加入WTO与中国政府支农方式的调整，本文主要内容关键词为：中国政府论文,支农论文,方式论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府支农方式的变化趋势
（一）政府支农方式与经济体制的关系：计划经济体制下政府多采用直接支持方式，市场经 济体制下政府多采用间接支持方式
由于农业的天然弱质性，农业需要特殊保护，加之粮食安全和农民收益问题的存在，不论 是实行计划经济体制的国家还是实行市场经济体制的国家，都采取相当多甚至是强硬的措施 保护农业。由于历史的原因，中国长期以来实行计划经济体制。计划经济体制在农产品生产 和 贸易上的反映必然是直接干预，必然是国家专营和计划控制，如农业生产资料的国家直接经 营和垄断经营，农产品购销上的计划定购，农产品价格上的国家定价等。市场经济体制下， 虽然有的国家保护程度很高，但政府对农业的支持基本是在市场经济体制规则下进行的，多 采取间接的方式，符合市场经济的基本要求和准则。譬如，美国实行农产品支持计划、农产 品储备计划、作物保险及灾害援助计划、出口补贴计划等；欧共体主要实行粮食最高保障数 量、农产品干预价格计划、粮食“门槛价格”政策、粮食进出口许可证制度等；日本主要采 取农产品价格补贴、对农业财政投入、大幅度提高农产品价格等措施。我国要加入WTO，就 必须按照乌拉圭回合达成的《农产品协议》基本规则对现有的政府支农方式进行调整，实现 从直接控制向间接支持的转化。
（二）政府支农方式与经济发展水平的关系：经济发展水平较低时，政府支农方式比较单一 ；经济发展到较高水平，政府支农方式呈现多元化
在当今世界农业发展问题上，发展中国家和发达国家之间形成了鲜明的对比。美国和欧洲 的发达国家，其农业生产率和国际竞争力都处于国际领先地位，其重要原因在于这些国家工 业化、现代化程度很高，有强大的物质技术基础，使政府可以采取灵活多样的方式，对农业 保持很大的扶持力度。它们通过“输血”式的农业政策，给农业生产以各种补贴和优惠贷款 ，对农业科研和技术推广、水利基础设施建设、生态环境的治理和改善给予大量的投入，以 弥补农业资本积累的不足，提高农业生产率。如美国政府在联邦预算中设立了农产品价格补 贴基金，由农业部负责实施。20世纪80年代美国政府用于农产品的价格每年约为210亿美元 ，约占财政支出的2%～3%。美国的大型水利基础设施建设由联邦政府和州政府投资进行，中 小型水利基础设施由农场主个人或多人联合进行，农业部和内政部给予补助。欧盟国家为了 扶持农业生产，1962年制定了共同农业政策，对农产品实行类似于美国的目标价格和干预价 格的补贴。许多欧盟国家对农业教育实行归口管理，如荷兰的农业院校由农业部直接领导， 每年农业预算的25%用于农业教育。韩国和中国台湾省经过几十年经济迅猛发展后，农业政 策转变也相当典型。1955年，韩国和中国台湾省的名义农业保护率为-46%和-17%，意味 着农业处于被征税的地位。到1984年，二者的名义农业保护率已达到137%和43%，超过当时 欧共体的水平。发展中国家对农业扶持主要是提高农业生产率，并追求稳步增加农民收入以 及开发农村。由于受物质技术基础的限制，发展中国家对农业的支持方式比较单一，水平相 当有限。如印度政府对主要农产品采取最低价格支持政策；巴西对土地利用率在90%以上的 地产免征农业土地税，同时对大量闲置不用的土地课以重税。由于我国刚步入工业化中期阶 段，国企改革任务还相当艰巨，工业无力反哺农业，加上农业税费较高，投入较少，导致对 农业欠账太多，政府对农业的支持水平长期处于负值状态，严重制约农业的发展。
（三）政府支农方式与农业国际化的关系：在贸易保护阶段，政府支农方式主要受内部因素 影响；随着农业经济国际化的发展，政府支农方式受内外双重因素制约
农业贸易保护主义源远流长。在农业国际分工生产的安全制度尚未有效建立之前，没有一 个国家愿意将自己国民的生活安全寄托于外国，欧盟和日本等经济强国都普遍认为每个国家 都有不同的条件和背景，也有不同的要求，强调某种程度的农业保护。乌拉圭回合谈判之前 ，由于贸易自由化浪潮没有触及到农业，各国政府采取何种方式对农业进行扶持不受WTO基 本规则制约，主要立足于本国国情，对农业的保护程度比较高。如美国与欧共体之间争夺农 产品市场的斗争此起彼伏，长期不断。1983年，欧共体为同美国争夺对埃及小麦的出口，爆 发了“小麦战”；1986年，西班牙和葡萄牙加入欧共体后，欧共体对美国输往葡萄牙的大豆 及粮食制品实行配额制和高关税，同时还提高了西班牙自欧共体以外国家进口谷物的关税， 美国为了报复，自1986年5月起，开始对欧共体出口到美国的白葡萄酒、苹果、糖果、果汁 、啤酒、蜂蜜等实行配额制和征收高关税。但随着国际分工的深入和世界经贸交流与发展， 传统的经济手段已失去其优势，一个国家的经济实力和经济安全越来越依赖于经济国际化， 农业经济国际化已成必然。WTO将全世界作为一个整体，认为任何价格支持政策都会导致农 业资源配置的扭曲，而关税保护和非关税障碍更影响世界性农业资源的有效利用。在乌拉圭 回合的压力和舆论下，各国政府对农产品贸易自由化都做出了不同程度的让步，最终达成了 《农产品协议》。该协议在削减出口补贴、减少农业内部支持、把非关税壁垒转化为关税并 逐渐降低、促进市场准入等方面提出了原则和具体标准，大大推动了农产品贸易自由化和国 际化的进程。在这样的背景下，各国政府在如何支持农业发展的问题上又融入了对国际市场 的分析与考虑，必须在《农产品协议》约束下操作。
二、加入WTO对中国政府支农方式的影响
（一）非关税壁垒与《农产品协议》基本规则直接背离
由于非关税壁垒具有很大的隐蔽性，各国往往大量使用以实现贸易歧视，而《农产品协议 》为了实现贸易政策最大的透明度，对非关税壁垒进行了限制和约束。长期以来，我国主要 依靠进口许可证、进口配额及其他非关税措施调控农产品进口，保护国内农业。1993-1994 年，我国已取消了近500种非关税措施，但仍有部分存在。加入WTO后，各种非关税措施将被 禁用。非关税政策的丧失，为国外农产品进入我国市场提供了便利条件，我国调控农产品贸 易难度加大，不利于我国农业的贸易保护。
（二）关税、黄色补贴和出口补贴在一定时期内受《农产品协议》基本规则限制
1.关税减让。按照WTO协议规定，关税是货物贸易中惟一合法的政策手段。WTO乌拉圭回合 继 续主张关税减让，在农产品贸易方面要求将影响农产品贸易的非关税壁垒转为进口税，在此 基础上再实行关税减让，降低农产品关税壁垒。为加入WTO，我国应缔约方的要求，同时也 为发展农业，自1992年至1997年10月，进行了四次大范围的关税减让，降幅达60.6%，农产 品算术平均税率21.2%。目前我国已递交了农产品贸易的减让表，对800个农产品税目提出 了开价，准备接受农产品协议中有关农产品贸易市场准入方面的有关条款。2001年1月1日， 我国又再次自主降低关税总水平，从16.4%降为15.3%。根据1999年11月15日达成的关于中国 加 入世贸组织中美双边协议的规定，我国农产品贸易进口平均关税必须降至14.5%，并逐年提 高农产品配额，直至最后取消。大幅度降低关税极可能引起进口农产品的大量涌入，冲击我 国农业发展。目前我国关税水平从表面上看与发达国家和发展中国家乌拉圭回合后的关税水 平相比仍然高出许多，但由于我国关税中存在繁多的减免规定，再加上逃税现象严重，名义 税率高而实际税率低，保护不足。可以说，我国政府对农业扶持与保护的政策空间还相当大 ，要进行关税改革，加强管理，调整保护的方式与重点。
2.黄色补贴和出口补贴。黄色补贴是指容易产生贸易扭曲的政策措施，也称直接农业保护 措施。我国农业生产率较低，农产品竞争力差，政府直接干预较多，对农业的扶持有相当大 部分是采取补贴的方式，农业市场化程度低。加入WTO后，目前我国政府实行的农产品价格 补贴、生产资料价格补贴、出口补贴等政策不符合《农产品协议》基本规则，将受到限制。 由于我国农产品成本刚性上涨，我国主要农产品国内价格已超过国际市场价格，丧失了比较 优势，国际质优价廉的农产品大量涌入国内市场，压低市场价格，势必损害广大农民利益， 挫伤农民生产积极性，影响农业稳定健康发展，这也加大了我国政府对农业调控的难度。
（三）绿箱政策不受《农产品协议》基本规则限制
绿箱政策也称绿色补贴，是政府的间接性农业保护措施。在绿箱政策范围内，目前我国政 府支农方式空间还相当大。
1.科技支持。我国农业科研投入占农业总产值的比重1991年仅为0.116%，农业科研投资水 平远远低于发展中国家的平均水平，用于农业科技三项费用支出1990年以来一直维持在3亿 元的水平上，占农业总产值的比重，由1978年的0.09%下降到1995年的0.02%，不仅低于发展 中国家0.55%的平均水平，与发达国家2.5%的比重差距更大。由于缺乏资金，我国有限的农 业科技投入研究出来的成果约有60%以上得不到推广和应用，处于长期“休眠”状态。我国 农业科技对农业总产值的贡献率只有35%左右，大大低于发达国家60%～80%的比例。
2.基础设施建设投资。农业基础设施投入滞后，国家农业基建投资占全国基建投资比重不 断下降，由“五五”期间的10.2%下降到“六五”期间的4.7%、“七五”期间的3.4%，直至 “八五”期间历史最低点2%。虽然自“八五”以来占全国基本建设投资比重逐年提高，但由 于历史欠账太多，农业基础设施陈旧老化问题严重，抗灾能力差，农业综合生产能力受到削 弱。“七五”期间，全国水旱灾害成灾率为48.8%，“八五”期间上升到49.3%，造成数百亿 元的直接经济损失，减少近50亿公斤的粮食产量。
3.调整农村产业结构。随着人民生活水平的不断提高，人们的饮食消费结构也发生了较大 变化。消费结构的变化必然导致农村产业结构的相应调整和变化。目前，我国农业内部各类 产业发展不平衡，畜牧业、林业、渔业比重偏低，农产品加工业、服务业还相当薄弱；农副 产品质量不高，品种单一，适应市场、社会需求能力差；农产品加工、储存、运输设施比较 落后；各个地区农业发展不平衡，要解决这些问题，都有赖于调整农村产业结构。
4.农业信贷支持。农业信贷资金应是农业资金投入的重要部分。目前，在我国信贷资金总 量的宏观分配格局中，用于农业的很少。在农业银行系统，农贷的“主业”地位也没有充分 到位，“农转非”现象严重，进一步削减了农贷资金数量，加剧了农业资金供求紧张的矛盾 。
5.改革农产品价格政策。农用生产资料价格水平的大大提高，使农产品价格刚性上扬，但 由于国家通过行政办法对农产品市场的干扰，导致农产品的实现价格低于应有的价值，其结 果是农民种粮积极性严重受挫，这说明政府用行政手段进行宏观调控已不适应农产品市场化 的要求。而用行政手段操纵价格与市场经济运行规律相违背，是WTO所禁止的，因此，必须 进行价格政策改革。
6.农业保险和社会保障。我国农业保险起步比较晚，制度仍不健全，操作还不规范，许多 农民遭受损失得不到相应的赔偿，农民的利益得不到应有的保护。据统计，1993年，我国农 村人口中享受社会保障人数仅为1230万人，农村社会保障覆盖面只有2.7%。切实提高农业抵 御风险能力，切实保障农民生活和福利，任重而道远。
7.农业产业化。我国现在还没有形成全国统一的市场体系，农业产业化水平还较低，我们 面临着许多亟待解决的现实问题。包括如何引导农民适应市场变化的需要，使分散生产与大 市场衔接起来；如何提高农产品竞争力，提高农产品市场的安全系数；如何利用农村产业结 构调整，充分开发当地自然资源，发展第二、三产业等等。
8.农村城市化。目前我国农村剩余劳动力的转移主要有两条渠道，一是产业转移，从第一 产业中分离出来从事农村第二、三产业；二是就业空间的转移，进城打工，谋求就业。这两 条渠道在转移剩余劳动力方面都有明显的局限性，前者近年来转移速度趋缓，后者使城市就 业形势更加严峻。加快农村城市化建设，使农村小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的“大海 绵”，对于发展农村第二、三产业，加速城乡一体化进程，都具有十分重要的现实意义。
三、中国政府支农方式的调整
在WTO框架下，中国政府支持农业方式调整的目标为：一方面，使支农的政策措施基本符合 我 国在入世谈判中对农业贸易问题所作的承诺及WTO《农产品协议》基本规则的约束；另一方 面，切实加强农业基础地位，提高农业经济效益，确保粮食安全，保证农业部门的收入水平 ，促进农业持续、稳定、健康发展。
（一）逐步取消所有非关税壁垒并将其关税化
非关税壁垒作为各国的贸易歧视措施，在《农产品协议》中被定为必须取消的部分。长期 以 来，我国为了保护本国农业，制定了包括进口配额等1300多种非关税措施。加入WTO后，我 国在可以享受降低关税、取得大多数成员国无条件贸易最惠国待遇、可以有效利用国际农业 资源与市场的同时，将承担开放农产品市场义务，应当逐渐取消目前剩余的800种非关税措 施。
（二）削减关税、黄色补贴和出口补贴
1.削减关税。基于《农产品协议》有关规定，我国应结合国情，一是按照协议规定逐步削 减关税平均水平，履行关税削减承诺；二是制定实用、合理的关税配额与关税结构，建立有 利于中国农业发展的关税体系。对受到冲击较大的农产品，可选择实施从量税、复合税、季 节性关税、配额关税等WTO所允许的关税进行保护。目前，我国粮食等大宗农产品的进口关 税很低，小宗产品的进口关税却很高，这种关税结构对农业相当不利。我们对那些对国内农 产品市场、农产品冲击较大的国外农产品应当实施较高关税。考虑到粮食在国民经济中的战 略地位，不能像一般商品那样完全放开、自由经营，今后关税设置应把粮食作为对外贸易保 护的重点，形成以“中粮”为主导，其他大型进出口公司为辅的“多寡头垄断”格局，严格 控制大米、小麦、玉米、棉花和大豆等重要产品的进出口，对国内农产品竞争力比较强的， 如水果、肉蛋奶等产品，以及国内急需的、生产成本较高或国内现有条件无法生产的产品， 可以保持较低税率。另外，要使进口多元化，减轻对我国农业的冲击。
2.黄色补贴和出口补贴。政府在逐步削减黄色补贴和出口补贴时，应参照关税削减的方法 ，调整补贴结构。《农产品协议》没有对某一特殊农产品补贴削减提出要求，对具有比较优 势的农产品，可以降低价格支持补贴、营销贷款补贴、出口补贴等；而对竞争力较差的农产 品，还是要寻找政策间隙，适度加大补贴力度。同时将黄色补贴、出口补贴尽快转移到提高 科技、教育支持的绿色补贴上来，以提高农产品的对外竞争力。
（三）充分利用绿箱政策加大政府支农力度
1.实施“科教兴农”战略。要保证农业科研投资的年增长率保持在5%左右，着重对以下几 方面进行投入：农业生物技术开发与应用投入，引进国外农业先进技术和先进科学的农业经 营管理方法投入，保持和提高土壤肥力投入以及科学种植和养殖投入，改进农产品加工、储 运技术投入，对农民职业技术培训投入。要发挥财政资金的导向作用，多渠道、多方式吸引 社会各方面用于农业科技发展的资金。
2.加强农业基础设施建设。第一，要抓好以水利为重点的农业基础设施建设。要以提高防 汛抗旱能力为中心，继续加快大江、大河、大湖治理，搞好大型灌溉水利设施的更新和配套 工程建设。要注意搞好水利基础设施建设、推广节水灌溉、改革小型水利投资和管理体制三 者的有机结合。第二，要抓好以植树种草为重点的生态环境建设。政府要拿出一部分储备粮 和财政资金，采取以粮代赈、个体承包的办法，退耕还林还草，封山绿化。要继续坚定不移 地实施天然林保护工程，落实好各项扶持政策。第三，加强农村公共设施建设。要以农村的 道路、电网、饮水、通信、广播、电视和农产品仓储、保险、市场设施等建设为重点，大力 加强农村公共设施建设，改善农村的生产条件和农民的生活环境，推动农村经济与社会的全 面发展。
3.调整农村产业结构。进行农村产业结构调整是WTO基本规则所认可的，其核心是要依据我 国农业的比较优势，调整种植业、畜牧业、林业、副业、渔业之间的比例关系，提高我国农 业的整体效率。在种植业领域，通过政府调节和政策支持，实现“粮食作物——经济作物— —饲料作物”三元经济生产结构，以满足不同需要，实现优化组合，提高经济效益；调整畜 牧业结构，大力发展禽、蛋、奶生产和草食家禽，改变以养猪为主的耗粮型畜牧业，使我国 肉、蛋、奶等主要畜产品90%以上来自国内；调整林种结构，积极营造各种经济林、防护林 ，提高这些林种的比重，降低用材林的数量，使林种结构趋于合理；渔业要注意发展淡水养 殖，注意近海资源的保护、增值和合理利用，逐步扩大外海和远洋捕捞。同时，要创造条件 ，实现农业的区域化、专业化和规模经营，要根据各地农业资源的禀赋条件和农产品市场的 变化，不断优化和调整农产品品种、品质结构。
4.发展农业信贷。在信贷支农中，政府应进一步深化改革，建立和完善包括政策性银行、 商业性银行和农村合作金融组织在内的农村金融体系，提高资金的使用效率，扭转农业信贷 资金非农化倾向。农业银行和农村信用社要把为农业提供金融服务作为首要任务，在操作过 程中，要执行优惠的信贷政策，逐步增加信贷资金用于农业的比重，对农户的种养业和小额 信贷项目，要适当放宽抵押、担保政策；对能收回投资的建设项目，可以使用贴息贷款。
5.建立主要农产品价格储备调节体系。逐步取消国家对农产品价格的行政管制后，政府应 建立主要农产品价格储备调节体系，以调控农产品市场，抑制市场价格的大幅波动。要实行 主要农产品的专项储备制度，农产品的储备由国家直接在农产品市场上按照市场价采购，通 过主要农产品的“吞”与“吐”调控市场价格。对于中国这样一个发展中的人口大国来说， 政府支农应当将重点放在粮食安全上，建立起有效的风险防范机制。首先，将粮食贸易控制 在合理的范围内；其次，严格控制耕地面积的非农业占用；三是建立高效的粮食安全储备系 统，提高政府对市场的调控能力。我国粮食储备规模远远高于联合国粮农组织规定的安全系 数，现在关键是建立一个灵活的调控机制，这个机制就是政府对粮食市场的吞吐调节机制， 通过政府对市场的适时干预，把市场粮价控制在一定范围之内。
6.健全农业风险管理体系。目前，我国对农业和农村开展的各类保险还很少，由于我国农 业从业人员数量庞大，国家对农民进行收入保险是不太现实的，但农民医疗保险、人身保险 以及农业生产保险还需要在政府的支持下尽快建立和完善起来。健全农业风险管理体系，一 方面要通过事前风险预测，防止风险发生或减低风险冲击；另一方面要建立风险补偿制度， 健全农业自然风险和市场风险咨询服务体系，保护农民利益。
7.促进农业产业化。当前和今后一个时期的国家财政支农工作和财政支农政策必须进行战 略性调整，把支持农业产业结构优化作为财政的一项重要职责和任务，进一步强化财政对农 业产业化和产业结构优化的投入力度。在中央财政增加投入的基础上，强化地方财政的投入 。一方面对于中央扶持的项目，地方安排相应的配套资金；另一方面，地方也要选择具有地 方特色和优势的项目给予扶持。要严把项目论证关，严格项目选择标准，支持的项目要适合 国内外市场需求，有本地优势的自然资源，能够形成农业的规模化、系列化生产经营。
8.推进农村城市化。我国政府在支持农业发展时，应当把工作重点放在发展小城镇上。一 是繁荣农村经济，大力支持和发展农村第二、三产业，为农民创造更多的就业机会。从财政 资金支持上看，要在资金的供给中对第三产业的各项投资予以必要的支持，包括提供必要的 项目启动资金和项目存续期内的流动资金；同时对于第二、三产业的经营项目，视其具体情 况予以必要的税收减免优惠。二是加强城镇基础设施建设，健全城镇居住、公共服务和社区 服务等功能，集聚人口，同时把城镇建设与完善农村市场体系、发展农业产业化经营等结合 起 来，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。三是改革现行户籍管理制度，放宽城乡户口迁 移政策，废除各地采取的“农转非”政策，鼓励农村人口向城镇流动。
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