学校的自主办学权力，不仅行使权力的主体变了，权力的性质也由此发生了蜕变。在1995年之后，由于学校法人制度的建立，下放给学校的公权力中有一部分又进一步演变为法人的权利，成为一种私权。权力性质的这一变化导致政府向学校的放权难度远远大于政府间的放权。而且可以说，相当多的问题都源于政府向学校的放权，而不是公共权力系统内部的政府间放权[2]。对于第一个向度，体制内政府间的放权实际上只是权力限于同级政府的不同部门或中央政府与地方政府之间的“集权”与“分权”，学校并无办学自主权可言，大小事务依然要按上级指示办理，不敢越雷池一步。对于第二个向度，政府向学校的放权使制约学校的主体结构出现了分化，即由过去单一的政府转变为政府和市场两个不同的主体，学校同时承受了政府与市场的双重压力。其结果一方面使教育组织更加科层化、官僚化，学校组织无形中成为官僚等级链的递延部分，演绎为政治权力扩张下的机械系统；另一方面，由于市场经济下经济利益的驱使，学校在其改制和改革过程中又被误读为一个逐利的“经济人”，导致了学校管理和学校教育行为的市场取向，使教育这项洋溢着精神品质的道德事业堕落为市场经济下的“商品”，学校本真的主体性依然处于缺失状态。 “世界性的政府改革正导致公共教育体制的重构，政府的教育职能在这场变革中发生了极大的变化，科层体制被逐步打破，学校、市场和政府正在构成一种全新的关系。”[3]英国学者尼夫(G.Neave)在分析重构教育与政府关系、教育与社会关系时指出，要“努力将一种特殊形式的由外部界定的‘竞争伦理’作为学校的、也是教育制度发展的主要驱动力”，似乎一语道破了政策层面构建现代学校制度的价值基础[4]。西方国家自20世纪末涌现的公立学校制度改革浪潮，随着我国社会主义市场经济体制的逐渐建立和完善而迅速地传播过来，成为我国21世纪初期学校改革的主旋律。进言之，与发达国家的公立学校制度改革接轨，或者说模仿发达国家的公立学校制度改革行为，借鉴市场经济体制改革的基本精神和有益经验，改革现行的学校制度，是现代学校制度进入我国决策者视野和话语的外在动因与主观意愿。但是，我国学校制度转变的复杂性要远远高于西方国家，因为我们从来就没有成熟的制度教育模式，总是从一个极端跳到另一个极端，根本就没有形成“完整的有中国特色的”制度形式。因此，让一种不成熟的教育制度进行“经济模式”的改革，可能会导致另一种形式的“强制性教育制度”的危机。“如果在教育领域，经济话语压倒了教育话语，教育就会丧失其独特的历史使命和价值追求，其主体性就会荡然无存”[5]，因为它忽视了教育自身的特殊性及教育变革的内生性。 一言以蔽之，在理论政策层面，“建立现代学校制度”迄今仍未弄清问题的根本和解决问题的路径，致使实践层面学校作为现代学校制度建设的核心主体，在这一进程中出现组织乏力及被异化的表征。“第一线的教育改革至今仍缺乏一种制度变革的视野。而谈论制度/体制创新的官员和学者们又倾向于脱离第一线的教育改革来研究，不足以使人们看到公立学校内在的制度变革需求和制度变革巨大的潜力。”[6]与之形影相随的是，政府与学校的关系经过持续变革开始出现深刻的，在某些方面甚至是根本性的分化与改组。公立学校通过扩权使自己的行为能力和行为方式发生了某种实质性的变化，在经济利益的驱动下，其改革的目标发生偏移，其公共性和专业性遭遇前所未有的挑战，简政放权下的“现代学校制度建设”的合法性和有效性备受质疑。 二、现代学校制度建设的动力结构和启动机制 建立现代学校制度是一种制度创新。现代学校制度起于学校，最终还要归于学校。学生的充分全面发展是现代学校制度“最重要、最根本的目标”。教育的本质和学校的特性是建立现代学校制度的基础。“现代学校制度必须是开放的、民主的、以人为本的，最终指向育人的制度体系。”[7]无论是从宏观角度看还是从微观角度看，现代学校制度的构建都应该是对教育本质和学校特性的关照，这是现代学校制度建设的动力源头所在。 教育问题是导致一个学校能够进行教育制度创新何以发生的直接动力。“教育问题是教育制度创新的起点和动力源”[8]。所谓教育问题，就是教育目的与教育现实能力之间的差距。它可为分为两类：一类指向教育与社会其他系统关系的矛盾，可称为教育的外部问题；一类指向教育系统内部自身的问题，可称为教育的内部问题。教育问题的存在制约着教育的进一步发展，影响着教育目标的实现，也吸引着人们的注意力，迫使人们寻求解决问题的良策，进而成为进行学校制度创新的起点和动力。在一定意义上说，只有针对问题的制度创新才是真正有价值的创新。教育制度的某些缺陷和弊端在当下深化教育体制改革过程中客观地存在着，这是不争的事实。能否突破这种缺陷和弊端，不仅取决于改革的理念与推动改革的决心，而且取决于对这种缺陷和弊端的深刻认识程度。准确把握现行学校制度的弊端，应当是现代学校制度建设的基础和前提。我国当前的学校制度主要暴露出以下几个弊端。一是在政府、学校、社会三者间没有良性的互动机制，同时也没有政府或公众对学校的委托。二是学校和校长不是按照法律和政策以及教育规律自主办学，而是依据长官意志和红头文件办事。三是学校的主体地位不明，在人、财、物、课程及其他教学业务方面政府对学校统得过死，校本管理远未形成，依法自主管理难以实现。四是在现行学校制度中缺少对校长的有效制衡和监督机制，部分学校校长缺乏民主意识，个人专断作风比较严重，经验化、非制度化的现象比较普遍。 彰显学校的功能特性是学校制度创新的内在动力。学校是一种历史悠久的、广泛存在的社会组织，它始于人类知识及其传播的专门化要求，是有计划、有组织、有系统地进行教育教学活动的重要场所，是现代社会中最普遍的组织形式。从根本上说，学校教育是一种培养人的社会活动，通过对个体传递社会生产和生活经验，促进个体身心发展，使个体社会化。这是学校区别于其他社会组织的本质特征。学校教育功能是其他教育机构无法取代的。学校的有目的、有意识和通过持续的努力而改变和塑造人的行为以及学校通过课程尤其是通过教师长时间、高频度地给予学生的影响是独特的，学校对人生命成长的期待和对学生全面发展的关怀是独特的。现代学校制度应凸显教育的主体性，凸显教育的社会价值，应该关注制度伦理问题，关注本真的教育问题。我们必须对任何一种教育制度设计(设想)进行价值评判，从伦理层面审视其合理性。“教育价值是任何教育制度的灵魂而不是‘奢侈品’。”[9]教育的过程不是自上而下的线性流动过程，而是多元互动的精神交往过程，是主体间的自由对话过程。尽管这个过程中不能缺少计划、指挥、控制等管理或行政因素，不能不体现一定阶级的政治理想或某一个集团的意识形态，不能不兼顾经济利益的市场取向，但是教育本质更多是“人之自我建构的实践活动”，是基于交往、通过交往而培养社会历史主体的过程，教育的专业属性注定了教育系统不能是高度机构化和机械化的，不能是高度科层化的[10]57。现代学校制度建设应遵循教育规律的基本逻辑和学校组织的功能属性。 对教育个体的利益追求与价值偏好的关照是学校制度创新的根本动力。制度创新归根到底是由人发动的，没有主体——人的发动和参与，任何制度创新的动力因素都只能够是一种可行性，只有主体动力的加入，才能够使制度创新成为一种现实。在教育制度创新的动力机制结构中，外部动力是条件，内部动力是根本。教育制度变革始终是“内生”的，而不是“外生”的。教育制度的内生性并不要求我们证明教育制度与其他制度无关，而只要求我们证明教育制度归根到底与个人的教育利益和理性估算有关。只要他们出于利益方面考虑，能为社会所接受，他们就是内生的[11]。在制度经济学的分析框架内，主体动因主要表现为主体的利益诉求，是潜在利润的最大化。教育个体加入学校组织，并不会因此而放弃自己的利益追求与价值偏好。与此相反，他们加入学校组织的目的正是为了更好地实现自己的个体收益，更好地达到个体效用最大化的目的。就此而言，让教师来认可学校的组织目标和组织利益，并不是要求教师放弃个体收益和教育理想，而是希望教师更好地解决学校组织目标和组织利益，将个人收益的增进和教学思想的实现与学校组织目标和组织利益的实现保持一致。这样，在学校组织目标与组织利益得到实现的时候，个体收益也得到了增强，个体的教学思想也得到了实现。教育制度变迁的根本动力在于教育制度变迁能够为教育个体带来在现有教育制度下无法得到的潜在收益[12]。因此，无论是教育决策者、学校管理者、教师还是学生家长，他们是否加入学校组织并接受教育决策与学校管理决策，他们究竟是选择遵守现行的教育制度还是选择积极地推行教育制度创新，关键在于教育制度创新的预期收益是否更有利于他们个体效用的增进。 “建设现代学校制度”的政策实施以基层学校作为改革试点，则是重要的改革启动机制。任何制度的变迁既不是单纯的自发型，也不是纯粹的国家建构型，而是两者相结合和互动的结果。社会在发展过程中，产生了对制度变革的需求，而政府或国家又能够适时的顺应民意，推动制度变革，或创建新的制度，这样的制度才会更加具有稳定性和生命力。简言之，一场实质性的教育改革不仅需要自上而下的推动，也需要自下而上的强大动力。针对我国学校制度建设长期以来的自上而下路径依赖，《教育规划纲要》关于“建设现代学校制度”的具体实施以基层学校作为改革试点，则是重要的改革启动机制创新。这一轮改革在整体设计和方法论上的新意就是改变单纯的自上而下的行政化推动，强调因地制宜，鼓励各地各校紧密结合实际进行探索和创新，将改革主要建构在地方和基层实验、试点的基础上，以形成自上而下和自下而上两种力量相结合的机制。这也正是新一轮改革最值得重视的变化之一。正如加拿大著名教育家迈克·富兰(M.Fullan)撰写的《变革的力量———透视教育改革》所揭示，世界各国自上而下强力推行的教育变革大多是失败的，轰轰烈烈之后往往无疾而终，因为教育变革是一个非线性的、不稳定的动态过程，其结果是不确定的。因此，我们需要新的思维方式和工作机制。学习型个人、学习型组织和学习型社会才是推动复杂变革的真正动力，而新思想往往产生于多样性的文化和在团体边缘的人[13]。其关键是应该让那些与现代学校制度紧密相关的行动者积极地参与到现代学校制度的研究与讨论上来，尤其是让一线的教育工作者和管理者发表意见和看法，了解他们理想中的学校制度，了解他们对现代学校制度的期待[14]。实际上，教育制度的转型通常都是上下交攻的结果，这种上下交攻无损于教育制度的内生性。自下而上的公众参与、作为整体改革的一种新机制和新动力的基层改革，其重要价值正在逐渐显现。 三、现代学校制度建设的实施路径和行动策略 消除制度化教育中的“制度壁垒”，核心还在于权力的分配和再分配，利益的表达与再表达[10]9。现代学校制度建设主要包括两个层面：一是建立和完善有利于学校组织发展的外部环境；二是建立有利于学校组织发展的学校自组织机制。就前者而言，主要任务是理顺政府、社会与学校的关系，而这一互动关系的重点又在于三个不同的发展主体均需转变职能。从权力视角看，根本上来说就是教育管理系统中的集权与分权问题。现代学校制度建设旨在通过权力关系的重构还学校以本真，还教育以本真。 第一，政府简政放权，真正实现管理职能的转变。在现代学校制度建设方面，政校关系处于重中之重。在政府与学校关系上，需要重新划定政府和学校的管理权限。首先，要改变长期以来教育行政机关公务员“大校长”的角色。“政府成为教育体系的建构者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教育标准的制订者和教育质量的监管者。”[15]政府角色的上述变化是建立良性的政校关系，落实自主办学的关键。其次，实现教育行政改革专业化取向。从组织视角看，学校是一个松散结合系统的教育组织，是具有双重系统——行政系统和专业系统的教育组织。教育行政改革既是行政改革的一部分，也是教育改革的一部分。教育行政改革既有一个教育标准，又要有一个行政标准，是教育标准与行政标准的叠加与复合。教育行政中的“行政”是为“教育”服务的，教育标准是首要的、第一位的标准，对教育行政评估必须体现教育的行业性和特殊性。再次，改变公立中小学作为国家教育行政机关的附属物、分支机构或派出机构的地位，改变校长行政官员的角色，明确学校的主体和法人地位，赋予学校相当的办学自主权，包括拥有独立的发展权、财政自主权、人事自主权和课程自主权等。最后，调整简政放权的价值取向，选择适当的分权策略。新型的政校关系目的在于改变长期以来学校作为计划经济产物和官僚机构产物的局面，使学校成为社会主义市场经济体制下拥有良好政策环境的自主办学实体。政府放权给学校的目的在于加强学校教育教学活动的专业性，从而更好地促进学生发展。政府应以此为价值导向调整并选择适当的分权策略。从具体操作层面上讲，转变政府的教育行政职能并不只是简单地放权。政府教育行政职能转变的方式在职权划分上可以采取以下几个措施。一是下放。凡必须下放给下级政府部门或学校的职能坚决下放。下放的权力一般包括学校目标和政策制订权、财务预算权、人事安排权、课程设置权等。对属于学校的职能，在加强规范监督的同时，要尽可能多地交还给学校。二是转移。将一部分承担不了的管不好或不该管的职能，转移给非政府组织及社会中介服务组织或平移给政府有关职能部门。例如，对于督导评估权，应当部分地转移给中介评估组织。三是上交。将必须由中央或上级政府部门履行的职能上收，如教育法规的制订、义务教育经费投入、中外合作办学的组织协调等。权力的上交并不意味着对学校新的集权，而是政府责任的担当。换言之，建立现代学校制度并不只是简单地放权，而应该全面理解政府职能转变和现代学校制度的内涵。 第二，市场有限介入，建立以市场为主体的社会参与机制。首先，学校的公共性表明了管理学校的实际权力属于民众。公民代表、学区董事会、社团组织等形成社会力量，其与市场力量和政治体系的良好合作可以为学校变革制造环境氛围，并提供学校变革的社会依据和动力[10]111。从更微观的层面讲，学校变革更大程度上依赖于社区公民社会建构的水平，与社区间的良性互动是构建学校环境的根本所在。其次，市场机制的引入是“服务提供机制市场化”而不是“政府责任市场化”。我们应区分“政府责任市场化”和“服务提供机制市场化”。前者把本应是政府“分内职责”的公共服务推向市场，后者则是在政府承担基本责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，通过多元生产者之间的竞争降低成本，提高效率和质量。政府管好该管的，放手不该管的，管不好的由社会力量参与管理；对于市场，不是法律禁止的行为，政府不干预；对于政府，不是规定的事情，政府不做；政府不能以市场为突破口“卸载”。再次，大力培育和发展教育中介组织。政府职能的转变是教育中介组织生存和发展的前提，目前政府所承担的某些具体管理职能不下放、不剥离，教育中介组织自然没有生存空间。教育中介组织的培育需要政策保证其合法性。对于教育中介组织的经营和组织行为，政府自身要予以认可，并引导社会认可，以增进其权威性；从教育中介组织自身的发展看，其要加强组织建设与自身素质的提高。最后，建立健全中小学家长委员会制度。中小学应当逐步建立健全班级和学校两级家长委员会。家长委员会承担参与教育工作、参与和监督学校管理、促进学校与家庭沟通、合作等职责，其成员由家长民主选举产生。学校应当提供必要条件，保障家长委员会对学校、教师的教育教学、管理活动实施监督，并提出意见建议；应当定期与家长委员会成员进行沟通，听取意见，扩大家长对学校办学活动和管理行为的知情权、参与权和监督权。 第三，学校完善内部治理结构，建立新的权力运行模式。首先，政府职能的转型要求学校必须开发新的回应方式，这种方式要求学校采用新的权力结构模式。政府和教育行政部门把属于学校的权力下放给学校，允许和鼓励学校自主办学。对学校而言，权力的获得并非现代学校制度建设的本意和终结，而是学校自主发展的起点，更重要的是需要一种权力保障和制衡机制，以保证学校发展权力的有效使用，促进学校健康、持续发展。这必然涉及学校制度建立的第二个层面，即学校自主发展的自组织机制的建立与完善。其次，完善学校法人治理结构。理顺政校关系所带来的教育管理重心的下移必然要求校长、教师、家长以及社区居民更大程度地承担起改革的重任，他们推行现代学校制度的能力很大程度上决定了这项改革的成败。对于学校组织而言，权力将向更加能作出正确决策的群体转移，行政权力将逐步体现出公共服务的精神，而向着专业权力转移，决策者将更加注重组织愿景的建立，开展共同体式的领导，权力运行也将发生范式更迭，分权和授权将成为提高组织效率的有效途径。这里，我们既要充分考虑尊重学校的自主性，又要考虑把确保和提高教育的公共性作为改进学校法人治理结构的重要制度理念。公立学校的改革应当实现两个基本的改革目标，即一方面要维护30年教育改革取得的多元化办学改革成果，另一方面又要坚持公立学校办学的公益性质[16]。最后，建立真正意义上的校本管理。现代学校制度要求教育管理权从教育行政部门下放到学校层面，就必然需要对学校权力进行有效的制衡，以保证学校权力的有效使用。校本管理不以校长为本，而以学校为本，校本管理强调全员共同参与决策的机制。在校本管理下，权力下放到学校，往往不是交给校长一个人，而是交给学校委员会。学校委员会一般由校长、教师、行政管理人员、家长和社区代表组成。学校委员会在经费的预算、人员的聘用、课程的编制、教材的选择以及其他事务方面参与学校的各种决策。校本管理下的校长即便事实上拥有了上述权力，也不能对权力进行凌驾和截流，而应“二次分权”，更多层面地向教师、家长、社区人士和咨询专家分权，组建动态的学校发展委员会，对学校实行共同体式的改造，完成权力的给予，达成权力主体间的沟通与分享，以对学校开展善治式的道德领导。标签：教育论文; 行政管理学论文; 制度建设论文; 组织发展论文; 变革管理论文; 社会改革论文; 社会教育论文; 创新管理论文; 社会关系论文; 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