民主制行政理论探析，本文主要内容关键词为：探析论文,民主论文,理论论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主既是一种崇高的人文价值和政治信仰，也是一种实际的运作程序和技术，它反映了人类对有效国家与社会管理方式的追求。如果说从专制社会向民主社会过渡是人类社会的一次飞跃，那么，从政治民主到行政民主的发展将是国家与社会管理的一次实质性转变。一个政府或政党仅仅从口头上宣称人民利益高于一切是远远不够的，它还必须建立起一整套民主政治和民主行政的规则和秩序；一个公民仅仅在理论上拥有当家作主的权利是远远不够的，他还必须实际地拥有它，并且熟练地掌握和运用它。
一、官僚制行政理论
在公共行政思想史上，美国学者伍德罗·威尔逊和德国学者马克斯·韦伯是公认的重量级经典作家。伍德罗·威尔逊于1887年发表的《行政研究》一文往往被看作是美国公共行政研究的起点。而韦伯的地位则奠定于其对官僚制理论的研究。威尔逊和韦伯的理论，实际上构成了美国甚至世界公共行政思想主流的基础。
威尔逊指出：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”（注：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年版，第1页。）这也就是说，行政学主要研究的是政府的职能和效率问题。古德诺则进而明确了政府的职能：“政治与指导和影响的政策相关，而行政则与政策的执行相关。这就是这里要分开的两种职能。”（注：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年版，第29页。）行政的职能在于执行政治所确定的政策，这种执行政策的活动必须讲求效率。这是行政学初创时期明确肯定的两个基本观点。
对本世纪行政实践最具影响的是本世纪20年代由马克斯·韦伯提出的“官僚模型”。在韦伯看来，官僚制所包含的维持法律、经济、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少、成本低等因素，是官僚制行政的特性，官僚机构内的人员行事不涉及爱憎、不针对个人。现代文明的进步和官僚制的完善是携手并进的。
实际上，马克斯·韦伯只是把官僚制当作一种理想状态。在他看来，官僚制组织的完善，必然使人们进入“铁的牢笼”。“哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的。”要对付发达的官僚机器，一般的个人、官僚机构中的官员以及掌握最高权力的统治者实际上都是无能为力的。
韦伯的“官僚模型”有如下几个主要特征：一是固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权发布命令。二是机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。三是机构的管理建立在书面文件的基础之上。即政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。四是机构中的官员都要充分地发挥自己的工作能力。六是机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和老年保障金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，担任公职成为人们追求的职业。
按照“官僚模型”建立起来的政府机构，层次结构分明，规章制度严格，职权职责明确，各级官员称职，这样的政府机关“能够取得最高效率，在这个意义上说，它是已知的对人类进行必要的管理的最合理的方法。它优于其他形式之点是其准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性。……完全可以正式地应用各种行政管理任务”。（注：转引自《组织与管理》，中国社会科学出版社1985年版，第78页。）
按韦伯的“官僚模型”建立的政府，在增强国家的力量，保持社会的稳定，促进经济的繁荣和保持政府工作的连续性等方面的确发挥了应有的作用。在一段时期中，“韦伯神话”似乎成了现实。
但是，自50年代开始，美国许多政治经济学家开始关心公共部门制度安排与经济绩效的关系。这些政治经济学家分析的结论是，个人自由选择在公共领域会导致公共事物的悲剧。官僚制组织是替代个人选择安排的决策安排。它可以通过命令机制约束个人的选择自由。由于缺乏竞争，官僚制组织有可能导致效率低下的问题。非常巨大的官僚制会：“(1)对不同的需求的反应会日益变得毫无区别；(2)对预定为受益者的人所引起的成本会越来越高；(3)无法根据需求分配供给；(4)无法采取行动阻止一种用途阻碍其他用途，使公益物品受侵蚀；(5)日益变得易于犯错，不可控制，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标的言辞；(6)最后导致补救性的行动恶化而不是缓解问题。”（注：《美国公共行政的思想危机》【美】文森特·奥斯特罗姆著／毛寿龙译，上海三联书店，1999年版，第71页。）
到了70年代后半期，一系列新的因素汇成了对韦伯模型的“冲击波”。这些新因素主要有：
一是科层制对理性和效率极端推崇的结果是以细致完备的制度扼杀了千姿百态的个性。这是一个缺乏灵活和主动精神、创造精神的刚性系统。这种运行机制在循规蹈矩、按部就班的大工业生产条件下能够使得各种控制型管理井然有序、富有效率。然而在一个追求灵活、崇尚个性、避免雷同的现代社会只能成为阻碍社会发展进步的严重障碍。
二是强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能日益衰退。有人把彼此相互分割的专业部门形象地比喻为“鸽笼”。它们隔笼相望，分工而不合作，缺乏必然的有机统一。如果这种“鸽笼”无休止地扩展下去，最终的结局就是使政府成为“项目政府”，陷入部门林立、重叠交叉、臃肿庞大、官僚主义猖獗的恶境。
三是按韦伯模型建立的庞大国家，其触手伸向社会生活的各个领域，公共服务部门几乎由国家政府所垄断。但是，由于市场经济的发展而扩展的竞争原则，冲击了政府对公共服务部门的垄断。如交通、邮电、教育等部门，地区性组织、民营企业、社团等都强烈要求参与或实际地与政府公共部门展开竞争。
四是国家使命和公共服务范围太宽泛，政府的任务过重，录用的国家公务员越来越多，造成财政负担越来越沉重，财政开支越来越大。
五是责任保障机制日渐丧失。由于科层制部门分割、各自为政和互不通融，这种体制最终造就出来的各级各类官员大多是不求有功但求无过者。
六是政府中工作的各级官员和公务员，逐步成了照章办事的“制作机器”。这一方面容易造成效率低下和官僚主义盛行；另一方面随着公务员素质的提高，他们对缺乏自主性和创造性的工作方式也越来越不满意。
七是政府服务的对象是公众，由于政府主要考虑国家的整体利益，对公众多样性的变动需求则不甚关注。加上公众对政府办事的官僚主义、文牍主义和效率低下现象的反感，给政府造成无形的压力。
八是许多区域性乃至国际性组织的建立以及新信息传播技术在行政工作中的运用等，也使政府的许多传统的运作方式不得不加以改变。
诸如此类的新问题还很多，如传统的公共行政导致人际关系冷漠、为了评定政府官员的业绩而演化出异常复杂和难于操作的评估体系，等等。总之，与韦伯的“官僚模型”相伴生的是职能几乎无所不包的大政府倾向；行政权力集中的集权化倾向和由大公共开支造成的公共预算的最大化倾向。
政府本身存在的问题加上70年代末至80年代初许多国家的经济停滞，引起英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰等国家的政府更迭。所有这些都表明，没有生命、缺乏生机的半封闭官僚系统，已无力面对日新月异具有鲜明个性和旺盛生命力的信息社会的压力和挑战。传统官僚制行政理论的能量已经发挥殆尽，需要代之以一种新的行政理论。
二、民主制行政理论探析
从理论上讲，由社会大多数成员当家作主并不是一个可望而不及的空想。但在实践中我们发现，它永远是一个无法到达的目标。根本原因，在于人们仅仅着眼于形式而忽视了内容，只注重政治民主，而忽视了行政民主。人们通常认为，所谓民主，就是一种国家的法律制度形式，以为单纯的制度健全和法律完善就可以实现真正的民主，并能够使之成为人们政治生活和整个社会生活的基本方式。其实，仅仅有了民主的形式还远远不够，真正的民主必须是形式和内容的统一。民主政治和民主行政的统一，如果只从民主的形式着手，无论多么完善的制度、多么严密与精巧的监督和制约机制，也无法保证民主的真正实现。徒有形式的民主是虚假的，必然要在现实生活中暴露出其缺陷，造成民主理想与现实的树立，造成渴望民主与遏制民主的对立。这在行政体系的运行中，表现得尤其明显。因为，理论上被认为是国家主人的公民，必然会渴望行政管理公开化和参与其决策与执行过程；而在实际运作过程中，公民始终是行政管理的对象，处于被管理和服从的地位。
理论界长时期流行的偏向是将行政当局置于“被管理者”之上。在行政与公民之间的关系中，行政被认为是“管理者”，因而处于优越地位，作为“被管理者”的个人，则被认为是被管理者或被治者。作为公民，个人拥有公民权利；作为被治者，个人又是行政当局的属民。在公民与国家、被治者与行政管理机构的双重关系中，个人被肢解了。作为公民，个人在政治权力面前意气风发，指点江山；作为被治者，个人在行政权力面前附首贴耳，任其摆布。个人的政治地位和行政地位的之间的失衡状态只能依靠法院特别是行政法庭来调整。因而，20世纪便成为行政法制和行政法学的崛起时代。
从19世纪以来，西方学术界一直热衷于研究政治民主问题，而忽略了行政民主问题。学术界有关公民与国家的关系的讨论，往往集中在政治性公民资格方面，集中在公民权利的制度设计上。此种阶段性研究偏好受到全球政治民主化的大趋势影响。政治民主框架的创立成为各国政治现代化的首要任务。
人们在长时期中忽略行政民主化问题的原因还在于，19世纪行政所涉及的领域极其有限，行政与全社会的频繁接触的日常关系是20世纪30年代以后迅速展开的。公民个人在此以前与行政当局发生的关系极其有限。随着行政机构与行政权力的膨胀以及行政任务的扩大，人们逐渐认识到行政并不仅仅是“执行”活动。过去，威尔逊和古德诺将行政视为仅仅在执行由国会通过民主程序制定的政策，行政只是执行法律。现在，人们发现，行政本身在制定政治法规，行政在不断携取准立法权和准司法权。传统的三权划分竟然在行政系统中实现了统一。
民主制行政理论的提出，可以看作是世界民主化浪潮与行政改革浪潮相互激荡相互促进的结果。以奥斯特罗姆的民主制行政理论的产生为标志，民主制行政理论开始登上历史舞台，展现其耀眼的光芒。民主制行政理论之所以产生，行政民主化的发展趋势之所以形成，既有民主本身的价值功能，又有行政实践的现实根源。
就民主本身的价值功能而言，它是作为目的的民主和作为手段的民主的有机统一。
民主作为目的而言，包含以下的基本前提：首先，民主承认个人的基本尊严和价值，坚决主张个人拥有各种重要权利，而且，从整体上看，个人是合法政府权威与权力的根源，这种观念贯穿在一切民主思想中。其次，民主承认每一个人有权被当作独一无二、不可侵犯的人来对待。民主并不坚持一切人在才能上或品德上相同，但坚持必须承认一个人对生命、自由和财产的要求是同另一个人一样的。第三，民主必须是自由的，民主即意味着自由。
民主作为手段而言，则是一整套民主程序。包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。尤以民主选举为基点。民主选举至少包含四个主要因素：第一，一切公民应有同等选举权。第二，选举人应有权了解事实、批评，不同意见以及所有候选人的观点。第三，公民必须自己组织起来，实现选举目标。第四，选举根据多数票（或至少超过票）决定。
真正的民主必然是民主目的与民主手段的统一，民主原则与民主程序的统一。为什么要实行民主？美国学者罗伯特·达尔例举了民主的十大长处：“1、避免暴政。2、基本的权利。3、普遍的自由。4、自主的决定。5、道德的自主。6、人性的培养。7、保护基本的个人利益。8、政治平等。此外，现代民主还会导致，9、追求和平。10、繁荣。”（注：《论民主》【美】罗伯特·达尔著，商务印书馆1999年版，第52-53页。）
民主的价值功能在行政实践中的作用主要表现在以下方面。第一，民主可以成为一种激励机制。在社会生活中实行民主，就能够调动起公众的积极性和创造性，群策群力，朝着共同的目标奋进。反之，压制民主，搞个人或少数人的独断专行，就会损伤和压抑公众的积极性和创造性。第二，民主可以成为一种凝聚机制。民主是通过管理活动的公开性来接纳广泛的参与的，而管理活动的公开又可以使管理者与被管理者，以及公众之间形成统一认识，这种统一认识将整个社会凝聚为一个总体，形成整体的合力，个人在整体中有着强烈的归属感。反之，民主遭到破坏，势必会在公众中造成离心离德的倾向，并导致整体的分崩离析。第三，民主可以成为一种防错和纠错机制。决策的民主化意味着广泛征求意见，集中集体智慧，形成决定。与个人决策相比，无疑是更为正确和有效的。当然，有的真理也会掌握在少数人手里，而民主又是服从多数的原则，这就可能出现集体犯错误的情况。但是，在这种情况下，民主具有及时发现错误和顺利纠正错误的优点。第四，民主可以成为一种有效的监督机制。民主赋予了公众对管理者实行监督和提出批评、建议的权利，这种权利是防止管理者官僚主义化的重要保障。管理中的官僚主义总是有意无意地侵犯公众的权益，公众要维护自己的合法权益，就必须依靠民主这一武器。第五，民主可以成一种宣泄机制。“为水者决之使导，为民者宣之使言”是国家与社会管理的经验之谈，民主使“宣之使言”真正成为现实。因为正常的民主生活、畅通的民主渠道可以使公众充分发表意见，消除胸中块垒，解开思想疙瘩。第六，民主可以成为人们自我实现的机制。民主的宗旨就在于：(1)让公众自己管理自己，实行社会自治；(2)通过代表制，实现对国家事务管理的参与。个人在这两个方面的积极实践中都可以确认和实现自身的价值。“……即使当时的地方环境和人民爱好允许民主制度存在，民主制度也不能马上拿出一套关于行政管理和政府建制的方案，这也确实不假。民主的自由举办的事业，不能每项都象开明的专制所做的那样完善，它往往在一项事业取得成果以前就半途而废，或拿事业去冒风险。但是，随着时间的推移，它举办的事业将比专制举办的越来越多。它办好的事业虽然越少，但它举办的事业却很多。在民主制度下，蔚为大观的壮举并不是由公家完成的，而是由私人自力完成的。民主并不给予人民以最精明能干的政府，但能提供最精明能干的政府往往不能创造出来的东西：使整个社会洋溢持久的积极性，
具有充沛的活力，充满离开它就不能存在和不论环境如何不利都能创造出奇迹的精力。这就是民主的真正好处。”（注：《论美国的民主》，【法】托克维尔著，商务印书馆1996年版，上卷第279-280页。）
对于行政民主化趋势的现实根源，意大利罗马大学法律系的行政法教授Sabino Cassese总结出以下几方面原因：一是行政组织规模和数量的增加使公务员直接面对公民。二是政治民主的实现必然导致改革行政与公民关系，使行政不再优位于公民。三是交通、水、电、气等公共服务的配置为其他公共活动提供了模式。四是公共部门与私营部门之间界限和差别的缩小使私营管理标准动用于公营部门，政府机构要让顾客表达意见。五是由于公共设备的成本增加导致要考察生产率，而衡量标准要看公民对公务服务的满意度。最后的变革因素是文化方面的，被称为“新公共管理”的第二次管理革命要求将消费者置于优先位置。上述这些因素所形成的压力最终导致行政与公民的关系的改变。
行政与公民的关系发生的变化具体地表现在以下几个方面。
首先，行政逐渐失去原来的特权地位而要受到法制化和标准化原则的约束。行政组织一旦与公民个人处于平等的同样的地位，行政决定的做出要更多地诉诸于合同和协议。越来越多的行政决定要采取合约的形式，甚至连维持经济管理的决定也要采取合约的形式。
其次，行政组织逐渐变成医疗、社会、经济等方面服务的供应者，从而对服务的使用者或消费者承担义务。有些服务不再受制于行政自由裁量权，而取决于公民的需要即公民的授权。有些服务必须遵守用以保护消费者权益的标准。在大多数欧洲国家，行政当局已习惯于控制主要行业公共服务的质量和价格，为使用者的申诉提供听证会。在英国，公共医院使用者可以讨论（服务章程），决定提供医疗服务的条件，并保证提出权利要求的可行性。
再次，行政向公民公开，通过各种方式让公民表达意见，包括在咨询机构中接纳公民代表；在面向公众的行政程序中让公民表达意见；通过行政公决让公民做出决定等。在一些国家，公民参与已扩大到规制活动领域。例如在美国有“规制谈判”制度，听证权在行政规制谈判过程中具有重要的政治意义。在法国和英国，80年代出现了“公共质询”制度。公民参与行政决策程序使行政更加接近公民并有义务满足公民的要求。
最后，对公民的保护形式和公民对行政的控制形式正在扩大。各种新论坛为公民提出权利要求或申诉提供方便。公民对行政当局提出“快速有效行政”的要求和行政公开化要求。行政监察专员制度是诸多新制度中的一种。行政监察专员有效地解决着公民与行政间的非司法纠纷。公民相对于行政的知情权、对行政程序的干预权、在既定时限内取得行政决定的权利、对行政决策的了解权、对行政文件的获取权等受到相应的法律制度的保障。
公民对政府的期望已经变得越来越明确，公民的民主化要求已经越来越高涨。公共行政必须进一步趋向民主化、公开化和保障公民权利，实行民主行政。公民所需要的公共服务的质量是更迅速、更舒适、更有效和更容易获得。要按照快速性原则、高效性原则、适应性原则和易得性原则来提高公共服务的质量，就需要政府和公民的双方共同努力。此种变革要求公共行政必须在行为方式和活动内容等方面超越传统的时空观，进行自我变革，逐步扬弃官僚行政，代之以民主行政。
在当今变革时代，政府若想得到社会的信任并维持下去，就不能回避社会希望尽快变革的要求。公众对政府工作的效率和效益提出了许多尖锐的批评。公众不再容忍政府的腐败和无能，更不愿意看到政府任意挥霍和浪费纳税人的血汗钱，甚至高层政治系统也不再对此熟视无睹了。政府已成为众矢之的，“全能政府”的神话已经破产。世界各国公民对政府的信任度明显下降，而对政府的不满情绪正日益提高。因此，“再造政府”、“重塑政府”已注定是大势所趋。怎样“重塑”？怎样“再造”？只有按照民主的理念和精神来塑造，走民主化道路，在继续实行民主政治的前提下，实现民主行政。
这种趋势是值得欢迎的。民主并不是完美无缺的制度，但它是缺陷较少的制度；民主并一定的最有效率，但它能够使多数人免于受压迫的命运；民主制度也会犯错误，但它具有较好的内在纠错机制，从而使它不容易犯更严重的错误。只有在民主制度下，人们自己管理自己，不屈从于个别人或少数人的意志，才实现了人的尊严。民主也不是灵丹妙药，人类社会的许多问题并不是实现了民主就能解决，但是，民主也许比其他制度更能有效地应付现代社会的种种挑战。总之，民主是人类社会迄今所发现的最理想的制度设计，凭借它，人类的政治生活才可能步入理性化和人道化的光明之境。
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