论一事不再罚原则，本文主要内容关键词为：原则论文,论一事论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、何为一事
对于什么是“一事”，理论界一直存在分歧，其中颇具代表性的观点是违法行为说。该说 虽然表述上各有千秋，但旨趣大致雷同，它的基本思想是：一事不再罚中的“一事”是指， “个人或组织的某一违法行为”；①“相对人的某一违法行为”；②相对人的一个违法事实 。③在《行政处罚法》起草过程中，曾有方案考虑在总则中规定“一事不再罚”为行政处罚 的一般原则，并表述为“对当事人的同一违法行为，行政机关不得根据同一事实和同一理由 进 行两次以上的处罚。”④这一方案尽管在正式立法中没有完全体现，但对“一事”作“对当 事人的同一个违法行为”的界定却得以传承。违法行为说的最大缺憾是，“同一(个)违法行 为”仍然是一个必须进一步界定的词组。⑤
针对违法行为说在概念界定上的模糊性，一些学者试图寻求更为明确的界说。《行政处罚 法》制定前，不少学者认为，“一事不再罚”是指行政相对人的一个行为同时触犯多个法律 规范时，有关处罚主体只能依据其中一个法律规范，对违法相对人施以一次处罚。由于操作 上的难度，部分学者进行了修正。有曰，所谓一事不再罚原则，是指个人、组织的某一违反 同一行政法律规范的行为，行政机关不得再行处罚。⑥有曰，一事不再罚是指行政相对人的 一个行为违反一种行政法规范时只能由一个行政机关作出一次处罚。它包含两项要求：一是 已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实、理由、依同样的法律规范再受处罚；二是同一 个应受处罚的行为不能由几个行政机关分别依同一条法律规范进行处罚。⑦这类观点可通括 称为违反法规范说。
同样是针对违法行为说在概念界定上的模糊性，另一些学者试图在理论层次上定义“一事 ”。有的学者认为，“相对人只符合一个行政违法构成要件的行为”是“一事”；⑧有的学 者认为，受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件，则在法律上可以确认已存在一 个行政违法行为。这里的“同一行政违法行为”不是事实性的，而是法律性的。①有的学者 认为，一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据， 给 予两次以上处罚。这里的同一事实是指同一违法行为，即从其构成要件上只符合一个违法行 为的特征。②此类观点可以称为构成要件说。
把“一事”界定为“同一个违法行为”有同义反复的嫌疑，且缺乏可操作性；把“一事” 界 定为“相对人的某一违反同一行政法律规范的行为”缺乏原理性，且容易引起误解。比较而 言，构成要件说虽然相对抽象，但原理性强，能够真正在理论上界定一事，从而指导实践。 可惜的是，持此类观点的学者大多只作简单定义，至于何为具体的构成要件，基本上语焉不 详。在违法行为数量的判断上，笔者主张以构成要件为标准，即能充分满足一次构成要件的 事实就是一事(一个违法行为)，能充分满足两次(或两个)构成要件的事实为二事，以此类推 。构成要件说以一种综合的姿态解决一事与多事的区分标准，相比于以行为，或以违反法规 范等单一或局部的现象为标准的学说更具有科学性。
接下来的问题是，什么是应受行政处罚行为的构成要件(以下简称为违法构成要件)。对此 ，我国立法上没有作出统一规定，理论界更是众说纷纭。早期较为普遍的观点认为，违法构 成要件应类同于犯罪构成要件，包括四个方面，即违法行为主体、违法行为客体、违法行为 的客观要件和主观要件。③1992年，有学者通过对截止1991年底有效的共223件的法律、行 政法规中的行政处罚内容进行总结认为：行为的违法性是违法构成要件的普遍和基本属性； 主观过错通常不是受处罚行为的必备条件；违法行为的情节和后果在确定应受处罚方面只有 较小的意义；行为人必须同时具备行为违法、主观过错和危害后果才受处罚是极端例子。④ 据此有人得出违法构成要件的三项标准是：违反行政法律规范的行为；该行为是具有责任能 力的主体实施的；该行为是法律、法规明确规定应受行政处罚制裁的行为。⑤也有学者认为 ，应受行政处罚的违法行为并没有统一的标准，判断是否构成违法行为必须依照法律、法规 或行政规章的具体规定。⑥还有学者认为，违法构成要件只需具备主体条件和客观条件即可 ，社会危害性、应受处罚性是行政违法行为的特征，而不是构成要件。⑦笔者认为，在一般 法学上，为使一定的法律效果发生而将法律上所必要的事实条件的总体，称为“法律上的构 成要件”。⑧在行政法学上，违法构成要件同样也是一种类型化的观念形象，是一种法律上 的概念。鉴于行政处罚与刑事制裁在现代主流法学观念上倾向于“量”之差别而非“质”的 不同，又鉴于立法未对违法构成要件作统一规定，但各具体法律中又有具体的要求，违法构 成要件应与犯罪构成要件相似。其中，违法构成必要要件有四，一是相对人有违反行政法律 规范的作为或不作为；二是相对人的违法作为或不作为必须具有社会危害性；三是相对人是 指达到法定责任年龄、具有受处罚责任能力，实施违法行为的自然人、法人和非法人组织； 四是相对人的违法作为或不作为基于过错产生。⑨违法构成选择要件，主要包 括违法行为的目的、动机、时间、地点、方法与手段、工具、对象、结果、情节、频率等。 这些要件由具体法律直接或间接加以规定，它不具有普遍意义，只是在特定案件中起要件作 用，所以是对必要要件的补充。相对而言，违法构成必要要件却是所有应受行政处罚行为均 必须具备的主、客观条件。值得注意的是，在以违法构成要件为标准区分一事与多事的时候 ，必须根据立法规定的具体的违法构成要件予以判断。
产生一事再罚的原因是多方面的，其中大量的一事再罚都由各行政主体自身违法引起。比 如，某一行政主体在已经对相对人的同一个违法行为作出处罚的前提下再次为某种目的违法 作出第二次处罚。再如，一行政主体已对相对人的某一个违法行为作出处罚，另一个行政主 体基于错误的管辖再对该相对人作出处罚。这些出于行政主体自身违法引起的再罚直接违背 处罚法定原则。纯正的一事不再罚源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法条竞合引起 的一事再罚是相当典型的形态。法条竞合是指同一行政违法行为因行政方面的立法对法条的 错综规定，出现数个法条所规定的构成要件在其内容上具有从属、交叉，甚至完全重叠的关 系，而这些法条往往赋予同一、同类或不同的行政主体行使行政处罚权的情形。如妇女卖淫 屡教不改尚不够刑事处分的行为，既违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》构成治安违 反，又违反国务院劳动教养的有关规定构成违法，对此，公安机关和劳动教养委员会都有处 罚权。
从理论上分析，容易引起看似合法实有可能构成一事再罚的情形有三类：一类是单纯一事 ，指违法行为实质只有一个，根据违法构成标准应为一事，但该行为因特殊易被认为多事。 典型形态如想象竞合违法等。一类是法定一事，指相对人实施了两个以上的违法行为或实施 一个行为产生两个以上的违法结果，形式上已具备两个或两个以上的违法构成，但法律却将 其规定为一事。比如，《违反矿产资源法规行政处罚办法》第11条规定：屡次违反矿产资源 法规的，从重处罚。第三类是处断上的一事，指相对人的违法行为根据构成要件标准衡量应 为多事，但在处罚时却以一事处理。其典型形态如牵连违法等。
二、能否再罚
一事能否再罚?目前能够直接找到的总则性依据是《行政处罚法》第24条关于“对当事人的 同 一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。从字面上分析，该条内容不能 理解为立法确立了一事不再罚原则，事实也证明了这一点。行政处罚法在起草过程中，由于 对“一事不再罚”能否成为基本原则意见不一，外加实践中存在的重复处罚主要是罚款，立 法者坚持新制度起步宁低勿高，②所以条文出现了现在的“一事不再罚款”适用规则。那么 ，一事不再罚在理论上是否可以视为一个不证自明的公理呢?
在行政处罚中应该确立一事不再罚原则的通常理由是：一事不能再罚的“目的在于防止重 复处罚，体现过罚相当的法律原则，以保护当事人的合法权益。”④比较深远的理由认为： 一 事不再罚原则源于古罗马法中的一事不再理原则。⑤具有类似见解的学说认为：一事不再 罚原则源自刑事诉讼上的“一事不再理原则”并涉及所谓的诉讼基本权。⑥但是，古罗马司 法领域的一事不再理原则并不意味现代行政处罚领域必须建立一事不再罚原则；刑诉领域有 一事不再理原则也不意味着与此性质类似的行政处罚程序中必须存在相同原则；即使有学者 作广义的解释，德、美等国用宪法确立刑事上的“一事不再理”并不等于这一规定可以延伸 适用于行政处罚领域。何况，一事不再理原则在我国刑事诉讼法中并未明确规定，而刑事审 判与行政处罚在决定主体、制裁类型、程序等方面存在重大差异，所以一事不再罚原则的成 立与否仍是一个需要论证的问题。
笔者认为，从法理上说，一事不再罚存在的主要理由如下：第一，行政法生活安定的需要 。为了在实体上对违法相对人进行相当的制裁而不断开启处罚程序必然导致民众对法行为可 预测性的丧失，导致行政法安定生活的恐惧，导致公众丧失对国家决定权威的尊重和服从。 第二，对价和比例的要求。基于公民人格自由和人性尊严的发展，相对人基于违法的行为已 受国家处罚相当于个人为自身错误已经付出代价，从对价原理和平衡功能出发，国家不应再 次启动处罚程序，否则个人必成为国家权力鱼肉的客体。第三，诚实信用和信赖保护的需要 。 诚实信用原为私法领域的一项道德性准则，它以多数人主观形成的客观善意为基准，在当事 人利益不均衡时发挥衡平作用。民众与国家间实质上也是一种契约关系，所以诚实信用原则 在行政法领域也有存在空间，一事不再罚原则正是这种精神的体现。另外，已受行政处罚 相对人相信国家不会再就同一违法再予追究仍属人之常情的期待。①
上述论证虽找不到直接的法律根据，但行政处罚法关于行政处罚法定原则、公开公正原则 、处罚与教育相结合原则、一事不再罚款的适用规则等规定都从各自角度体现了一事不再罚 的精神。再录当时的立法争议，有学者总结：“一事不再罚是否是行政处罚的基本原则，经 再三研究，在现行管理体制下作法律规定要特别慎重，搞不好会影响行政管理效能。现行体 制下简单规定一事不再罚的条件不成熟，这是属于行政体制改革总体考虑的问题。但一事不 再罚原则应当在行政处罚法中有所体现，于是针对执法中最突出的乱罚款问题规定了一事不 再罚款。②这一历史记录告诉我们，立法者希望规定一事不再罚的心声昭然若揭，只是苦于 体制局限，才不得已生产出“犹抱琵琵半遮面”的第24条。再往上溯，我国宪法中关于公民 基本权利尤其是人格尊严和自由权的规定则是一事不再罚原则成立的宪法根据。
值得注意的是，上述法理求证也包含着一事不再罚原则存在例外的合理性。首先，在刑诉 和民诉中实行的一事不再理原则也存在例外，再审制度的成立显然为了更好地均衡法生活安 定和实体正义的冲突。其次，由于法院是唯一的裁判者，它比较容易运用综合技术贯彻一事 不再罚原则；行政处罚不同，由于行政主体间有不同的行政任务，在法规竞合的情况下贯彻 一事不再罚原则容易阻碍不同行政主体间制裁功能的全面实现。为克服此类缺陷，适当允许 第二次处罚实有必要。第三，法安定性、信赖保护、诚实信用、比例等法律价值都不是绝对 的最高价值，这些价值与其他诸如实质正义等价值相冲突时，必须经过利益衡量，当其他价 值 更优先时，一事再罚的存在当然有其合理性。第四，目前我国立法所确立的部分行政处罚种 类并不纯真，有些处罚类型象责令停产停业除达到制裁目的外，还兼有防止违法者继续违法 等功能，实行一事不再罚有时可能阻碍此种非制裁功能的实现。第五，在法规竞合情形下， 无论采用“最先查处机关处罚，其他机关不得再予处罚”，还是“择一从重处罚，其他机关 不得再予处罚”方案，都可能影响某些制裁功能的正常发挥。第六，国外已有相应的立法。 德国《违反秩序罚法》第19条规定：“同一行为触犯科处罚锾之数法律，或数次触犯同一法 律时，仅得处一罚锾。触犯数法律时，依罚锾最高之法律处罚之。但其他法律有从罚之规定 者，仍得宜告之。”③奥地利1950年颁布的《行政罚法》第22条甚至规定：“行政被告以各 种独立之行为违反不同之行政义务时，或一行为而牵涉数罪名，而应各别处罚时应予各别处 罚。”
综上，一事不再罚原则应指对相对人符合一个违法构成要件的行为，除法律(包括法律精神 ，下同)另有规定者外，行政主体对该相对人只能给予一个和一次处罚。④具体而言，该定 义包含以下几层意思：(1)对符合一个违法构成要件的行为，对相对人一次处罚成立后，任 何 行政主体(包括原行政主体，下同)不得对相对人再行处罚(包括补充处罚)。即使原处罚是 一个无效的行政行为，也必须经法定程序对其效力予以否定后方能对相对人重新处罚，除非 具体法律另有规定；(2)一次处罚原则上只能给予一种处罚，除非具体法律另有规定；⑤(3) 作为例外，已经一次处罚，他行政主体仍可依不同法律规定之性质不同的处罚种类甚至同一 种类在合理限度内为第二次处罚。
三、合理的运作机理
在学理上，部分学者拒绝认同“相对人只符合一个行政违法构成要件的行为为一事”的一 个主要原因是，担心这样的界定会使在马路中间卖猪肉的老太太受到“多方处罚”；③象制 造、运输、贩卖假冒伪劣商品者，容易遭致分段制裁等，其实，无论从法理，还是从法律规 范方面判断，一事与一次处罚并不成简单的等于关系，其具体情形可从事数形态与法条竞合 两方面予以考察。
(一)事数形态及处罚运作规则
前已论证，相对人符合一个行政违法构成要件的行为为一事。言下之义，相对人符合多个 行政违法构成要件的行为当然为多(数)事。在这里，行政违法构成要件是确定违法单复数的 标准。但是，这种理论上的判断标准与一事与多事的具体推断是两个不同层面的问题。强调 构成要件作为一事与多事区分标准的整体性是一方面，另一方面，必须把注意力集中在具体 的违法构成要件方面，而这又进一步取决于各种具体违法必须具备的构成要件要素。这些要 素主要有行为、主体、罪过、客体、结果等。
根据构成要件理论，典型一事与多事的区别并不困难，困难在于：实践中存在着既非典型 一事，又非多事，但根据立法规定、立法精神、行政认定仍应被作为一事对待的形态。对此 类形态的正确认识和确认将直接关系到一事不再罚原则存在的合理性。
以性质及处理对策为标准，上述非典型数事可分为三类，即单纯一事、法定一事和处断一 事。
1.单纯一事。其本质含义是，实质上只有符合一个构成要件的行为，但因该行为的某些特 性，易被误认为多事。持续违法是单纯一事的典型形态。
《治安管理处罚条例》第22条非法限制他人人身自由的违法是持续违法的适例。这一违法 从行为人非法限制他人人身自由开始，一直到恢复他人人身自由为止，其具有时间上不间断 持续性和侵害客体的同一性特点。该行为似乎可以以时间为标准分段构成符合同一构成要件 的数个违法。但是，主观上看，这一违法出于一个过错，尽管在不同阶段有不同动作表现， 但行为具有延续性，本质上是一事，而非多事。
2.法定一事。指本来符合数个违法构成要件的多事，因某种特别的原因，法律却将其规定 为一事的形态。连续违法是法定一事的典型形态。
连续违法是在较长时间内反复实施同种行政违法行为的情形。从广义上说，连续违法包括 以某种行政违法为常业或习性的违法。比如长期出租淫秽录像带作为谋生手段尚不够成犯罪 的违法就是典型的常业违法。单独看，此类行为人的每一次出租淫秽录像带行为均可构成一 个个独立的违法行为，但因其进行的是同种类违法，所以法律上仍规定为一事，而不是以同 类多事分别处罚。象《治安管理处罚条例》第17条关于“违反治安管理屡犯不改的，可以从 重处罚”的规定就是连续违法为法定一事的实定法例子。
连续违法每次实施的违法行为必须属于同一违法形态。如果某一违法为单一名称，其连续 违法的认定相对容易，困难在于选择性违法是否为同一违法。比如，根据1987年国务院发布 的《城乡个体工商户管理暂行条例》第19条和第22条规定，个体工商户生产或者销售假商品 的，工商行政管理机关有权根据不同情况分别给予警告、罚款、没收非法所得、责令停 止营业、扣缴或吊销营业执照(可以并处)的处罚。这一规定中的生产或销售假商品行为即为 选择性违法。这类前一违法为后一违法作准备并最终达成目的的具有因果连贯性的各种违法 ，也属于连续违法，行政主体应根据违法种类用选择性违法名称对违法者作综合处罚，而不 是根据各违法分别对违法者进行处罚。遇几个行政主体分别查处的时段违法，原则上应由最 接近终局目的的违法行为查处者综合处罚。如部分阶段的违法已经处罚，其他行政主体即不 可再考虑予以处罚。
3.处断一事。实为多事，但在处罚上却以一事对待。牵连违法就是处断上一事的典型形态 之一。
牵连违法是指相对人以实施某一违法为目的，但其手段或结果又构成其他违法形式的情形 。例如，利用假发票进行逃税，该逃税行为构成逃税违法，逃税的方法则构成票据违法，这 两种违法是牵连违法。牵连违法的特征是：存在数个符合违法构成要件的违法行为；数个违 法行为间具有手段与目的或原因与结果的关系并共同构成有机整体；行为人只追求一个违法 意图，但他将数个行为分别确定为目的或原因、手段或结果；直接实施违法目的的是主行为 ，为实现这一目的创造条件或进行辅助的是从行为。
在行政法领域，对于牵连违法的处理，法律上无统一规定，已存在的少量规定又很不统一 ；理论研究者对此重大问题似乎并不在意；实践因缺少统一立法的遵照和理论成果的指引显 然各自为阵、缺乏公认准则。从理念上说，根据合理性原则和信赖原则的要求，对牵连违法 的处理应遵循从一重事从重处罚原则。这样做的难题在于：(1)行政主体在处罚时责任大增 。它必须审查某违法行为是不是牵连违法；若是，则必须进一步对牵连违法的主、从行为进 行分类，并进一步比较两种违法不同处罚种类的轻重；最后可能把案件移交“重事”一方的 行政主体实施处罚，对方不接受移交怎么办?(2)同性质的处罚轻重尚能比较(比如先比后定 ，或先定后比)，不同性质的处罚轻重如何比较?如能比较，标准是什么?(3)“重事”一方行 政主体处罚后，“轻事”一方的行政主体认为有必要再运用不同性质的罚种对相对人予以处 罚，可否进行?
针对上述疑难，笔者主张对牵连违法的制裁应遵循下列规则：除非法律有明确规定，(1)牵 连违法由同一行政主体查处时，应坚持从一重事从重处罚原则，除非有必要运用“轻事”领 域具有独特性质的制裁类型；(2)牵连违法由不同行政主体同时查处的，原则上应联合依照( 1)的规则共同处罚；(3)牵连违法中的各符合违法构成要件的行为由不同行政主体非同时查 处时，行政主体在可能的情况下应互通信息，可能被处罚的相对人也有通报信息的权利，并 按规则(2)处罚；非同时查处的行政主体在不知另有行政主体正在查处的情况下已作出处罚 的；被处罚人有告知后查处行政主体的义务，后查处的行政主体原则上不允许进行同种类的 处罚，依合理原则不进行同种类处罚会产生明显放纵违法行为人的例外。对不同性质的处罚 如认为有必要可依规则(1)进行。遵循上述规则处理牵连违法才能真正确保罚过相当原则的 实现，使行政处罚发挥应有功能的同时充满人权关爱。
(二)法条竞合及处罚运作规则
除事数形态外，法条竞合是容易引起一事能否再罚问题的另一个难点。
法条竞合的本质是法律所规定的违法构成要件的竞合。它的特征是：相对人只实施了一个 违法行为(一事)；但因法律错综复杂的规定，出现触犯数个违法行为(多事)的状态；数违法 行为之间在构成要件上存在交叉、从属的逻辑关系。
与事数形态不同，法条竞合只存在一个违法行为。但象持续违法、牵连违法、连续违法等 事数形态却均存在两个或两个以上的违法行为，只是定性或处罚时作为一事处理。
从理论上说，法条竞合可分为局部竞合、交互竞合二类。
局部竞合是指一事概念的外延是另一事概念外延的一部分，违法行为正好符合从属部分的 情 形。在局部竞合中，外延小的一事被包容在外延大的一事中，法律作这种规定意在使外延小 的一事的客体受特别的保护。对局部竞合的违法行为，行政主体应该适用特别法优于普通 法原则，①排斥适用外延大的一事对相对人进行处罚，即使普通法的处罚形式上重于特别法 。自然，适用普通法的行政主体先查处的，该行政主体有将案件移送适用特别法行政主体的 义务。
交互竞合是指一事概念的外延与另一事概念的外延各有一部分相交，违法行为正好符合相 交部分的情形。对于交互竞合的违法行为，除非法律有特别规定，行政主体应适用谁先查处 、谁制裁的原则。②除非有必要运用具有独特性质(即在性质上不同于已使用的处罚种类)的 制裁，后查处方不得再行处罚。对交互竞合的违法行为人，在可能的情况下，相关的行政主 体应联合处罚。
需要强调的是，在事数形态和法条竞合情形下确立的诸多规则，只是一些原则性规则，在 个案处理上应时刻牢记这是一些策略选择，而不是机械原理，属于利益衡量范畴，而非自然 科学规律。
(三)管辖冲突及处罚运作规则
在理论上，行政管辖是指行政主体在受理行政处罚案件方面的权限分工。《行政处罚法》 对行政处罚的管辖问题实际上只规定了一个基本原则(第20条、第21条)。由于行政处罚的规 范对象之间在多样性和差异性上较诉讼法的规范对象显著，外加行政执法主体及其职能纷繁 复杂，所以因行政管辖引起的再罚极易发生，所以，有必要研究管辖冲突及其解决规则。
通常，法学理论都把管辖分为事务(职能)、地域和层级(级别)管辖三类。解决管辖冲突也 应 该从这三方面着手。
事务管辖是指拥有不同行政职能的行政主体之间在受理行政处罚案件时的权限分工。对此 ，《行政处罚法》第15条规定，行政处罚由有行政处罚权的行政机关在法定的职权范围内实 施。法律、行政法规另有规定的除外。同法第16条规定“对管辖权发生争议的，报请共同的 上一级行政机关指定管辖”。至于具体行政机关享有何种行政职权需仰仗具体法律的规定。 如果遇到对某一违法行为不同职能的行政主体均有管辖权时，应首先考虑是否构成前述事数 形态或法条竞合的情形，并运用相应规则处理。
地域管辖是指同类行政主体在受理行政处罚案件时的权限分工。对于因地域管辖引起的冲 突，《行政处罚法》原则规定为：由违法行为发生地的行政机关管辖，法律、行政法规另有 规定的除外；“对管辖权有争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖”。由于违法行为 发生地是一个不确定法律概念，可能引起不同的解释，外加行为发生地可能不在同一区域， 行政区域在划分上有交叉、模糊地带等，相当容易引起管辖冲突。对此，部分法规、规章规 定了处理规则。例如：1992年农业部《渔业行政处罚程序规定》第6条规定：“有下列情况 之一的，适用谁查处、谁处理的原则：(一)违法行为发生共管区、叠管区的；(二)违法行为 发生在管辖处不明确或有争议的水域的；(三)违法行为发生地与查获地不一致的。①再如 ：1990年林业部《林业行政处罚程序规定》第8条规定：几个同级林业行政主管部门都有管 辖 权的林业行政处罚案件，由最初受理的林业行政主管部门处理；主要违法行为地的林业行政 主管部门处理更为适宜的，可以移送主要违法行为地的林业行政主管部门处理。除法律有规 定外，地域管辖冲突的解决方案应坚持谁先查处谁处罚原则。原因是同类行政主体间不存在 不同罚种选择上的不公平问题；另外，由最先查处者负责处罚也符合行政经济原理。
级别管辖是同类上下级行政主体在受理行政处罚案件时的权限分工。对于级别管辖引起的 冲突，《行政处罚法》没有规定统一解决规则，显然立法者把这类管辖权的划分委任给具体 法律进行。具体的部门法中依不同标准通常都对级别管辖问题进行了规定。这些标准有案件 重大程度、可能被处罚对象的身分、案件的特殊性质等。比如，1993年国家工商局《工商行 政管理机关行政处罚程序规定(试行)》第5条规定：“县(区)、市(地、州)工商行政管理机 关 管辖本辖区内发生的案件；省、自治区、直辖市工商行政管理局本管辖区内发生的重大、复 杂案件；国家工商行政管理局管辖跨省区重大、复杂的案件及根据职权应当查处的案件。” 笔者认为，级别管辖冲突处理应依法律规定的要求进行；无具体法律规定的，原则上由县级 以上政府所属的行政机关管辖，上级认为需要自己管辖的必须在说明合理理由的情况下由上 级管辖。说明合理理由意在通过程序设计避免上级越俎代庖，避免上级领导和监督权形同虚 设。
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