美国2008新农业法案中的棉花补贴政策及其启示，本文主要内容关键词为：法案论文,美国论文,棉花论文,启示论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
2008年6月，在历经三年的讨论及争辩后，原本于2007年出台的美国《2008年食品、环境保护与能源法案》（以下简称“美国2008新法案”）终于颁布，尽管这一新法案曾于2008年5月份被美国总统布什否决①，但由于美国众议院和参议院中农业代表的坚持及多数议员的支持，使得美国国会最终推翻了总统的否决，批准并颁布了2008新法案。在美国2008新法案的数次争辩过程中，棉花补贴问题始终是一个备受关注的话题。首先，美国《2002农业安全和农村投资法案》（以下简称“2002农业法案”）实施以来，美国政府对其棉花产业的巨额财政补贴引起了国际上尤其是发展中国家的广泛批评，并在与巴西的争诉中被迫取消了棉花出口的补贴政策②，这对于美国国内棉花出口商来说是一个较大的冲击；其次，在WTO新一轮农业谈判（多哈回合）中，发展中国家关于大幅度削减发达国家棉花国内支持补贴的问题成为影响多哈回合进程的关键性问题③，这也许是美国总统布什拒绝签署以大幅度提高农业补贴为主要内容的新法案的原因之一；再次，美国2002农业法案在执行过程中也出现了一些负面的影响，遭到了美国国内部分农场主、官员的批评，并纷纷要求修订、调整有关的补贴政策。因此，美国新农业法案的出台及其具体内容一直成为世界范围内广泛关注的问题。本文拟对美国2002农业法案框架下棉花补贴的实施绩效及其负面影响、美国2008新法案中有关棉花补贴政策的调整及改革进行分析，以期对当前完善我国的棉花补贴政策提供一定的借鉴和参考。
二、美国2002农业法案框架下棉花补贴政策的实施绩效
（一）美国棉花补贴政策的实施情况
自2002农业法案实施以来，美国政府给予了其棉花产业巨额财政补贴，2002—2005年的4年间，陆地棉直接补贴、反周期补贴以及营销贷款补贴三项补贴就达到101.28亿美元，平均每年补贴25.32亿美元，其中，直接补贴平均每年为6.15亿美元，反周期补贴平均每年为11亿美元，营销贷款补贴平均每年达到8.17亿美元（Leslie Meyer et al，2007）。如果加上其他的补贴，每年平均给予棉花产业的补贴高达30亿美元左右，而同期，美国棉花产业的净收益平均每年只有19.28亿美元（见表1），美国棉花生产总值也只有52.36亿美元，政府补贴远远超出了同期棉花生产的净收入，是棉花产业净收入的1.55倍。同时，在美国所有农产品中，棉花产业得到政府补贴的数额最高。2002—2005年，美国政府给予农业的转移性补贴总额平均每年为165.76亿美元，其中棉花产业得到的补贴占到了18.1％。2005年，美国政府给予棉花农场④ 的补贴平均为89942美元（见表2），每个大米农场平均得到74041美元的补贴，每个玉米农场平均得到42428美元的政府补贴，而每个大豆农场平均只得到18275美元的政府补贴⑤。
从每个棉花农场接受到的政府补贴情况来看，反周期补贴所占的比重最大，达到41.04％；其次是直接补贴，占到了35.02％；贷款不足补贴占到了14.2％；灾害援助补贴占到了6％左右。这说明，美国政府实施的棉花补贴政策更多的是给予棉农收入上的支持。
（二）美国棉花补贴政策的实施绩效
美国政府给予棉花产业的巨额财政补贴，显著地提高了棉农的经济收入，稳定了棉花生产。据美国农业部的成本收益资料显示（表3），2002年、2005年和2006年的棉花生产净收益都为负值。即使在净收益为正值的2003年，也只有61％的农场现金毛收入（不含政府补贴）高于现金支出（Leslie Meyer et al，2007）。2003年，美国政府给予棉花农场的补贴平均达到60315美元，占到了棉花农场现金净收入的47.36％⑥，也就是说，在2003年美国棉花农场的现金净收入中，大约只有一半来自于棉花生产，另一半则来自于政府补贴。2002—2005年，美国政府每年平均给予棉花产业的补贴额度超过其净收入的60％（见表2）。正是由于美国政府的巨额补贴，使得美国棉花生产即使在多数年份出现负收益的情况下仍得以维持和发展
（三）美国棉花补贴产生的负面影响
尽管美国政府给予棉花产业的巨额补贴显著提高了棉农收益、促进了美国的棉花生产，但由于补贴政策的不完善，在具体执行当中也产生了许多负面影响。
1.营销援助贷款补贴助长了生产过度和投机行为。在美国2002农业法案框架下，营销援助贷款率被预先以高于市场价格的水平确定下来，这就在一定程度上激励了部分区域农户过度种植棉花，导致供给增加、市场价格降低，使棉花农场主从营销援助贷款中获得了更多的补贴，进而导致棉花生产走入一种生产过度的恶性循环中⑦。棉花农场主为了获取更多的营销援助补贴就会无休止地扩大面积、提高产量；而产量越多、价格越低，获得的营销贷款补贴也越多。更为严重的是，许多棉花农场还利用“营销战略”来获取更高的收益。比如利用一些突发事件（如飓风）停止出口，达到短期内增加国内市场供给、降低市场价格的目的，从而得到政府的贷款不足补贴，而随后通过大量出口，减少国内供给，提高国内市场价格，此时又以高于贷款率的市场价格出售棉花⑧。已经获得的政府贷款额再加上较高的市场价格使得棉花农场获取了大量收益，远远超过了贷款不足补贴政策保护棉农收入不受市场价格影响的设计目标，这是当初美国政府制定这一政策时始料未及的。
2.反周期补贴“失不得偿”。美国2002农业法案确立的反周期补贴是一种以价格为基础的补贴，是固定的补贴率和补贴单产、基期面积的乘积。当市场价格低于反周期补贴价格时，美国政府就给予一定补贴。反周期补贴的目的是为了保护棉农的收益不受损失，但由于没有考虑单产水平的变化，使得反周期补贴常常出现“失不得偿”的情况。比如，在有些地方，由于气候变化等自然原因导致单产下降、产量减少，价格上涨超过营销援助贷款率时就使得目标价格与有效价格之差缩小，从而使生产者不能从反周期补贴中得到应有的补偿，相反却比平时得到更少的补贴，使这些农户的收入受到很大损失；而在单产水平提高、产量增加时，尽管价格下跌，但因价格下跌幅度小于产量增加幅度，总收益增加而不需要太多补贴，此时，反周期补贴却不能根据这一市场变化而变化，仍然按照既定的公式给予补贴，导致反周期补贴成为一种过度补贴⑨。因此，美国的棉花生产者常常抱怨：反周期补贴在需要它提供更多支持时却没有给予补贴，在不需要补贴时却给予了过多的补贴⑩。
三、美国2008新法案中的棉花补贴政策
经过长期的争辩之后，美国《2008年食品、环境保护与能源法案》（Food,Conservation,and Energy Act of 2008）终于尘埃落定、形成法律。该法案对2008—2012年有关农业、环境保持、营养、贸易以及可再生能源等内容进行了规定(11)。2008新法案保留了2002法案的基本框架和补贴措施，仍然将市场营销贷款、直接补贴和反周期补贴相结合。直接补贴依然是6.67美分／磅，直接补贴中关于单产的规定与原法案也相同；反周期补贴计算的产量基础与原法案相同，均按照面积的85％来计算。但是，针对美国棉花补贴政策执行中存在的问题，2008新法案也进行了必要的修订和改革，并增添了许多新的内容。
（一）实施平均作物收入选择方案
在美国2008新法案中制定了一项新的补贴政策，即“平均作物收入选择方案（Average Crop Revenue Election Program，简称ACRE）”，这是一项基于收入的、而非基于价格的反周期补贴。选择接受该补贴项目的农户就不再接受原有的反周期补贴，同时还必须同意减少20％的直接补贴和30％的营销贷款。
ACRE补贴的实质是补偿农户的收入损失。当某一州的单位面积收入（等于该州的实际单产乘以平均市场价格）低于用前两年平均的市场价格乘以前5年（去掉最高值和最低值后）平均单产的90％数值时就实施ACRE补贴。
“ACRE”的实施是为了克服2002农业法案中反周期补贴在单产下降、收入减少时的补贴也减少，而在产量增加、收入提高时又给予过多补贴的弊端。同时，在计算具体的补贴额度时，该项政策还将农场的生产效率作为影响因子，从而避免了农场主为获得补贴而一味扩大种植面积、不顾投入产出效率的恶意行为。
（二）对直接补贴和反周期补贴的调整
为了鼓励农户参与ACRE补贴，美国2008新法案对直接补贴和反周期补贴进行一定的调整。
1.调整了直接补贴的面积。在2008新法案中将直接补贴的面积进行了一定的调整，2009—2011年，直接补贴将根据基期面积的83.3％来计算，而2008年和2012年仍按照85％来计算
2.调整了反周期补贴的目标价格。在2008新法案中，陆地棉的目标价格调整为71.25美分／磅，而2002法案中目标价格为72.40美分／磅。
（三）对营销援助贷款和贷款不足补贴的调整
在2008新法案中，虽然仍执行无追索权的商品贷款计划，营销贷款率也仍然为52美分／磅（对于接受ACRE补贴的农户，营销贷款率要减少30％），但是新法案却给予了农业部长一项新的权力，即农业部长有权根据市场情况对营销援助贷款率进行适当的修改，比如在出现营销困难或者有关交通和基础设施发生严重破坏影响了正常的市场销售时，农业部长可以对贷款偿付率进行调整。很明显，此项政策为美国政府对棉花市场进行一定程度的干预提供了法律上的保障。
在2008新法案中保留了“特殊的陆地棉影响贷款计划”中的前两个方案，即总统颁发的特殊进口配额及在美国月均现货价格高于前36个月平均价格的130％时颁发的有限进口配额。
（四）实施陆地棉经济调整援助
2008新法案增添了另一项新的补贴方案：陆地棉经济调整援助（Upland Cotton Economic Adjustment Assistance），即对使用美国产陆地棉的用户给予一定的补贴。新法案规定，从2008年8月1日到2012年7月31日，不管美国棉花的原产地如何，在前一个月使用美国国内陆地棉的用户可以根据有关证明给予4美分／磅的经济性调整援助。到2012年8月1日补贴率调整到3美分／磅。并且规定这项援助只能用于用棉企业进行采购、发展、转型等现代化建设，对厂房的扩建以及对设备、设施的更新等。显然，这项政策的实施将使美国棉花的生产形成良性循环的发展态势。一方面会刺激美国棉花国内需求的增长，另一方面也会激励美国的纺织企业进行技术改造、技术创新和产业升级，而纺织企业国际竞争力的提高将会进一步增加对美国国内棉花的需求，进而促进美国棉花生产的发展。
除以上内容外，新法案仍然保留了长绒棉的特殊竞争条款，即为了提高出口和保持长绒棉在世界市场上的竞争力，当世界市场价格连续4周低于美国的价格或者在长绒棉的最低价格不到其贷款利率的134％时，国内用户和出口商会得到补贴。
四、研究结论与政策启示
自美国2002农业法案实施以来，美国政府平均每年对其棉花产业投入高达30亿美元左右的巨额补贴。这些补贴尽管显著地提高了棉农收益、促进了棉花生产，但同时也产生了一些不利影响，比如营销贷款补贴助长了棉花经营商利用营销战略获取高额贷款的投机行为；反周期补贴未能充分发挥对棉农收益的保护作用等。针对2002农业法案实施过程中出现的问题，美国政府在2008新农业法案中对棉花补贴政策做出了相应改革，不仅对直接补贴、反周期补贴、营销援助贷款补贴进行了调整，而且还增添了“平均作物收入选择”、“陆地棉经济调整援助”等新的补贴方案。通过分析美国棉花补贴政策的实施绩效与2008新法案的改革内容，可以得出以下几点结论和政策启示：
（一）研究结论
1.美国棉花补贴政策的核心在于保障棉农收入。美国棉花补贴政策体系尽管非常复杂，但其主要补贴措施都是为了保护棉农的收入不因市场的变化而遭受损失。无论是直接补贴、反周期补贴还是营销援助贷款补贴，都是为了确保棉农不受市场价格下降带来收益损失的影响。特别是在2008新法案中增添的“平均作物收入选择方案”更是一种确保收入不低于平均水平的反周期补贴，因此，在一定程度上讲，保护棉农的经济收益是美国棉花补贴政策的核心内容。
2.美国棉花补贴政策的根本目标在于提高其棉花的国际竞争力。虽然美国棉花补贴政策的核心是为了保护棉农的收益不受损失，但是这种补贴政策体系的根本目标却是为了维持甚至提高美国棉花的国际竞争力。美国政府之所以给予不具有绝对成本优势的棉花生产（其收益多数年份为负值）的巨额补贴，原因就在于减小其生产和经营成本，降低其市场价格，提高其国际竞争力。这是一种典型的以生产、经营性补贴措施促进出口的战略性贸易政策。这种潜在的战略性企图在2008新法案中体现得尤为突出。首先，在2008新法案中，不但保留了特殊进口配额、有限进口配额及长绒棉的特殊竞争条款等制度，而且还增添了“陆地棉经济调整援助”，意在鼓励美国棉纺织企业使用美国国内生产的棉花，限制国外棉花的进口。也就是说，美国2008新法案采取的是一种双管齐下的战略性贸易政策，既采取生产、经营性补贴措施，降低其棉花生产成本、促进其棉花出口，增加国际市场上的棉花供给；同时又采取基于美国国内棉花消费的补贴措施，以减少美国国内对国外棉花的需求，限制棉花进口。这种既鼓励出口又限制进口的补贴政策势必会削弱其他棉花生产国家特别是发展中国家的棉花国际竞争力，从而达到其进一步扩张棉花出口份额、进而垄断国际棉花市场的目的。
3.美国2008新法案强调了政府对补贴政策的监管权利并试图将补贴与生产效率挂钩。为了防止棉花农场主及经营商利用营销援助贷款补贴的缺陷，通过恶意的扩大生产降低市场价格、获取更多的补贴，或者通过制造一些突发事件人为地调整市场价格以获取贷款不足补贴及更高的市场收益，美国2008新法案赋予了农业部长一项特权，使农业部长可以根据市场的具体情况对营销贷款率进行调整，这样就使得营销援助贷款率不再是固定不变的，从而在一定程度上遏制农场主及经营商的投机行为。
另外，在2008新法案中增添的“平均作物收入选择方案”补贴中，首次将农场的生产效率作为补贴的影响因子，当某个农场的单产水平低于所在州的平均单产水平时就会获得较低的补贴额度，而当农场的单产水平高于所在州的平均单产水平时其获得补贴也会相应增加。这样，将补贴与农场的生产效率进行挂钩，既对棉花农场的收入进行了保障，同时也激励了农场主增加投入、提升单产、提高生产效率的积极性。
（二）对我国的政策启示
我国从2007年开始实施棉花良种补贴政策，与美国庞杂的棉花补贴政策体系相比，我国棉花补贴的方式及补贴额度都十分不足，因此，尽快构建和完善我国的棉花补贴政策就成为一项非常紧迫的课题。美国棉花补贴政策的实施绩效及改革内容对于当前完善我国的棉花补贴政策体系具有极大的启示作用。
1.应进一步扩大良种补贴的范围和力度。2007年我国实施的棉花良种补贴政策仅是对国内8个主要棉花生产省区的个别地区进行补贴，受补贴区域仅占全国棉花播种面积的50％左右，况且每亩补贴的额度只有15元。尽管在棉花良种补贴政策的刺激下，2007年棉花播种面积和产量分别比2006年增加了1.89％和1.2％，但是从实际种植情况来看，棉花品种的“多、乱、杂”情况尚未得到明显改善，而且一些优质品种的使用还出现了下降(12)。为了提高棉花品种的一致性，在扩大棉花生产的同时提高棉花的质量，需要政府有关部门继续加大良种补贴的力度，进一步扩大良种补贴的生产区域和范围，增加良种补贴的额度，巩固良种补贴取得的棉花增产增收的成果，有效促进我国棉花生产的发展。
2.实施以保障棉农收入为核心的补贴政策。在当前我国棉花需求量迅猛增长的情形下，产量的提高是棉花补贴政策的基本目标，而要提高产量就必须保障棉农的经济收入不受损失，因为棉农的收益是影响棉花生产发展的关键因素，只有棉农的收益得到保障才能够保证棉农生产棉花的积极性，才能维持和发展棉花生产。棉农收入的提高，一方面可以提高棉农生产棉花的积极性，通过稳定和扩大棉花播种面积促进棉花生产的发展；另一方面可以激励棉农增加对棉花生产的资金投入，通过改善生产条件、采用先进的生产技术、提高劳动生产率来促进棉花产业的发展。因此，构建和完善我国棉花产业补贴政策必须以保障棉农收入作为核心。借鉴美国的棉花补贴政策及我国实际的经济发展水平和棉花生产现状，可采取以下几种直接补贴棉农的利益补偿机制：（1）目标价格机制。国家可以根据前几年的棉花价格确定一个目标价格水平，当实际价格低于这个价格时就给予一定的补贴。目标价格的制定可以根据前5年（去掉一个最高值、去掉一个最低值）的平均值来决定，而且目标价格一经确定，3年内或5年内有效。（2）目标收入机制。国家可以根据前几年的棉花生产利润确定一个3年内的或5年内的亩均目标收入水平，具体的可由前5年单产水平（去掉最高值和最低值）和前5年的平均棉花价格（去掉最高值和最低值）以及前5年的生产成本（包括人工）决定。当实际收入低于这个目标收入时就给予一定的补贴。当然，具体实施时可以根据各地不同的利润水平制定，也可以根据全国的平均水平制定。（3）收入补偿机制。WTO《农业协议》中对收入损失补贴具体规定是：①收入损失程度超过前三年（或者前五年中的居中三年）平均值的30％以上；②补贴支付的数量不能超过损失额的70％；③仅与收入有关，而不得与产量、价格和生产要素有关；④如果生产者同年还接受自然灾害救济，则接受的补贴总额不得超过总损失的100％。按照这一规则，只要棉农的收入低于前三年的30％以上就可以对棉农实施一定的补贴，以补偿棉农因市场价格下降遭受的损失。另外，对于长年遭受自然灾害和病虫害的棉花生产来讲，实施一定的自然灾害救济也是一种既符合“绿箱”政策又弥补棉农损失、稳定棉花生产的有效措施之一。
3.实施提高单产水平及综合生产能力的“绿箱”补贴政策。从长期来看，实现棉花生产稳定发展的长效机制还在于提高棉花的单产水平和棉花质量，也就是要提高棉花的综合生产能力。只有单产水平和棉花质量的不断提高，才能使棉花总产量逐年稳定增长，才能使棉花质量满足纺织工业的发展需求，才能有效地促进我国棉花产业及纺织工业乃至国民经济的又好又快发展。而提高单产水平和棉花质量的根本就需要国家充分利用WTO《农业协议》中的“绿箱政策”，加大对棉花生产的科技投入，实现棉花良种的繁育和普及，提高栽培技术、科学施肥技术和机械化水平，实施优良品种区域化、产品优质化，在提高单产水平的同时提高我国棉花的质量。另外，也需要加大对棉花生产区域农田基本设施的投入，建立以生物防治为主的病虫害综合防治技术体系，增加棉花科研项目的开支以及科技推广的费用，增强棉花生产抵御自然灾害的能力。
4.加强国家对棉花生产及市场的宏观调控。棉花是我国重要的经济作物，棉花生产不仅涉及1.5亿棉农的经济利益，还直接关系到纺织行业的运行、关系到我国国民经济的稳定发展。因此，对我国的棉花生产和市场实施一定的干预和保护措施，不仅能够维护我国棉花产业、棉花市场、纺织工业的健康发展，而且还能有效抵御发达国家高补贴、低成本棉花的进口冲击。2005年5月，我国开始实施棉花进口滑准税政策，尽管这一政策的实施绩效尚待进一步观察，但是，已有研究表明滑准税的实施对于稳定国内外市场价格具有显著的作用(13)。除了滑准税之外，我国政府还应考虑在必要时实施消费补贴政策，即对于使用国产棉的纺织企业给予一定的财政支持和技术支持，鼓励纺织企业优先使用国产棉花，并激励这些纺织企业进行必要的技术升级和生产改造。总之，为了稳定发展我国的棉花生产，要加大财政补贴力度，完善补贴政策体系，同时还应当采取配额、关税及消费补贴等一系列“组合拳”配套方案，对整个棉花产业链加强国家的宏观调控，严防发达国家的战略性企图，保障我国棉花产业乃至国民经济的持续、健康、稳定发展。
注释：
① 美国总统布什在2008年5月13日发表的讲话中指出：“在农业净收入一年增加280多亿美元的时候，美国纳税人不应该被迫补贴那些总收入已高达150亿美元的农场主。当商品价格达到创纪录的最高水平时，再提高政府对15种农作物的补贴比率、增加对其他作物的补贴以及提供导致进一步扭曲市场的补贴是不负责任的”
② 2002年9月，巴西曾针对美国的棉花出口补贴政策向WTO提起诉讼，认为美国对其出口棉花的补贴给巴西的棉花生产和棉农的收入带来巨大损失。巴西政府认为，美国在1999—2003年对国内棉花生产补贴高达124.7亿美元，已超过世贸组织“和平条款”规定（世贸组织“和平条款”规定，一国给予本国产业的补贴水平不应高于该国1992年补贴的实际金额）。2004年6月18日世界贸易组织就美国和巴西之间的棉花补贴争端做出裁决，认定美国政府为棉花种植者提供的补贴是不公平竞争手段。2005年3月3日，世贸组织仲裁机构驳回美国政府2004年10月提交的上诉，再次认定美国包括出口补贴在内的棉花补贴计划超出世贸组织规则所允许的额度，并要求美国立即停止对棉农的补贴。2006年6月，美国总统签署条令，从2006年8月起取消棉花出口补贴
③ 2003年，贝宁、布基纳法索、乍得和马里四个西非国家向WTO提出议案，要求大幅度消减发达国家的棉花国内支持，为此，WTO专门成立了棉花委员会以促使棉花问题的顺利解决、推动新一轮农业谈判（多哈回合）的进程。目前，WTO棉花议题谈判在给予不发达国家棉花生产发展援助方面取得了一定进展，但关于大幅度削减发达国家棉花国内支持补贴问题的谈判尚在艰难进行中。WTO农业谈判会议主席、新西兰大使佛考纳（Crawford Falconer）在2007年3月17日举行的棉花会议上说：“除非我们从棉花问题上解放出来，否则多哈回合就不会有结果”
④ 根据美国农业部的定义，棉花农场是指棉花产值占农场生产总值50％以上的农场。2005年共有12612个棉花农场，其中12481个农场得到了美国政府给予的补贴，占99％
⑤ Net returns to operators earned from the production of goods and services in the agricultural sector,United States,2000-2007,www.usda.gov
⑥ 2003年平均每个棉花农场含政府补贴的净收入为127354美元（Leslie Meyer et al，2007）
⑦ Ted Covey,Robert Green,at al,Agricultural Income and Finance Outlook (2005,2006,2007),www.ers.usda.gov
⑧ TITLE I COMMODITY PROGRAMS,http://www,usda.gov/FARM_BILL_FORUMS
⑨⑩ TITLE I COMMODITY PROGRAMS,http ://www.usda.gov/FARM_BILL_FORUMS
(11) 2008 Farm Bill Side-By-Side,www.usda.gov
(12) 中国农业科学院棉花研究所，国家优质棉基地科技服务项目组．2007年全国棉花品种监测报告——兼谈良种补贴效果．中国优质棉网，www.ccppi.com.cn
(13) Yanwen-Tan,Simei-Wen,Analyzing the Impact of the Sliding Duties on Cotton Market in China,2007' China International Cotton Conference,2007.06:224～236