社会林业权属的内涵及其政策重点——lmplication of community forestry property and policies，本文主要内容关键词为：权属论文,林业论文,内涵论文,重点论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 权属问题是社会林业的关键环节，它是包括了授权、权利、责任等内容的集合体。社会林业权属分为林地和林木两种权属，而林地使用权是我国社会林业权属系统中至关重要的权属关系。因此，保障林地使用权应是我国社会林业政策的重点。
目前要对社会林业作出一个准确的定义尚不可能。一则因为社会林业毕竟才20多年的历史，其内涵与外延都在不断发展之中；二则理论总是滞后于实践。尽管目下学者们从不同的视角为社会林业下了定义，见仁见智，但从总体而言都还未准确地揭示社会林业的本质，所以也难以得到社会林业学术界和实际工作者的认同。但是，对于社会林业，下列内容几乎是共识：社会林业是以农民为主体，以农民的参与为主要特征，以增加林区农民收入、改善其生活条件，保护森林资源和生态环境为目标的生产活动。本文即以此共识为基点，来探讨社会林业权属的几个问题。
一、权属问题是社会林业的关键环节
首先，社会林业是生产活动，是人与自然的关系。包括林业在内的一切生产都是社会生产，人们不仅要与自然界发生关系，而且首先要同社会发生关系。要以一定的方式结合起来，形成一定的社会关系。这是一切生产活动得以进行的先决条件。而在一定的生产方式下，人们结成的各种社会关系中，以包括生产资料所有制、产品收益分配形式等为主要内容的权属关系又处在最重要的位置。社会林业以其重视社会关系的研究而区别于侧重技术的传统林业；作为社会林业的重要工具RRA （农村快速评估Rapid Rural Appraisal）和CFA （社区林业调查CommvnityFoRestry AppRaisal）的一项共同的内容，即是对社区的权属关系，包括历史、现状、权属类型、对社区林业活动的影响等进行调查，都足见权属关系在社会林业中的重要地位和作用。
第二，林区村民是社会林业的主体，没有林区村民的积极参与，社会林业的双重目标则无从谈起。而影响主体生产积极性的诸因素中，权属关系又处于举足轻重的地位。权属关系决定的物质利益是经济发展、社会进步的杠杆，是生产者积极性的源泉。我国的农业改革就是在没有改变我国土地等生产资料公有制度的前提下调整权属关系，把土地的所有权与经营权相对分离，把混沌、模糊的权属加以明晰，从而刺激和调动了农民的生产积极性。
第三，社会林业的两大目标即改善林区村民生活，缓解贫困与保护森林资源、生态平衡，也可以归纳为生存与生态的关系问题。保护森林、生态平衡是国家利益，整体利益是政府追求的目标，虽然林区村民最终也可以从中分享到一部分利益，但它不可能成为林区村民从事林业生产的动力。对于林区村民来说最紧迫的是解决生存问题。林业是每个农户所管理的农业系统中不可或缺的组成部分，林业收入是他们家庭收入的重要来源，树叶、枝丫等林产品直接进入农户经营的农业和畜牧业。世界上一些国家的经验表明，通过调整权属关系，让林区农民积极参与森林资源的管理，才能实现保护森林、生态平衡的目标，“参与是最好的保护”。印度独立以后进行的土改，把耕地分给了农户，而林地和森林资源则一律归国家所有，从而把林区农民排斥在森林资源的管理、保护之外，更无缘分享利益，导致林区的村民与政府长期处于对立状态。直到70年代，政府以发展社会林业为契机，把国有林地划给林区居民，林区村民在森林资源的保护、管理上由异已变为主体，与政府的关系由冲突变为合作，才找到一条良性发展的道路。在菲律宾，由于近代曾经历过西班牙、美国、日本的殖民统治，土地产权制度极其混乱，世代居住在林区的几千万村民，对当地的土地和森林却没有合法的所有权。为了生存，林区居民砍伐森林，开垦荒地，粗放式，掠夺式地经营，随着人口的繁衍，带来了对森林更严重的破坏。80年代中期，总统颁发命令，对林区居民对林地和森林资源事实上的所有权予以承认。并辅以帮助农户运用混农林业等技术，提高土地产出率等措施，遏止了毁林开荒的势头。
第四，林业纠纷尤如一把双刃剑，一方面使合法所有者的权利受到侵犯，从而挫伤其发展林业的积极性；另一方面，森林资源遭到破坏，生态环境恶化，损害了当地和下游地区的利益。而剖析大量的林业纠纷表明，大多为林地、森林资源权属不明的后遗症，这从另一个角度反映了权属在社会林业中的重要作用。
二、准确地把握社会林业权属的内涵
目前，在理论和实践中对于权属本身的理解与认识，尚有较多的片面性。认识上的偏差，必然影响对我国林业权属的现状和未来权属调适方向的正确判断，阻碍林业权属对于林业生产正面效应的发挥。
（一）社会林业权属应当区分为林地和林木两种权属。其理由是尽管一般人认为树木是其生长的土地的一部分，它们是浑然一体的，就象谁拥有土地谁就拥有这片土地的建筑物一样。但事实上，树木和土地的权属是可分离的。改革开放以来，我国广大农村的林地与林木权属关系多元化了，不仅林地和林木所有权主体分离，林地和林木自身的所有权与使用权也发生了分离。例如，我国农村目前对林木权属确定是根据这样的原则：“已有林木，树随地走（即树木的权属归林地的所有者、使用者），而新栽树木谁造谁有，合造共有”。后者就是林地与林木权属分离的典型形式。相比之下，林木权属类型比林地权属类型丰富得多，复杂得多，例如林地所有权仍然只有国家和集体所有两种，而林木所有权则有国有、集体所有个体所有和多种所有制的股分共有等。
林地与林木权属是两个既互相联系，又相互区分的范畴，我们既应当从相互联系上去把握它们，又需要对它们予以区分，研究其各自运行的内在规律。
（二）权属是包括了授权、权利、责任等内容的集合体。产权制度和自然资源管理的专家英丽娜·奥斯托姆（Elinor Ostrom ）认为：一项产权是指在一定的领域从事特定活动的权利，对每一种权利都有对应的规则授权或要求一些特定的行为。而按照传统的理解，权属即财产的所有权与支配权。两相比较，前者显得更加广泛，更能包容社会林业权属的内涵。
简言之，社会林业权属＝授权+权利+责任。
授权：包括法律、法规、政策和乡规民约、习惯法等授权的规则以及被授予的权利，或者说是所有权的法律表现形式，名义上的所有权。
权利：主要有进入权，收益分配权，经营决策权，转让权等。
进入权即指具有利用资源机会的权利。进入权的另一面即是“排斥权”，即为了保证使用者自身的利益而排斥他人利用资源的权力。“进入权”是获得其他权益的必要条件，没有进入权，则不可能获得其他的权益。
收益分配权是获得收益的权利。收益分配权所决定的收益或为价值形态，或为实物形态；数量上可能是全部，也可能是按某种比例分成；实物形态上或者是树木本身，或者是果实、枝丫、树叶，或者是林下产品、林副产品等。
管理权是为了满足使用者的目的而对资源使用和处理方式进行决策的权力。包括对种什么树种，多大规模，种在什么地方，什么时候种植，什么时候采伐，产品是自用还是用作交换等的决定权。
转让权是对某一项权利的失去、出卖或转让。
一般而言，以上列举的权利都来源于所有权，或者是所有权的实现。但是实际上有很多并没有所有权或使用权的人（或企业）却具有以上权利的全部或部分。比较典型的是国有林区农户，虽然对于国有林（并非划给集体和农户的责任山和自留山）农户既无地权，也无林权，然而却有进入林区采薪、放牧、采药材等权利。有的农户（如护林人）还可以在采伐时收益分成。可见权利的获得尚有所有权以外的渠道，这也是把权利与所有权加以区别的重要原因。
责任：亦称义务。没有不承担义务的权利，也没有没有权利的义务。任何权利都存在相应的义务作补充，占有一项权利即意味着拥有同样大小的义务。事实上包括法律、法规、政策乃至乡规民约、习惯法等授权规则，在授予农户在林地林木资源的各种权利的同时，都有相应的责任和义务的要求。例如，有关法律规定，划给农户的责任山和自留山要限期绿化，对长期荒芜者，国家和集体有权收回，林地不能随便改作它用。责任和义务是社会林业权属的重要组成部分，同时，责任和义务也是以上所说的非所有权而获得权利的源泉。
对社会林业权属作如是划分是我国社会林业实践所提出的要求。根据我们的调查，对社会林业权属片面的理解，导致我国农村在社会林业权属方面以下几种倾向：
第一，重视名义上的所有权，而轻视权利或所有权的实现。这种倾向主要表现在政府机构，例如对于一个地区林业权属状况的估价，林业生产责任制是否落实，主要考虑林权证是否发放，自留山、责任山是否落实到户，而对权利的分割、兑现、保障等却过问得较少。然而在社会林业权属系统中，农户最关心的、最能刺激和调动农户植树和保护森林资源的不是名义上的所有权，恰好是权利的确定与兑现。
第二，重视收益分配权，轻视决策经营权。利益分享权与经营决策权是体现社会林业农户参与性的、处于同等重要地位的权利。然而在各种权属类型中，经营决策权都处于被忽视的位置，甚至有的地方还随意的、毫无补偿的剥夺、限制农户的经营决策权。以至于有的农户反映，我们只有保护森林的责任，而没有决定森林如何经营的权利。而且，农户家庭的妇女成员出于对薪柴、饲料、经济收入等方面的特殊考虑，而提出的对林业经营决策的意见，往往更受不到重视和难以实现。
第三，在收益分配中，注重最终产品的收益，而忽视中间阶段的收益（如林农间作的农业收入、以短养长的经济林木收入、间伐收入等）；注重林木（树干）的收益，忽视枝丫、树叶等林副产品和林下产品的收益。在很多地方的林业承包合同、乡规民约收益项中，只明确地写间伐时树木的收益如何分配，而对其他收益如何分配则有意或无意地忽略。
第四，强调责任、义务而忽视权利，或者重视权利而忽视相应的责任和义务。前者主要表现在林业部门、乡镇政府和集体经济组织，后得主要是反映在一些农户身上。
三、保障林地使用权应是我国社会林业政策的重点
笔者认为保障林地使用权应当是我国社会林业政策的重点。我国的林地和林木权属关系，经过多次的调整，特别是改革开放以来，林业生产责任制的落实，授权规则（即有关法律、法规、政策）日臻完备，国家、集体、个人之间的划分，权属安排都已比较清楚。通过房前屋后、自留山、责任山、承包荒山等形式实现了所有权与经营权的分离，农户获得了这些土地的使用权，这是在我国农村发展社会林业的权属基础。另一方面，无论是从农户获得使用权的林地占整个农村林地的比重，还是农户对于这类林地投资（投劳）热情明显高于其它林地的倾向来看，都表明林地使用权是我国社会林业权属系统中至关重要的权属关系。所以，保障林地使用权理所当然应是我国社会林业政策的重点。
按照我国有关法律规定，使用权作为一种产权，在受让人使用期、经营期内，与所有权同等重要。使用者依法享受有占有、使用、收益和处分的权利。保障林地使用权，就是要保证使用权的稳定和合法权能的行使不受侵害。据我们调查，在林地使用权保障上存在以下几方面的问题：
（一）林地使用权的稳定是农户积极投资投劳发展林业的前提。林业生产周期长、投资大、风险（自然风险、市场风险）大，林农若没有投资的安全保障，消除其尚未获得造林投资回报之前，因地权变更而导致林权和其他权利的消失的担心，他们是不会在林地上投劳投资的。建国以来，我国对包括农户房前屋后，自留山在内的林地使用权时而放、时而收，至今仍使林农心有余悸。此外，目前仍然存在一些令林农对林地使用权的稳定心存疑虑的：如有的地方规定的林地使用期限太短；有的地方因发展集体经济，或者因社区人口增加，收回和调整林地使用权，随意更改和中止使用权。以四川省情况为例，全省尚有1/3 的地区林权不清，也未颁发林权证。以上情况表明，农户对使用权不稳定的担心事出有因，稳定以林地使用权为主要内容的林业生产责任制还大有文章可作。
（二）经营自主权、决策权是林地使用权的重要内容和实现形式。保障农户经营自主权、决策权是保障林地使用权的重要方面。但实际情况是，保障林农经营自主权、决策权是保障林地使用权最容易被忽视、最薄弱的环节。特别是在使用者的经营决策与行政官员的意志、抉择发生矛盾的时候，表现得更为充分。集中反映在两个关系的处理上：其一是统一规划与分散决策、分权规划之间的关系。长防林工程建设，从其防护功能出发，要求统一规划林种、树种、规格、地段等。而长防林实施的地段中包括了较大面积的农户自留山、责任山，每个农户对于如何发展林业（包括林种、树种、规模、时间等），都有自己的考虑与见解，而这些意见往往与统一规划发生冲突。其二是规模经营与多样性、灵活性的关系。一些地方的领导认为要发展市场经济就要有规模，要规模生产就必须由集体来经营，在这种认识的误导下，就产生了违背林业生产因地制宜、适地适树的灵活性与品种多样性的原则，与农户的经营意向相悖的扶择和收回农户林地使用权的连锁反应。这种大规模发展项目的选择往往不是建立在对市场行情、交通运输、加工储藏等条件的客观论证的基础上，主观臆断的成分很大，结果往往是由此而造成的市场风险、自然风险决策者不能承担，而使农户身受其害。这不仅是农户的使用权受到侵犯的问题，也涉及到正确认识市场经济，摆正政府在市场经济中位置的问题。市场经济与经营规模没有内在的、必然的联系，经营规模大小不是市场经济的本质特征。市场经济的本质特征是对资源的配置（包括规模的选择）由市场而不是计划为主来配置。多样化、多树种地造林，不仅能发挥森林资源的多种功能，满足林农多方面的需要，而且有利于分散和抗御市场和自然风险。
（三）林地使用权的转让与补偿问题。我国的《土地管理法》规定：“国有土地和集体土地的使用权可以依法转让”。林地使用权的转让既有其合法性，也有其必要性。林地使用权的流转，实质上也是通过市场来优化配置资金、劳动力、技术等生产要素促进林业生产发展的过程。随着我国社会主义市场经济的发展以及农村产业结构的调整，特别是近年来四川省等地大量农村劳动力实行跨区域的转移，林地使用权的转让已经是农村经济发展的现实要求，势在必行。
林地使用权的转让，可以是使用权簇中的一部分，也可以是全部。例如世界银行在四川高额投资项目中，投资方对林种、树种以及砍伐时间等都有规定，受贷方必须按其规定办理，实质上是农户一部分使用权已经转让。
林地使用权转让的补偿是保障林地使用权的重要内容。有的地方对划分给农户的责任山随意收回，既没有手续，更没有任何补偿，这是对农户林地使用权的严重侵犯。转让的是使用权而不是所有权，所以补偿的不是林地的价格，而是对农户在林地上投资、投劳、已有林木等的补偿。其数量、金额可因地、因区位等具体情况来确定。
保证再转让方的林地使用权也是保障林地使用权的一项重要内容。再受让方一方面要承担相应的义务和遵守国家有关法律、法规，再受让期限也不得超过原租合同执行的剩余期限，再流转要经过原林地所有者同意；另一方面，再受让方享有与转让方同等的林地使用权，转让方和其他人和单位都不得侵犯。
来稿日期 1995年8月