“9#183;11”后国际反恐斗争的状况与策略，本文主要内容关键词为：反恐论文,状况论文,策略论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“9·11”以来，国际恐怖与反恐怖斗争犬牙交错，此消彼长，经历了两个阶段：第一 阶段以阿富汗战争结束、塔利班垮台为标志。在国际社会的理解与支持下和国内同仇敌 忾的气氛中，美国的“反恐战争”初战告捷。第二阶段以伊拉克战争的结束为起点，以 国际恐怖袭击再度“回潮”为标志，国际恐怖与反恐怖斗争呈现“胶着”状态，美国的 “反恐战争”陷入难以自拔的困境。两年多的反恐实践表明：一方面，恐怖主义仍是国 际社会的一大毒瘤，反恐仍然是国际社会长期、艰巨、复杂的战略任务；另一方面，单 纯的军事打击难以从根本上铲除恐怖主义，国际反恐斗争必须开拓新的思路。
一、各国普遍把反恐斗争纳入国家安全战略层面
“9·11”事件促使不少国家重新思考反恐在国家安全中的定位，并据此调整相关领域 如军事、外交战略，并进行情报、执法机构的战略性结构调整等。在各国国家安全战略 调整中，美俄两国调整最全面、最深刻，影响也最大。
美国国家安全战略调整集中表现在四个方面：一是认为恐怖主义已成为美国国家安全 的最大威胁，因而把反恐作为国家安全战略的核心。二是适应反恐要求，大幅修改其军 事战略，首次明确将“先发制人”纳入《国家安全战略》报告。三是为防范和制止恐怖 袭击的再次发生，对其政府部门进行结构性调整。美情报机构则根据反恐斗争的需要进 行新的布局。四是以反恐为依托，调整大国关系，把是否与美开展反恐合作作为处理与 其他国家关系的重要依据。与此同时，美在打击恐怖主义的同时，对伊斯兰进行“改造 ”，扶持伊斯兰“温和派”。
在俄罗斯，由于大型恐怖活动层出不穷，甚至愈演愈烈，也迅速调整了国家安全战略 重点，其要点有四：一是重新审视国家安全环境，把恐怖主义视为现实威胁，将车臣非 法武装与国际恐怖主义完全挂钩；二是确立“先发制人”的反恐方针；三是将国家武装 力量的主要职能由“抗击外来侵略”转向“内外并重”，进一步突出军队在国内反恐中 的作用，健全整个强力部门体系的组织结构；四是加强、完善反恐立法。
总体而言，“9·11”后美俄在应对恐怖主义的措施方面有得有失。一方面，对美国而 言，“9·11”后将恐怖主义确立为国家安全的主要威胁，实为形势所迫；但借助“9· 11”后对美国有利的舆论，迅速扭转事件给美国造成的负面影响，确立“反恐时代”的 新国家安全战略，很快便成为美国朝野的“共识”。应该说，从“9·11”到阿富汗战 争结束，美国的应对措施也赢得了国内外舆论的广泛赞誉。但此后，美国不顾国际社会 的强烈反对，执意发动对伊战争，将反恐问题做“标签化”“脸谱化”的简单处理，造 成恐情的进一步恶化，也使美国陷入难以自拔的窘境，则反映出美国在反恐理论和实践 方面的严重缺陷。俄罗斯在反恐问题上一直与美、欧龃龉不断。“9·11”后的国际环 境，客观上有利于俄将车臣问题与恐怖主义完全挂钩，为俄迅速出台一系列反恐措施营 造了良好氛围。但俄未能借机消灭境内的国际恐怖分子，表现了国际反恐艰巨性和复杂 性的特点。
二、采取强力措施打击恐怖主义
“9·11”后，各国开始重视对恐怖主义的防范与打击，并主要采取了以下措施：
一是推进反恐立法，明确相关部门的责任。从“9·11”至今，美国一直在完善立法方 面的作用。“9·11”后，美国迅速通过新的《反恐法》，进一步理顺各情报机构相互 协作的关系，依法扩大情报机构的权力，确立情报机构在反恐斗争中的重要作用。2003 年美国国会大幅增加情报机构的财政预算，以帮助中情局雇用更多的情报和分析人员， 使国家安全机构现代化。俄罗斯根据形势变化，制订新的《国家安全构想》，并对《反 恐法》和《紧急状态法》的相关内容进行修订和细化。意大利政府颁布政令，授予情报 人员“职能特权”，所有以调查为目的的侦察手段不受司法机关控制。德国也连续通过 一系列反恐法案，为反恐行动提供资金和必要权限保障。
二是在加强、扩大传统情报机构的职能与权力的同时，组建新的机构和设立新职位， 肩负反恐情报职能。美国组建了国土安全部，协调国内反恐情报；五角大楼组建了情报 筛选小组；中央情报局内设立了一个准军事组织；国防部也增设专门负责情报事务的助 理国防部长一职；并拟建新的反恐中心，以改善情报机构间的合作。俄罗斯内务部也将 成立特别行动中心，负责反恐事务。新加坡则在国防情报局辖下设立新的反恐协调机构 。
三是调整工作方式，服务于反恐情报需要。“9·11”后，美国大大加强了中央情报局 和联邦调查局的反恐职能，对情报战略作了重大调整：调整任务比重，反恐成为情报工 作的重中之重；解除行动限制，扩大情报机构权力；进行人员调配，大肆招募新人。法 国领土监护局是法国专门从事反恐情报搜集的部门，从去年下半年起，也开始招募“特 殊人才”，充实情报队伍。澳大利亚情报机构在“9·11”后也进行了大刀阔斧的改革 。
四是加大经费投入，为加强人力情报、技术情报以及提高情报分析质量提供资金支持 。2002年，美国用于收买外国官员和知情者的“专款”增加了10倍。2003年，美国国会 通过了350亿美元的新情报经费法案。俄联邦委员会已经为2003年度拨出30亿卢布的反 恐专项资金，并为车臣拨专款140亿卢布，用于反恐和重建费用。此外，俄还另拨专款 用于收缴车臣居民私藏的武器。
各国在反恐方面的上述努力，取得了一定的效果，同时也为进一步防范、打击恐怖主 义打下了坚实的基础。例如，“基地”组织在美国的强力打击下，遭受重创，许多头目 相继落网或被击毙。但另一方面，又成果有限。“基地”组织虽遭重创，却“死而不僵 ”。首先，“基地”“老大”本·拉丹仍有强大的感召力。其次，“网络化”、“意识 形态化”的“基地”组织更难防范。今年5月以来的恐怖浪潮昭示世人：“基地”组织 的“意识形态化”已经在伊斯兰地区泛滥，松散的、各自为战的恐怖行为较之有系统、 有组织的恐怖活动更难以防范。这些事实说明，先进的技术手段、超强的军事实力并不 能铲除恐怖主义，除了军事选择以外，切断恐怖组织的经济来源，促进民族的和解与繁 荣，提高各国政治稳定水平等，走综合治理之路，才是标本兼治之举。
三、不断深化国际反恐合作
伊拉克战争后，此起彼伏的国际恐怖活动显示了恐怖行为的强大示范和联动效应，更 突出了国际反恐合作的必要性和迫切性。国际反恐合作的一个重要方面，就是用具体措 施来充实、完善各种反恐协议、协定与公约。由于恐怖主义问题涉及方方面面，反恐斗 争合作领域也正在不断拓宽，既有道义上的支持，也有司法方面的合作；既有情报的交 流，也有技术的合作；既有经济制裁，又有联合军事打击；既有国家层面的探讨，又有 具体执行部门的相互协调。其目的是从各方面最大限度地限制恐怖分子的活动空间，切 断恐怖组织的资金来源，使恐怖分子藏身之地越来越少。综合起来，当前的国际反恐合 作有以下突出成就：
一是反恐双边合作成效显著。从当前实际情况来看，国际反恐斗争的基础仍是双边合 作。反恐合作内容也由情报交流、司法合作扩大到反恐军事演习、反恐军事支援以及共 同采取反恐军事行动等诸多方面。由于这种合作不断加深，许多恐怖事件还在策划中就 被破获。反恐联合军事演习如美国与菲律宾、中国与吉尔吉斯、美国与马来西亚的反恐 军事演习等，在一定程度上对恐怖分子起到了威慑作用。
二是反恐区域合作取得新进展。国际反恐斗争的多边合作正在蓬勃发展，这主要体现 在一些地区性组织的反恐斗争合作上。区域性反恐合作基于一定的地缘与共同利益，趋 势良好。近两年多来，无论是政治、经济、还是军事合作，都把反恐纳入合作内容，有 些合作组织甚至调整结构，把反恐作为主要职能。
区域反恐合作在欧洲表现最为突出。继去年欧盟15国国家元首和政府首脑发表联合声 明，提出要“与美国一道”打击恐怖主义，并提议建立一支2.6万人的北约反恐快速反 应部队后，今年6月17日欧盟首脑再聚首，通过“反大规模杀伤武器战略的基本原则” 文件，将反恐的部分任务纳入“反扩散”机制中。
亚洲区域反恐合作也成果显著。去年亚太经合组织21国领导人通过新的国际性反洗钱 方案，以追查并切断恐怖组织资金来源的方式打击国际恐怖主义，并初见成效。而“亚 信”(亚洲相互协作与信任措施会议)首脑峰会的召开，也为亚洲协调反恐立场，提供了 一个绝好的平台。上海合作组织在本地区的反恐职能日益强化，该组织倡导新型安全观 、新型区域合作模式和新型国家关系，加强了军事领域的信任与合作，强化了在打击恐 怖主义、分裂主义和极端主义方面的实质性协作，达成了在防止与和平解决国际冲突中 相互协助的共识。
三是全球反恐合作凸显联合国的作用。“9·11”前，联合国就一直在为消除恐怖主义 不断努力，并通过了12个单项反恐怖国际公约及消除恐怖主义的相关措施。“9·11” 后，联合国的反恐作用和地位愈加突出。联合国安理会决议不仅要求所有成员国冻结并 切断恐怖主义的资金来源，且成立了“反恐怖委员会”，负责帮助成员国执行该项决议 。到2003年年中，已有160多个国家向联合国提交了根据1373号决议而采取的各项反恐 措施。此外，联合国还列出了与“基地”组织、本·拉丹有关的132名个人及92个实体 的名单，由反恐委员会下设的反恐专家工作组在全球范围进行跟踪、监视。
联合国的这些反恐措施，无论是规模上还是具体内容上，都是以前难以达到的。这充 分说明，只有在联合国的主导下，全球反恐机制才能有效、公正、全面地建立起来。目 前关于恐怖主义问题仍存在许多争议，联合国在反恐措施和职能方面能力有限，联合国 的主导地位受到了世界唯一超级大国美国的刻意贬低与矮化。但这绝不意味着可以抹杀 联合国的功绩，全球性反恐机制仍有待在联合国主导下，以国际公约为基础，逐步建立 、发展与完善。
四、中国如何应对恐怖主义
如何有效预防和减弱恐怖主义对我国的影响，也是摆在我国人民面前的大问题，这是 一个逐渐摸索、积累经验的过程。党的十六大报告指出，“我们反对一切形式的恐怖主 义。要加强国际合作，标本兼治，努力消除产生恐怖主义的根源”。从国际反恐斗争的 经验来看，可以归纳出以下几点思路：
(一)加强国内立法、推动国际法体系建设。尽快出台、完善中国的《反恐法》及相关 法律文件，依法打击恐怖主义，依法惩治恐怖分子。在国际上则积极推动完善有关法律 文件，不让恐怖分子利用法律漏洞，逃避制裁。对触及刑律的恐怖分子，无论他逃到何 处，都要追查到底，并坚持将恐怖分子引渡回国受审。作为恐怖主义的受害国，中国一 直支持并认真执行联合国及安理会通过的一系列关于反对恐怖主义问题的决议，并已向 安理会反恐委员会提交了执行安理会第1373号决议情况的报告。中国加入了《制止恐怖 主义爆炸的国际公约》，签署了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。在12项国际 反恐怖主义公约中，中国已加入10项，签署了1项。
(二)构筑多边反恐机制，走联合打击之路。在这方面中国已取得了很大的成绩，积累 了丰富的经验。中国与美国、俄罗斯、英国、法国、巴基斯坦、印度等国分别进行了反 恐磋商，并积极参加了安理会反恐委员会的工作。需要特别强调的是，上海合作组织在 反恐方面的合作卓有成效。中国积极推动亚太经济合作组织领导人上海会议发表反恐声 明，推动上海合作组织成员国政府首脑、国防部长、执法安全部门领导人和外长发表共 同声明，并积极支持该组织建立地区反恐常设机构。北京秘书处和塔什干反恐总部的设 立，为打击跨国恐怖主义提供了机制化的保障。继2002年10月中、吉成功举行反恐演习 以后，今年9月，中俄哈吉还举行了规模更大的联合反恐军事演习，并使之逐步机制化 。中国也高度重视金融领域的国际反恐合作。
(三)加强情报协作。由于国际恐怖组织活动的特点，情报合作在国际反恐斗争中扮演 着越来越重要的角色。“9·11”后，美国情报机构在欧洲、中东、巴基斯坦、印度和 南亚很快取得了突破，皆有赖于出色的情报合作。在这方面，我们与上海合作组织其他 各成员国的情报合作还需加强。
(四)加强各个层次的对话和磋商，增信释疑，努力消除产生恐怖主义的根源。中国政 府主张，国际社会应加强对话和磋商，开展合作，共同防范和打击国际恐怖活动。打击 恐怖主义要证据确凿，目标明确，符合《联合国宪章》的宗旨和原则及公认的国际法准 则，充分发挥联合国和安理会的主导作用，一切行动应有利于维护地区及世界和平的长 远利益。不能将恐怖主义与特定的民族或宗教混为一谈。不能对打击恐怖主义采取双重 标准。无论恐怖主义发生在何时何地、针对何人、以何种方式出现，国际社会都应共同 努力，坚决予以谴责和打击。反对恐怖主义要标本兼治，采取综合措施，其中解决发展 问题、缩小南北差距、解决地区冲突十分重要。