行政相对人的行政受益权法治化探析，本文主要内容关键词为：行政论文,探析论文,权法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着行政法治理念的演变，保障行政相对人的行政受益权的实现已经成为现代法治国家的法定职责。因此对这一权利进行法治化的系统研究对于保障权利的实现和规范行政行为都有重要的现实意义。
一、行政相对人的行政受益权的内涵和行政法理念演变
（一）行政相对人的行政受益权的内涵
为准确的把握行政受益权的内涵，有必要将其性质加以厘清：
1.行政相对人的行政受益权是行政相对人个体在具体的行政法律关系中所享有的一项可获得某种利益的积极的私人公权利。其指向的对象是掌握国家公权力的行政机关和根据法律法规授权行使行政权力的组织。同时行政相对人的行政受益权是一种积极的权利形态。消极的权利形态最主要的表现形式是自由权，只要行政机关不主动的侵入公民权利的领域，就能满足公民权利的实现。而行政相对人的行政受益权是一种明显的积极权利，必须要通过行政主体的积极的作为才能得以实现。
2.行政相对人的行政受益权既可能是一项请求权，又可能是基于行政主体的主动作为而实现的基础性的固有权利。行政相对人行使行政受益权一般要本人向行政主体提出申请，如要求获得行政许可等，在这种情况下应该属于一种请求权。但是随着服务行政理念的发展，越来越要求行政主体负起主动作为的义务，特别是在有些行政物质帮助行为，是行政主体必须负担的义务，从这些行政行为中受益是行政相对人基础性的固有权利。把其一概归于请求权的范畴是不妥的，也不利于权利的保护。
3.行政相对人的行政受益权是一种实体的权利。对于行政受益权是否包括程序性权利行政法学者之间存在着争论。笔者认为，程序性权利并不能直接的产生使行政相对人受益的结果，只能对行政相对人的受益结果的产生起到促进和保障的作用，从这个意义上讲不宜将程序性权利直接归属于行政受益权的范畴。行政相对人的行政受益权应该是一种实体的权利。
（二）行政相对人的行政受益权和行政法理念的演变
在早期自由资本主义时期，资产阶级从巩固自己政权的目的出发，强调个性自由。对国家权力的恐惧是自由主义最为显著的特征之一，为防止国家权力的过分扩张造成对个人权利的侵害，自由主义对国家职能进行了严格界定。强调“管的最少的政府就是最好的政府。”政府只是一个“守夜人”的角色。在这种自由主义的理念下，国家的任务是保证公民社会自由发展所需要的社会秩序的维护，因此这一时期的国家行政模式也被称为“秩序行政”、“管制行政”。
19世纪末和20世纪初，西方资本主义国家的社会经济状况发生了巨大的变化，已经由自由竞争资本主义发展到垄断资本主义时期，创造了巨大的社会财富。但也出现了严重的社会问题，如贫富悬殊、两极分化等，有一部分人的生存都遇到了巨大的困难。一些国家的宪法逐步引进并确立了福利国家的理念，强调“使每一个人都过上人一样的生活。”在立法和制度层面上主要表现为对社会经济强者的经济自由权的积极限制和对社会经济弱者的“社会权”的保障。学者的论述中开始呈现“服务行政”理念的雏形。1938年，德国学者福斯多夫发表了《当成是服务主体的行政》一文，明确提出了“服务行政”概念，生存照顾乃是现代行政的任务。[1]从此以后服务行政的概念和理念被越来越多的国家认同，其内涵也获得了极大的丰富。在此理念和法律制度支配之下，国家为确保使每一个人过上人一样的生活而向公民提供的给付，为行政相对人的进一步发展提供良好的条件，就不再是一种恩赐而是一种法律上的义务。因此现代国家之任务已与往昔不同，行政作为一给付之主体，开发社会文化、增进人民福利、提升人民生活素质，已成为国家责无旁贷之职责。[2]行政相对人的行政受益权的内涵和外延也呈现出不断扩展的趋势。
二、行政相对人的行政受益权的权利形态和授益性行政行为
根据法律的规定和行政相对人行政受益权的行使和实现方式的不同，为便于研究和分类保护行政受益权的需要，有必要对行政相对人的行政受益权进行适当的分类。并依据不同类型的行政受益权为基点深化对相应的授益性行政行为的研究，最终保障行政受益权的实现。所谓授益行政行为，是指赋予相对人某种权益，或解除其某项义务的行政行为。服务行政是现代国家核心的价值理念，因而授益行政行为应当成为现代行政行为的核心部分，随着政府服务范围的日益扩大，授益行政行为的内涵也在逐渐的丰富。
（一）行政相对人获得行政物质帮助权和行政给付行为
所谓行政相对人获得行政物质帮助权，是指特定的行政相对人因行政主体提供物质和其他物质利益而受益的权利。享有获得行政物质帮助权的行政相对人从行政主体获得某种利益，其目的是为了维持基本的生活水平或享受某方面的特殊优待等。行政相对人通过申请或行政主体主动作出相应的行政给付行为而保障该权利的实现。
1.获得行政救助权。这项权利的主体是特定的人群，因行政主体的行政救助行为而受益的权利，权利的实现表现为直接从行政主体获得物质的帮助和救济。目前我国享有获得行政救助权的公民主要有以下的几类：一是年老、疾病或者丧失劳动能力的人。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家获得物质帮助的权利。”这是行政主体的行政救助行为的最直接的宪法规范的依据。二是遭受自然灾害而生活困难的人。三是城市生活无着的人员。2003年6月22日，国务院公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》对“城市生活无着的流浪乞讨人员”概念作出了明确界定。四是符合救助条件的其他的人员。如《中华人民共和国兵役法》第57条第二款关于退役兵的医疗救助。
2.特殊群体获得福利优待权。根据宪法第45条的规定：“国家和社会保障残疾军人的生活、抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这一规定通过一些法律法规，如《中华人民共和国残疾人保障法》等得到进一步具体化。
3.其他的获得物质帮助权。如让行政相对人免费入学受教育；给予行政相对人享受公费医疗的待遇；给予科研机构以经费待遇，对某些特定的经营型企业减免税费等。
（二）行政相对人获得行政权益性利益受益权和相关的授益性行政行为
行政相对人获得行政权益性利益受益权是指行政相对人根据行政主体的行政行为可以获得某种行政权益性利益的权利。（注：在此类权利形态中不排除在某些特殊的情况下行政相对人会获得某种物质利益，如在行政奖励中会获得物质的奖励，但这只是该权利形态中的特例，为了类型化研究的需要，姑且把该类权利称之为行政相对人获得行政权益性利益受益权。）人不是一个孤立的个体，是生活在复杂的社会关系之中的，生存只是人的最低的最基础的需要，在获得生存满足的情况下会有更高层次的利益需求，比如获得外部对自身价值的认同、自身的某些利益得到确认、获得合法权益的保护等等。公民许多的诸如此类的需求是指向行政机关的，在符合法定条件的情况下依法有获得行政权益性利益受益权。
1.受到行政奖励的权利。行政奖励是指行政主体为了表彰先进，激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会作出突出贡献或模范的地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或精神的奖励的具体行政行为。行政奖励是激励相对人的有效措施，同时也是一种重要的授益行政行为。在符合行政奖励的条件时，行政相对人有要求获得和受到行政奖励的权利。目前我国有关于行政奖励的专门性法律，如《中华人民共和国发明奖励条例》等。此外还有大量的法律规范涉及到行政奖励的内容。
2.取得行政许可的权利。行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。行政许可免除被许可人某种不作为的义务，使其可以行使某种权利或者获得行使某种权利的资格，是一种授益性的行政行为。符合法定条件的行政相对人依照法定的程序可以向特定的行政主体提出行政许可的申请，从而获得某种权利和权利资格。
3.获取助成性行政指导的权利。现代社会，行政指导日益成为政府施政最常用的手段。行政指导多种多样，根据行政指导机能的差异为标准，可将其分为助成性行政指导、规制性行政指导和调整性行政指导三种类型，其中助成性行政指导属于授益行政行为。所谓助成性行政指导，是指以帮助和促进相对人自身利益或事业的发展为目的，即为相对人出主意的行政指导，故又称为出主意的行政指导。当相对人提出申请，要求给予助成性行政指导时，只要没有正当的理由，行政机关不得拒绝，必须一律公平对待。[3]
4.要求行政主体履行行政合同的权利。行政合同是行政机关为了实现行政目的而与相对人达成的协议。对行政主体来说，签定行政合同是为了公共利益，但对于相对人来说，其之所以愿意与行政主体签定合同，是因为能够从中获益。多数情况下，相对人确实能够从行政机关的行政合同行为中得到一定的利益，因此，这些行政合同行为可以看作授益行政行为。作为行政合同一方的行政相对人可以要求行政主体履行行政合同的内容，在行政主体单方面解除合同时遭受到损失的行政相对人可以要求行政主体赔偿自己的损失。
5.合法权益受行政主体保护的权利。公民有权利要求行政主体保护自身的合法权益。如公民在受到侵害时获得警察的保护等。
三、行政相对人的行政受益权的实现和信赖保护原则
行政相对人的行政受益权的实现一般要由行政相对人主动地申请，行政主体根据申请作出相应的授益性行政行为，有些情况下也可不必有行政相对人的申请而有行政主体主动作出某种行为，而使行政相对人获得某些物质利益或者某种利益保障。对于行政相对人根据授益性行政行为获得利益或利益保障，如果行政主体发现授益性行政行为违法或因某种理由使其失去效力，是否可以撤销或废止授益性行政行为，这就涉及到了行政法上的行政相对人信赖利益的保护和信赖保护原则的适用问题。
行政信赖保护原则是二战后在联邦德国发展成功的一项行政法原则。对于其基本涵义，理论界并未进而系统地阐释。一般认为“公法上之信赖保护原则，乃是为保护人民权利而肇生，其义仅指，于公法关系中，人民对国家行为之存续性所产生之信赖，应受到保护。”[4]意指社会成员基于正当权益的考虑，对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须合理补偿社会成员的信赖损失。
对信赖利益的保护必须具备以下的条件：
首先，要有信赖基础存在，即授益性行政行为生效且此生效事实被行政相对人获知，在此之前，相对人不能基于对该行政行为的信赖感而产生信赖利益。
其次，行政相对人对授益性行政行为的信赖值得保护，必须是“正当”的信赖。所谓正当，系指行政相对人对国家之行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础之成立为善意并无过失；若信赖之成立系可归责于相对人之事由所致，信赖既非正当，而不值得保护。
第三，行政相对人有具体的信赖表现。信赖表现指相对人因信赖而展开具体的行为，但仅仅只为信赖之意思表示则不包括在内。[5]
对相对人的信赖利益主要有两种保护方式，即存续保护和财产保护。所谓存续保护，即因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，一律要稳定行政相对人所信赖的法律状态。所谓财产保护，即在必要时打破原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以财产上的补偿。
具体采用哪种方式进行保护要根据不同的情况进行衡量，要考量公共利益和相对人个人信赖利益之间的关系。存续保护不改变原有法律状态因而对利益的保护会更为直接，但如果一味的采用这种保护方式，有时会导致公共利益遭受重大损害。当打破该法律状态所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，按“公益优先”原则，则不得不打破原有法律状态，而对相对人的信赖利益予以财产保护，主要是金钱补偿。对于信赖补偿的范围理论上存在争论，一般认为不仅包括行政行为未发生变动时相对人应获得的行政信赖利益，还包括相对人为获取行政信赖利益付出的代价。
四、我国对行政相对人的行政受益权保护的现状及完善
对行政相对人的行政受益权保护在立法、行政和司法领域都有体现，随着法治的进展和社会的进步对其保护也提出了新的要求。
（一）立法
我国在宪法和法律、法规中不乏对行政受益权及其实现的规定。在宪法中有一系列规定。如宪法第43、44、45条的规定等。在法律法规中也有大量的保护行政相对人行政受益权的规范。但我国对行政相对人行政受益权的立法保护总体来看仍然存在不少问题，需要进一步的完善：
首先，宪法的某些规定缺少与之相适应的具体化的法律，现有的规定位阶较低，体系不完整。如宪法关于物质帮助的规定和社会保障的规定，至今未制定相应的《行政救助法》和《社会保障法》，起作用的是一些位阶层次较低的行政规范性文件。由于某些规范的制定主体层级不高，相互间协调不够，规范之间冲突的现象也时常发生，不利于形成关于行政受益权保护的完整的体系。
其次，规范稳定性差，规范性不强。从立法程序上考察，国家立法机关制定法律是最为审慎的，一个法律的出台须经过广泛地征求意见和严格的制定程序，程序上的审慎有助于法律本身质量提高。而低层次的立法和行政规范性文件的制定由于没有程序上的严格要求，往往随意性很大，变动频繁，缺乏作为法律应有的严肃性和稳定性，不利于对行政相对人行政受益权的保护和救济。
第三，保障行政受益权实现的程序性法律规范不完整或缺失。 目前我国对行政受益权保护的程序性规定，往往散见于各法律文件之中，缺乏统一性和完整性，起不到应有的规范行政受益权实现的月的和作用。
（二）行政
行政主体及其工作人员无论观念意识还是实践中在保障行政相对人的行政受益权的实现方面已经取得了很大的进步，但还存在着一定的缺陷和不足。如行政机关经常对行政相对人的申请不予答复或者拖延答复，行政机关无故停止、拖延发放抚恤金以及不足额发放抚恤金等现象大量存在。需要在法治进程中逐步的予以改变，以切实保障行政相对人的行政受益权实现的可预期性与规范化。
首先，行政主体及其工作人员进一步树立福利国家服务行政的理念，确立责任意识。有许多的行政主体及其工作人员的意识还停留在秩序行政、高权行政的基础之上，认为授予行政相对人某种利益是行政机关给予相对人的一种恩惠。在现代国家的理念下这种认识是错误的，保障行政相对人的行政受益权的实现已经成为国家对公民的一种义务，如果国家行政主体怠于履行其法定的职责，就构成了法律意义上的行政不作为。
其次，行政主体在做出授益性行政行为时，要遵循合法性原则和合理性原则的要求。对一些羁束性规范的规定，要严格的坚持法律保留的原则。不仅做到实体内容合法，而且要按照法定的程序进行，使正义成为看得见的正义。行政自由裁量的内容要符合合理性原则要求，做出行政行为时应该避免行政恣意，要保证同等情况下的行政相对人得到同等对待，获得相同或大致相同的利益或利益保障。
（三）司法
司法救济因为其中立性和独立性一直在权利的救济方面发挥着不可替代的作用，现在多数的国家都已经确立了司法最终解决原则，当行政相对人的行政受益权受到行政行为的侵害时，行政行为应该接受司法审查，为行政相对人提供司法救济。行政主体对行政相对人的行政受益权的侵害既包括违法或者不当的作出行政行为对相对人利益的损害，也包括行政主体应该作出某种积极的行政行为而不作为，使行政相对人的利益无法实现。
目前由于行政机关对于行政相对人要求获取某种利益的申请不予答复、拖延答复现象突出，因此尤其应该重视行政主体对行政受益申请行政不作为的救济。根据《行政诉讼法》第54条第3项的规定，责令行政机关履行是行政不作为判决的主要方式。一般认为，法院只能责令行政主体及其工作人员在程序上给予受理，至于其具体内容应由行政主体自己决定，因为司法权不得侵入行政权的领域。笔者认为，在特定情况下，为了更好的维护行政相对人的利益，法院应该可以责令行政主体全面履行其程序上和实体上的义务。如对于足以影响相对人生存或生活的行政物质帮助，法院可以责令行政机关作出实体上的行为。
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