农村宅基地产权制度研究——不完全产权与主体行为关系的分析视角，本文主要内容关键词为：宅基地论文,不完全论文,视角论文,产权制度论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1672－6162(2014)01－0039－16
1 引言
科斯揭示了法律初始界定的产权明晰度对市场交易的重要性[1－2]，但国家以法律条文规定的资产权利结构并不一定与产权的现实结构相同，法律上的产权和事实上的产权总是存在差别，两者的界定也由于正交易费用的存在而是不充分的[3－6]，这使得现实世界中的产权不过是不同外部约束条件下权利界定程度差异的排列组合而已。同时，产权作为主体间对资源竞争使用的一种行为准则[7－8]，不同界定程度的产权状态就预示了不同的行为标准和含义，当资源价值发生变化时，各主体行为就有了改变行为准则的激励，要求权益获取的保障，乃至权益格局的重新确定。这必然会发生主体之间的行为博弈，而主体间的博弈成本就会导致“租值耗散”现象的发生[3,9]。与此主体行为在模仿、试错带来资源配置失效的同时，又会出现产权安排与资源配置被同时博弈决定的一般均衡[10－11]和Alchian的不确定性之下的演化经济理论现象[12]，甚至形成产权制度演化的自发秩序[13－14]，这就为主体在面对产权不完全界定时采取的行为赋予了发生学意义，即在导致租值耗散发生的同时，又有着重新界定资源价值归属、降低资源耗散、推进产权制度变迁的自发探索意义。
产权界定的不完全性这一点对于我国有着特殊的涵义(不能对某种绝对的权利形态施予自身的主观偏好)。我国的农村土地制度改革拉开了中国改革的大幕，但由于改革之初中国学者对产权理论中强调权利清晰界定的理解，自20世纪80年代中期农业出现产量问题以来，对农地制度的研究开始偏向农地所有制形态的讨论[15－17]。尽管近年来学者们由产权形态的静态研究开始逐渐深入到产权动态变迁、内部细分结构的研究上，如地权专业分工[18]、集体产权完善论[19]、复杂与有效地权论[20]等，但对如何通过具体化产权概念，对地权自身的这种不完全性及其背后所隐含的与产权主体利益、行为关系的研究是缺乏、不足的。并且，已有学者对农地产权制度的研究也主要倾向于以承包地为载体或以产权整体为内容的概括性研究上[21－23]，对宅基地产权制度本身问题的研究存在不足，特别是在目前迫切需要构建城乡一体化化土地市场的今天，对作为农村集体建设用地主体的宅基地进行产权制度方面的研究，也就具有了重要的理论和现实意义。
本文正是鉴于以上理论与实践问题的需要，将关注点放在“如何通过具体化产权概念，来深入理解产权不完全界定的客观状态，并联系主体权益，探讨各主体行为的发生及其所具有的内涵”这个问题上，并由此视角出发研究农村宅基地产权制度的变迁与实践探索，以期丰富和增进人们对于产权理论乃至地权内涵的理解。具体安排如下：第二部分构建基于产权公共域的不完全产权理论分析框架，对主体权益与行为的关系进行分析，并加以产权角度的引申阐释；第三部分在分析框架的指导下，分析宅基地产权制度的历史变迁；第四部分对变迁过程中主体围绕宅基地资源价值变化的博弈行为和行为导致的“租值耗散”现象加以阐述；第五部分，通过对现实小产权房、宅基地探索改革的经验素材剖析，揭示当下宅基地制度改革中相关主体行为的发生学涵义，进而提出宅基地制度改革的相关建议；最后为文章总结与研究的启示性含义。
2 不完全产权与主体行为关系分析框架构建
2.1 产权的不完全界定(见图1)：法律产权与事实产权的不完全
图1 产权的法律与事实两层面不完全界定图释
法律产权概念强调的是以国家强制力为保证，立法所规定的特定主体对特定物质、资产的权利，着重点是权利的合法性。法律产权的不完全界定研究以德姆塞茨的产权残缺为代表[24－25]，认为原来属于私人所有的一部分权利现在为国家所有，这可能导致国家对所有权的侵害，所有权残缺可理解为是完整的所有制权利束中的一部分权利的删除，权利之所以常常变得残缺，是因为一些代理者(如国家)获得了允许其他人改变所有制安排的权力，对废除部分私有权利束的控制已被安排给了国家或者由国家来承担。国家的这种限制会削弱产权，进而通过改变资产的形式或本质等，来影响所有者对他所投入资产的使用预期以及资产对所有者及他人的价值，及作为其结果的具体交易形式[26]。
而事实产权强调的是物质、资产在经济运行中的实际价值，这种价值体现为产权所有者通过对该项产权的直接消费或间接消费所获得的效用，作为社会经济生活实质内容的事实产权，可以看作是法律产权在现实经济生活中的演化形式。事实产权的不完全界定研究以巴泽尔的产权公共领域为代表，巴泽尔在对排队[27]、奴隶制[28]和无偿献血[5]等具体事例的分析中提出了其产权公共领域的思想，认为个人对资产拥有的产权明晰程度可以看作是国家予以保护、自身加以保护和他人企图夺取程度的函数[5]，由于资产属性的多样化和信息的不完备、主体行为能力的有限性等，使得想要充分界定产权的成本是相当高昂的，没有被界定产权的那些财产价值就留在了公共领域，这些遗留在公共领域的财产称之为租。对于这些租值而言，潜在的寻租者会在私人边际寻租收益大于边际寻租成本的条件下加以博弈攫取[10－11]。
巴泽尔的产权公共领域与德姆塞茨的产权残缺两者的共同点在于都认识到了产权界定的不完全性和渐进性，即由于现实中正交易费用的存在，主观因素(所有者或国家价值偏好等)和客观因素(信息获取、技术制约等)的影响，产权总会存在不同层面与不同程度的权利稀释，因而也就不可能存在绝对完全的产权界定，并且随着外部环境交易费用的变化，产权的界定也会随之加以变化，但两者的差异同样也很明显：(1)出发点的不同。德姆塞茨的着眼点是产权初始的法律界定所导致的产权主体拥有产权的残缺，是法律意义上的产权，而巴泽尔与科斯、德姆塞茨侧重于强调产权初始界定的重要性，将其重点放在了产权在交易过程中的不完全上，强调在产权初始界定后，权利在实际运行过程中出现的残缺和公共领域，是事实产权意义上的公共领域。(2)产权渐进性界定的不同观点。按照德姆塞茨的观点，虽然产权的法律界定上会出现残缺，但当一种公共资源的经济价值上升时，公众就会倾向于把这种资源的产权界定得更为清晰，而按照巴泽尔公共领域的思想，决定产权界定的并不是资源的总和租值，而是遗留于公共领域的资产对潜在寻租者的价值减去寻租成本后的资源净价值，因为在资源的攫取过程中主体自身也需要花费成本，而这正是张五常所探讨的租值耗散[3,9]。
2.2 不完全产权：基于产权公共域的分析
下面将产权公共领域与产权残缺两者予以整合并加以拓展，构建一个基于产权公共域①视角下的产权不完全界定的分析框架。
2.2.1 产权公共域分析的前提假设
首先，假定现实中已定国家或地区的自然资源禀赋给定不变，同时资源属性外生给定。
其次，研究的是具有典型私人物品性质的物品或资产，不考虑公共物品和准公共物品，在产权被法律初始界定前，此类物品没有建立起明确的排他性归属关系。
再次，尽管国家在作为“经济理性人”关注其自身经济利益的同时，也会注重相应的政治和社会等利益，但此处假定国家或政府仍然以经济利益为基础主要决定自身的行为选择集，即决定自身的行为偏好。
最后，对产权公共域加以定义，即产权公共域是产权及其所含权利束由于未能实现清晰排他而在权利交易双方之间形成的权、责、利模糊空间，这个模糊空间既是产权未能充分界定的原因也是产权不充分界定的表现形式，并由此将不完全产权定义为物质资产权利及其所含的权利束由于在法律或事实层面上未能实现明确边界界定和清晰排他，而在权利交易双方之间所形成的一种具有权、责、利模糊空间的产权状态。
2.2.2 产权公共域的具体构建
在上述前提假设的基础上，将其分为以下六种类型(如图2所示)，具体含义如下：
属性公共域：资产属性拥有多重维度和非同质性，外生给定，因而在特定的时间、地点和条件下资产只会呈现出部分属性，并且由于度量、测算等技术的限制，人们也不能准确辨识和预见出未出现的新属性，因此也就不能对这部分属性对应的权利进行界定，未界定的这部分产权就会遗留在公共域，将这部分称之为属性公共域，随着价值属性的凸显和发现，属性公共域有趋向缩小的趋势。
图2 公共域视角下的产权不完全界定分析示意图
技术性公共域：即使已经显化的资产属性，也会由于界定的技术水平不足和技术界定成本过高(包括属性自身的无价值性)，而对部分显化属性不加以界定，这部分未加以界定的属性就会落入公共域，形成技术性公共域。例如对一块土地的面积、地理位置、土层厚度、肥沃程度等属性加以产权界定，而其中有的属性则因界定技术成本过高而难以界定。随着技术水平的提高、界定成本的相对降低(包括成本的降低或资源价值的提高)，技术性公共域应呈缩小的趋势，但也可能由于现有技术不能对新显化属性加以界定，而使得该公共域扩大。
法律性公共域：对已经出现的资产属性即使技术上加以界定是可能的，但法律在制定的过程中需要行政机关付出行政成本和立法机关付出信息与组织成本，在法律的实施中需要司法机关的运行成本，法律的运行还需要检察机关等部门付出一定的监督成本，这些成本相加可能使得法律上的界定成本大于界定收益，从而理性选择将部分权利弃之而不加以界定，形成法律性公共域。随着立法、司法等成本的变化，法律性公共域也会随之加以缩小或扩大。
国家性公共域：在法律上对于资产界定收益大于界定成本的属性，也会由于国家作为“经济理性者”出现的“国家悖论”(最大化国家租金的产权结构与最大化税收(社会产生)的效率体制之间的矛盾)，而使得国家或政府刻意不在法律上对这部分属性加以界定，使得未界定资产属性对应的权益在国家范围内处于公共领域，出现国家性公共域。这部分的公共域范围取决于政府权力的大小和行使权力的约束力度，在长期来看应该随着国家政治法律制度的完善，呈现缩小的趋势，但在短期也会随着“国家悖论”程度的变化而变化。
个人性公共域：对于法律、国家明确清晰界定的产权，产权所有者也会由于自身个体的主观偏好或成本收益分析，而不对自己的产权加以保护和行使，自愿放弃部分权益并将其遗留在公共领域，称为个人性公共域，随着技术水平的相对发展、产权主体自身行为能力和对资产价值认识的变化，个人性公共域会出现缩小或扩大的趋势。
限制性公共域：最后，即使法律界定的产权主体自身具有完全行为的能力和相应的行为意愿，但由于诸如非正式的制度安排(如民间的风俗习惯)、国家强制规定等因素的存在，产权主体自身的行为能力也会受到限制，从而不能行使完全的合法权利，未行使的部分权益就会落入公共领域，将这种部分公共领域称为限制性公共域。国家限制导致产生的公共域在长期会呈现减少的趋势，在短期随前者的限制程度而变化。长期形成的像风俗民规这类的非正式制度由于路径依赖的存在，所以假定由此类因素导致的产权公共域长短期不变，因此限制性公共域长、短期分别具有缩小和不定的趋势。
2.3 不完全产权与主体行为的关系：基于产权公共域的阐释
产权作为一种行为性权利，主体收益正是主体通过对产权权能(占有、使用、收益、处分等)的行使而获得的利益，但由于产权公共域的存在(如上文分析所示)，使得产权始终处于不完全界定的客观状态，产权权能因此一定也是不完全的，这种不完全性体现在权能的完整性和完全性两个方面(完整性是针对产权可分权能的数量而言，完全性是针对各项权能的充分程度即质量方面而言的)。从而权能主体通过权能的运用而获得的权益就存在非最大化的可能，与此对应，不明晰的产权权能(此时权能状态是产权公共域的具体表现，同时也体现着产权的不完全界定)如果未能专有地授予另一行为能力主体，不能使人们形成资源使用、权利交易的有效性预期和将权益与成本内部化，其价值租金就会在竞争中趋于耗散，从而出现资源配置使用的无效率和产权主体权益的受损与侵犯。
行为主体会对落入公共域的资源价值进行攫取，直到公共域的边界上，界定个人权利所花的边际费用等于边界处个人权利所产生的边际价值时为止，即自身行为所耗费的价值与争夺的资源价值相等时，主体涉及的攫取行为才会停止。但不能简单认为只要对产权再次界定所需花费的成本小于产权初始状态下公共域内部的资源耗散租值，就应该对产权进行再次界定，因为虽然此种情况下的产权再次界定会将耗散的租值一部分收益化，但界定之后重新出现的公共域内部的资源租值耗散可能要远远大于这部分收益，那么这种界定实际上就是得不偿失的。这提醒我们在决定是否对产权进行再界定时，不仅要考虑初始产权界定下的资源耗散租值和界定所需成本，还要与界定后的产权公共域租值耗散进行全面的比较，只要初始资源耗散总值大于界定成本与之后新出现的耗散租值之和，这时的再界定就是合理的。虽然，产权不完全即产权公共域的存在会导致租值耗散情况的发生，但这并不必然与资源配置的帕累托最优相矛盾，只有当存在两个或两个以上的主体对公共域内的资源价值都想独占而展开冲突争夺时，才有可能产生低效率，而单个主体的放弃是自身作为理性人自主选择的结果。与资源的有效配置并不冲突②。因为契约的不确定性和公共领域的财产既是产生浪费和侵权的土壤，也是产生活力和创造的条件[29]。这也正是笔者对产权理论核心思想的理解，即产权理论的核心关注点应该是权利清晰安排对于资源有效配置成本的强调，而不是对某种权利形态的主观偏好。
同时，产权具有的权能可分解性拓展了行为主体对产权安排与产权构造的可选择空间，产权变迁的过程也正是在这些权能组合、行为实施、利益调整界定中，不断探索、确保主体利益实现的过程，大致可以从以下两个方面加以理解：(1)由于时空条件的不同，行为主体获得利益的种类、方式或偏好都将是不同的，进而导致主体所偏好、选择的产权权能也将各异。这种对权能、权益不同的偏好选择也决定了产权结构的不同变化，而变迁之后的产权结构(制度)反过来又会强化这种对权能、权益不同的偏好选择，两者相互影响，相互作用。(2)主体对权能、权益偏好选择与程度的不同必然会导致不同主体之间讨价还价即博弈的发生，从而需要花费一定成本决定公共域内资产价值的分配，虽然这种成本的付出在不同程度上抵消了行为主体获取的资源价值量，即发生了资源的租值耗散，但最终又会再一次地界定域值边界，达到既定外部环境下的又一次产权结构(制度)均衡，如此不断反复循环发生。同时，其中重要的一点是如何合理配置租值权利规则的治理问题，这其实也就是落入公共域的资产权益应该界定给谁的问题(见表3)。
图3 产权公共域、主体权益与行为关系示意图
3 宅基地产权不完全性的历史演变：基于产权公共域与权能的分析
宅基地制度作为农村土地制度重要的组成部分，自身的历史变迁内嵌于农村乃至国家发展政策与制度之中，因而具有鲜明的历史轨迹，大致经过1949—1962年建国之初宅基地私人所有时期、1962—1978年改革开放前宅基地集体所有时期和1978年至今改革开放后宅基地使用权完善改革时期的三个阶段变迁(见表1)，形成了现今具有“两权分离、一宅两制、登记管理”的权利制度，“依法申请、一户一宅、限定面积”的分配制度，“主体特定、无偿使用、无限期使用”的使用管理制度，“限制流转、房地合一、地随房走”的流转制度，以及“用途管制、审批监管、集约利用”的行政管理制度等制度特征的制度现状[30]。
第一阶段为建国之初宅基地私人所有时期(1949—1962年)。可以说这一时期农民关于宅基地产权的权能是完整的(权能数量)，具有宅基地的占有、使用、收益与处分等权能，但这些权能的完全性(权能质量)却随着国家重工业发展战略的不断推进，被不同程度地加以限制与稀释。1954年《宪法》规定了国家可以基于公共利益的考虑对宅基地加以征收，但如何在法律与技术上界定公共利益？如何在征收的时候加以补偿？当时的法律文件均没有对这些加以明确规定，而这就为侵犯农民宅基地权益埋下了隐患，公共利益的模糊使得宅基地的占有所对应的权益在国家范围内处于公共领域，可以说是宅基地技术性、法律性、国家性公共域的存在；另外，虽然法律规定农民可以自由使用、流通、租售宅基地及其上的住宅房屋，但随着1951-1954年各种粮食与经济作物的统购统销，1958年开始的对城乡人口自由流动的限制，一方面农民已然严重依附于宅基地之上，人地之间的这种不可分离性已经使得农民不能对宅基地加以自由的使用与处分(或者说是受到了极大的限制)；另一方面农民自身经济行为的限制(统购统销)致使经济收益减少，也使得农民没有能力与意愿对已有宅基地进行充分的使用(如进行高层集约建设利用等)，这都是个人性公共域与限制性公共域的体现。其中，最容易忽视的方面在于国家为了有效且持续地获取农业剩余而构建的统购统销、人民公社以及户籍制度三项配套制度，已经使得包括宅基地在内的农村土地肩负起了重要的社会保障功能，虽然这种保障功能在全社会保障体系仍不完善的背景下不十分显著，但不可否认其存在性，笔者将其归于宅基地保障功能的属性与技术性公共域部分。
第二阶段，为现今宅基地制度框架的形成时期(1962—1978年)。这一时期随着宅基地由私有变为集体所有，农民宅基地产权及其权益的获得无不受到了极大的限制与侵犯。农民法定的自由使用、处分宅基地的权利在1962年之后，只剩下了宅基地使用权，虽然国家承认农民对宅基地的长期占有和使用的权利，但生产队集体所有这一模糊所有取代了之前明确的农民个人所有，首先在所有权占有权能上出现了主体的不清晰，同时宅基地使用权以户为单位申请，可“户”的概念同样是不清晰的③，使用权的占有权能也出现了主体的模糊公共域，并且宅基地作为不动产没有得到物权意义上的登记和相应的权属证明，在受到侵犯时难以得到有效的保障。其次，虽然农户可以长期无偿占有使用宅基地，可这种使用仅限于基本的建房及建附属设施，严禁经营性的建设使用，同时不准出租和买卖、抵押宅基地，收益与处分权能在经济意义上基本上可以忽略不计(个人性与限制性公共域的存在与扩大)，如果说在第一阶段，农户手中的宅基地仍然在法律上具有实现资产增值可能性的话，此时期这种可能性已经基本消失，也可以说是被国家放在国家的模糊范围之内，国家同样可以通过公共利益的模糊征收加以实现这部分利益，对应的国家性与法律性公共域是扩大的，同样，这时期宅基地自身所肩负的社会保障功能同样存在，并且随着文革所导致的日常生产生活的日益政治化与国家“以农支工”发展战略的推进，这种保障功能的程度是加深的，属性与技术性公共域也分别是缩小与扩大的。
第三阶段，为现今宅基地制度整体框架的最终形成与深化时期(1978年至今)。随着人民公社制度的取消，集体经济组织实体的大部消失，宅基地所有权的主体愈发陷入了模糊的空间领域(国家性公共域)，使用权的取得主体也仅限于集体内拥有成员权的农户，国家与政府对宅基地的管制也越来越严格，取得申请上必须获得乡(镇)政府或县(市)土地管理部门的行政许可，而第二阶段只需要生产队规划解决，须占用耕地时，才报县人民委员会批准，宅基地使用权的权属登记有明显进步，宅基地使用权面积也从最初的无限制发展变为了有限制使用，并需严格按照有关城乡规划的安排。
随着国家农业经济政策与劳动市场的放开，农户自身收入与生活质量的提升，农户对已有宅基地的投资使用能力增加。人地可分离性的提高，也加大了农户可以基于自己的需求，通过房屋在集体内部的流转，附带地对相应的宅基地使用权进行处分的能力与意愿，《继承法》也提高了房屋可继承性的法律效力，虽然国家在统筹城乡发展的客观要求下，明确了宅基地物权属性(《物权法》的颁布施行)，但仍不断强调宅基地的集体成员权取得要求，限制宅基地的要素流转(禁止宅基地的抵押、集体之外流转等)，导致了农户宅基地产权限制性公共域的扩大。同时国家对征地制度补偿内容的完善也从侧面增加和肯定了农户对宅基地的收益，但对宅基地公共利益的模糊征收却有着加大的趋势(土地价值的增值，国家性公共域的扩大)。面对宅基地这种资产价值的增值，国家对诸如宅基地发展权的归属等仍然没有法律的明确规定(法律公共域)，致使增值收益的分配是模糊的(技术性公共域)。第一、二阶段宅基地所附带的保障属性功能，在要求消除城乡二元结构的大环境下，也逐渐显著体现，对应的属性公共域缩小，技术性公共域扩大。
回顾宅基地产权制度的演变，发现：不同时期宅基地产权一直都存在着产权公共域与权能的残缺，也就是产权的不完全性，虽然各阶段表现程度各不相同，但无不都导致了同一个结果；即宅基地资源价值落入缺乏明确排他性界限的公共领域。尤其是改革开放之后随着土地稀缺之下需求的增加、统筹城乡发展的客观需要、政策(制度)服务供给的变化④等外部环境的变化，使得集体土地增值、宅基地规模集约利用的规模经济、市场优化配置等外部利润出现，宅基地资源价值得以显化和增值。包括农民、集体、政府等各级利益主体就会在理性主义的驱使下，对这些价值展开追租，以期通过行为主体之间的博弈，实现资源价值的重新分配与界定，但这种行为博弈本身是需要花费成本的，宅基地长期存在的闲置、一户多宅、小产权房、空心村、占用耕地、宅基地无偿无期限流动等诸多现象正是最直观的表现，但各主体这些行为的背后也有着利益偏好博弈、租值耗散、产权变迁等多种涵义。
4 基于宅基地产权权益(租值)变化的主体行为博弈与行为损失
4.1 宅基地利益主体行为博弈
根据宅基地产权这种严重的不完全性，可以在集体内部和国家层面上将其看为具有类似公共产权性质的资源，而对这种具有类似公共产权的资源利用，各行为主体分别愿意在怎样的成本收益水平上决定宅基地资源的供给和利用，正如上文的分析，主要是通过主体间的行为博弈决定的，下面通过一个几何模型对主体间行为博弈的发生加以直观的说明，如图4所示。
图4 宅基地利益主体行为博弈发生示意图
假定宅基地资源价值量与宅基地资源的单位数量成正比，横轴表示宅基地资源的一定数量，且具有实施的非排他性，只有A、B两行为利益主体，纵轴表示主体获取宅基地资源数量的边际成本与边际收益，左Y轴代表利益主体A，右Y轴代表利益主体B，在初始状态，利益主体A、B分别根据获取资源的边际收益等于边际成本
决定各自的初始资源获取量(图中线段
所示)，可以发现此时线段
代表的宅基地资源并没有被任何主体获取与利用
，再假设⑤随着宅基地资源其他属性价值的显化或已有价值的增值，使得主体B的边际收益曲线由
，此时根据边际收益等于边际成本
的条件，主体B决定自身偏好的资源获取量为Q*Q，Q*点与
点重合表明此时恰好实现了宅基地资源在主体AB之间的有效配置，即
，资源实现了优化配置⑥。继续变化，当主体B的边际收益曲线由
正好上升为
时，此时主体B的偏好资源量将变为
，但此时主体A偏好的
量加上主体B的偏好资源量
却将大于可提供的资源总量OQ，即
，重叠的
部分就成为两主体竞争攫取的资源量，竞争的最终结果将取决于主体A、B各自可行为力量的对比及收益与成本相对程度(净收益的大小)的比较。
通过数理模型的简单分析，可以发现处在公共域中的宅基地资源有可能不会导致相关利益主体对此的介入攫取(如初始的
线段所示)，这是利益主体基于成本大于收益之后的理性行为，国家对宅基地管理的面积限制、成员集体限制、一户一宅、占用耕地指标控制等管制，都是在20世纪80年代宅基地资源价值显化增长之后才实施的，而之前导致管制的原因也是同样存在的，只不过在国家或者是政府的利益偏好关注点之外，可以说之前国家的利益着眼点更多的在于宅基地制度自身在宏观发展战略背景下稳定农村人口、保障农户居住权的层面，农户的利益着眼点也主要只限于自身的使用属性，财产价值与保障价值还没有得到显化，但随着国家经济与社会的双重转型，针对于宅基地资源的农户、集体、政府的收益较之于成本得到了巨大提升，主体间的利益偏好也开始出现交叉和冲突，如农户、集体、政府等主体对宅基地资源财产价值共同偏好导致的利益交叉，政府除此之外还需要关注社会利益、粮食安全、文化生态等的利益冲突，于是面对各自的利益偏好，不同的主体采取了各自不同的行为方式，农户郊区住房的出租、农村住宅的出售、小产权房的兴建还有旅游景区的农家乐，集体的自发整理入股流转、集中居住，国家政府开展的土地综合整治、宅基地置换、拆村并点、城乡建设用地增减挂钩、征地改革、集体建设用地流转探索实践等无不都是具体的行为表现。
4.2 宅基地资源租值耗散：行为损失
主体博弈行为的目的是为了获取利益，而这些追租活动需要花费成本，这就出现了资源价值的耗散现象，无法达到资源的最优化配置[33,3,9]。这里以一个数理的静态模型简要分析租值耗散的结果(图5所示)，假定只有两种要素，同质的劳动(努力)L和固定可供给的公共资源数量
，投入的劳动机会成本由市场工资率
决定，劳动平均产品AVP和边际产品MVP随着劳动投入的增加而减少。当资源为私有且可完全排他时，主体劳动投入量为
时达到均衡，此时MVP等于，主体将获得全部租金收入(三角形ECD面积所示)。当资源不具有排他性，且决策主体超过一位时，主体间的相互竞争会使劳动(努力)不断投入到资源的开发使用中，直到AVP等于即平均产品的价值等于市场工资率，劳动(努力)投入水平此时为
，但此时资源产出的租金将降为0，即来自资源的净收入将全部消失，消散的租值水平由三角形BDF的面积决定。
图5 资源租值耗散模型
从上文分析可以得知，现今宅基地制度致使宅基地这一资源权利普遍存在着产权的模糊性，类似于一种公共资源，资源价值的绝大部分遗留在未能清晰排他的公共域中，这就不可避免地将出现模型分析中出现的租值耗散现象。笔者认为宅基地资源租值耗散主要体现在三个层次：
(1)宅基地土地资源配置的层面。随着城市化的加快和农村经济的发展，城市边界急剧扩张，其发展日益受到土地资源瓶颈的限制，而与之相反，农村建设用地尤其是以宅基地为主体的存量建设用地，在农村人口逐年减少的同时面积却在不断增加，更加剧了城乡土地资源利用的差异和矛盾，背离了土地资源的最优化配置，如1996到2006年10年间我国年平均城市化增长率为1.34％，全国农村人口虽然减少了1.23亿，但人均宅基地面积却从0.29亩上升到0.34亩，其中新增宅基地面积就约占全国共增的100万亩村庄用地中80％。
(2)宅基地资源利用层面。现今农村宅基地的利用普遍存在着一户多宅、闲置、面积超标、空心村、城中村等现象，限制其流转，严重违背了当前节约集约利用土地资源的科学发展观要求，土地使用价值未能得到真实体现。据国土部测算，通过对全国现有农村居民点逐步实施整治、归并和改造等综合措施，预计可以增加有效耕地面积286.67万公顷。
(3)宅基地资源非生产性用途的耗散层面。当产权被稀释且不能买断时，应强调非价格竞争方式，例如肤色、宗教和家族势力等个性化特征，而非强调价格机制[25]，法律规定农户宅基地需通过申请许可取得，基于委托－代理下的各级许可主体就存在寻租的现实可能性，如村干部以权谋私、农户非法寻租等，另外，宅基地权属在现实生活中由于自身的权属不清晰，容易发生法律纠纷(包括征地的法律纠纷)，纠纷的私下或司法解决途径无一不需花费额外的成本。还有农民的私下非法流转宅基地(如小产权房)，面临着高昂的惩罚成本(可以理解为农户行为实施本身所潜在的巨大隐性成本)，这些高昂的交易成本所具备的非生产性，无不将抵消获取的价值利益，造成资源价值的消耗。
5 基于自发行为探索的宅基地(产权)制度变迁：实践经验的启示
5.1 行为自发探索宅基地制度变迁的一个理论图释
按照经济自发与演化秩序的理论思想[12－14]，上文主体博弈行为背后的重要性不仅在于所可能导致的租值耗散现象的发生，更重要是在于这种行为本身所具有的对于利益格局重新分配与产权(利益)制度变迁的努力和探索的意义。因为在个人争取利益极大化的原则下，主体会陷入外生交易费用和内生交易费用比较的两难境地，受到影响的主体会试图减少这种耗散，致使租金只会在边际上完全耗散，而边际之内可以有租金的存在，最终在主体行为均衡时，耗散租金达到最小化，权益格局和资产权利实现重新安排[3,9]，上文的图4分析了宅基地利益主体之间博弈行为的发生，下面仍通过一个模型(图6)在上文基础上对博弈发生后的一般均衡加以简要分析。假定参与博弈的主体具有平等的谈判地位或者具有相当的讨价还价能力，具体为纵轴表示固定的宅基地资源量，横轴表示主体A、B付出的成本。
分别表示起始博弈发生时主体A、B的宅基地资源量收益曲线，此时两曲线相交于点C、D，点C、D之间的纵轴距离则代表两主体需竞争获取的资源量(类同于图4中
)，各主体要想获得这部分资源量，则需要添加额外成本(用于讨价还价)，这使得双方收益曲线分别变为
，于是主体A、B分别增加了线段DF、CE代表的独享资源量，但此时两曲线仍相交于点E、F，表示仍然存在需竞争获取的资源量。于是，主体A、B的收益曲线再次发生变动，当调整为
时，两曲线相切于点H(类同于图4中Q*)，表示再无可竞争的资源量，资源价值优化分配，虽然此过程(从博弈开始到博弈均衡)中花费了成本(一定程度上抵消了资源价值)，但两主体通过多次的讨价还价，最终确定了权益格局和资产权利的重新安排，实现了均衡。
图6 宅基地利益主体行为均衡示意图
这里需要强调的一点是，尽管制度变迁的诱致因素在于经济主体希望通过制度创新来获取在已有制度安排中无法获得的外部利润，但这种制度最终能否发生实质意义上的变迁，还需要遵循各利益主体之间的一致同意性[34]，但达成一致同意性的重要前提条件是参与博弈的主体具有平等的谈判地位或者具有相当的讨价还价能力。
5.2 宅基地主体行为的自发探索：以农村集体建设用地“小产权房”的自发入市为例
从20世纪90年代开始，伴随我国住房商品化和城市化进程，在集体所有土地上以旧城改造、城中村、合村并镇等名义，出售小产权房的现象开始出现并逐步发展。在法律的角度上，小产权房主要是指在农村集体土地上违法或违规修建的没有国有土地使用权证和房屋所有权证的房屋和其他建筑物，第一类是农村现有宅基地上原有房屋或新建造的房屋，第二类是利用其他集体建设用地、占用包括耕地在内的农用地和未利用地建造的房屋。本文探讨的主要是第一类的小产权房，将对小产权房这一颇具中国特色的社会经济现象，从不完全产权的角度加以分析，具体如下：
5.2.1 “小产权房”：产权公共域下的自发实质
虽然我国1982年的宪法早已确立了国家和集体两种独立并存的土地所有制，但在现实规定中，农村宅基地的转让只能在一定限度的在村集体内部进行，农村住宅不得向城市居民出售，农村集体建设用地只有通过国家的土地征收，变换权属性质之后才可以进入一级市场，国家垄断建设用地的一级市场，对集体建设用地进行管制，国家通过法律将宅基地资源的资产价值属性在国家范围内置于公共域，只能作为农村住宅用地，而不能像国有建设用地那样独立进行房地产经营。并且，虽然宅基地产权主体拥有通过抵押从而获取资本和出卖于集体外成员的行为能力，但此行为能力也被限制，形成行为能力不足的产权公共域；同时在实际中，政府虽然在法律和法规上限制了农村集体对宅基地的利用和处分，却无法对其进行绝对控制。农民、村集体或乡镇政府在国民经济发展、城乡人员流动和多元价值观的影响下，公共领域中的宅基地资源价值越来越大，在土地自身巨大增值而自身获益很少的情况下⑦，也逐渐开始了向自发积极主动地获取土地资源资产价值方向的转化，而小产权房的隐性开发或隐性交易正是在这种大的现实背景下所产生的一种典型自发的方式，在这种模式下利用自身的区位优势，通过出售、出租小产权房获得持续稳定的收入和数倍于征地的土地增值收益，分享巨大的土地增值。
20世纪80年代，深圳市就早已出现了城中村的小产权房，90年代北京等地也出现了在农民宅基地上修建商品房现象，如1994年北京香堂村就开始以5万元一套的价格出售200平方米左右大小的村建别墅。之后虽然各级政府有不断的严禁规定，但这种自发的供给在住房市场的互动需求下，仍然逐渐催生出了法律之下广阔的小产权房隐性市场，1995—2010年间全国小产权房建筑面积累计超7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8％(全国工商联，2011)，目前北京小产权房销售量已超过房地产市场供应量的20％，西安已占到25％到30％，太原43％左右，深圳可能高达40％到50％[35]。2007年上半年，小产权房建成面积已达到全国现存实有村镇房屋建筑面积330亿平方米的20％以上，占全国住宅总量的比重超过1/3[36]。因此从产权的角度来看，小产权房的现象具有在事实产权和法律产权相互分离背景下，在产权公共域中产生的自发实质，这种实质的背后体现着法律法规政策对集体所有制的歧视性处理和对农民行为能力的限制，充斥着民间自发行为和政府公共管理的博弈过程，还有各方主体(政府、农民、村集体、开发商、乡镇政府等)对公共域中模糊归属价值的抗争与攫取。
5.2.2 “小产权房”：民间与政府利益博弈的两难
小产权房是民间产权主体探索自有要素和资源市场化的自发行为，在此自发行为中却从始至终充斥着民间与政府在面对产权公共域中利益博弈的两难，这种两难表现在两个方面：一方面体现在民间产权主体尤其跟集体土地(主要是宅基地)直接相关的产权主体农民，面对有价值资产闲置⑧和土地管理权人(政府)通过征收出让行为隐性化攫取未定价资产属性的行为情况下，出于自主的理性选择而自发地进行抗争，小产权房就是其中最具有典型特征的抗争方式之一，但这种抗争又是与政府规制相违背，面临着巨大的法律风险⑨和经济风险⑩；另一方面体现在政府层面，国家或政府不仅要基于粮食安全、生态保护、市场秩序等角度的考虑，不断出台颁布新的行政法规，发布小产权房的购买风险提示，劝禁城镇居民购买小产权房；而且又不能实施有效的规制措施，发布具体整治的相关措施和实施细则；还要出于自身利益的考虑，不对包括宅基地在内的建设用地的产权进行明确归属，放开对产权主体的不当行为限制，有效疏导民间的这种自发行为(如表2所示)。
从不完全产权的产权公共域角度出发，小产权房带来的民间与政府利益博弈的两难正具有本文在理论部分探讨的自发行为背后的两重涵义，作为一种自发的产权演进探索和诱发型制度变迁尝试。民间与政府在面对包括宅基地在内的集体建设用地模糊价值日益增值的情况下，一定会各自采取自身的理性选择，而两者之间的冲突必然会导致大量资源的浪费(法律成本与经济成本还有社会稳定的风险)。在通过征地获得高额土地增值收益和行政性垄断城市建设用地供给的情况下，政府是没有动机改变现行城乡二元土地制度的[38]，但正是两方之间的利益冲突倒逼着政府去思考小产权房背后产生的实质原因，疏引民间自发的利益诉求而不是一味地采取“堵、防、禁”等的方法。在探索建立适合自身市场经济模式的大环境下，政府也在逐步借鉴民间的实践来探索城乡二元土地市场的一体化，而城乡二元土地市场的一体化正是有效疏导民间利益诉求、破解两难、解决小产权房问题的有效途径。
5.2.3 “小产权房”折射的集体建设用地自发入市探索
自发的小产权房入市在更具有制度研究含义的层面上，折射出的是城乡二元土地市场下被法律严密束缚却又在事实上逾越制度框架的农村集体建设用地的入市问题，面对诸如小产权房等农村集体建设用地自发入市在数量、规模及地区覆盖面上不断扩大的这种倒逼，国家与各级政府在实践中也在不断放宽对农地非农化市场化改革的管制，开始在某种程度上尊重这种自发入市的客观需求，各地早已不断出现的各种遵循农村集体建设用地入市要求的自发实践探索就是最好的表现。
早在1999年，国土资源部就曾经批准中部地区的安徽芜湖市作为农民集体所有建设用地使用权流转的试点，核心是“留权互利”，流转土地的村集体所有权不发生变化，在转让、租赁、作价入股等流转行为期限结束后，土地仍是农民集体所有；1994年上海市嘉定区为了满足企业在经济的高速发展中对用地的市场需求，开始探索企业对农村集体土地的使用，施行集体土地流转管理规范，规定各类企业在嘉定辖区满足一定条件就可以使用集体建设用地。1996年，苏州市规定允许一定范围内(限定为城市规划外的集体用地)的集体存量建设用地使用权，可以有条件地进行转让、出租，探索“国有、集体两种产权，一个市场，统一管理”的模式；2003年苏州市又出台了允许规划区内集体建设用地流转的相关政策，如昆山市农民自发地以土地使用权或资金入股，组成富民合作社租赁集体土地，建造标准厂房对外出租，年终按股份分红。经济领先的东南沿海地区早已经出现了土地股份制，如1993年广东南海市的农村为了配合工业化的推进，就已遍及了这种土地股份制，至2002年南海全市工业用地共1500多万亩，其中保持集体所有性质的有713万亩，几乎占了一半。位于西南的成都市从2003年开始也探索实施“三个集中”的城乡统筹推进，即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中，开展农村土地的综合整治。
2005年国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，这一《意见》把“城镇建设用地增加与农村集体建设用地减少相挂钩”作为指导农村集体建设用地“入市”的普遍原则。在此原则之上各地相继开展了更大规模和合乎“入市”现实需求的试点探索。2005年天津市实施了“宅基地换房”试点；作为全国统筹城乡综合改革配套试验区的成都和重庆也分别于2008年正式成立了农村土地交易所，实行“地票”交易，并承认农村宅基地使用权的抵押。同年，浙江嘉兴以宅基地整理为主，联动农村综合改革，纵深推进农村集体建设用地“入市”，开展“两分两换”(以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障)试点。2013年3月11日广东省更出台了《城镇化发展“十二五”规划》，着重提出要允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益。
5.3 对以农村集体建设用地“小产权房”的自发入市为例实践探索的引申评价
5.3.1 “小产权房”自发实质引申的制度变迁涵义
上文中已经分析过小产权房在产权公共域中的自发实质，土地相对价格的变化、主体(买卖双方)互动对制度框架的突破以及非正式规则的变迁(多元价值观)等共同推动了小产权房的出现。同时在社会经济转型的背景下，小产权房的迅速发展暴露出了当代中国社会发展进程中诸多深层次的社会矛盾，其本质是对农民权利的平等对待和保护问题，并且赋予了农村社会主体这种自发行为典型的社会意义与制度变迁启示。小产权房制度是乡镇政府、农村集体经济组织和农民个体等产权主体响应土地增值这一获取机会(土地尤其是宅基地资产价值的确认给遗留下来的模糊宅基地产权带来的潜在获利机会)时自发倡导和组织的，并在发展中呈现出了从点到面、从局部到整体的特点，体现了自下而上的诱致性制度自发渐进性演进的特征。同时，小产权房的衍生充斥着民间自发行为和政府公共管理的博弈关系，各主体对产权公共域中模糊归属主体价值的挖掘，有赖于各主体对激励的感知，虽然目前正式的制度框架还不承认这种方式的寻利，但当民间自发力量变化和政府自身改革发生时，这种诱致性的产权制度变迁就会拥有足够多的资源与强的力量导致已有制度安排的变迁，形成了超法律的制度安排，乃至现有政治框架的重组。
5.3.2 自发制度变迁中的政府与民间的关系作用
从小产权房产权公共域引致的行为自发涵义出发，就很容易引出有关制度变迁主体的一个问题，即既然制度(尤其产权制度)的产生是各主体在各自自发行为下无意识产生的自发结果，那么作为具有明显建构特点的政府对制度长短期变迁作用到底体现在什么地方？这个问题对如何评价中国政府近年来在经济、社会转轨中所起的作用也具有不容忽视的重要作用。倡导制度自发秩序的哈耶克在将理性和秩序视为主体自发行为扩展的进化结果的同时，也将人类社会的未来寄托于具有明显建构特点的国家宪政法律秩序[39]。尽管长期而言，制度的变迁与发展遵循着从个人习惯到群体习俗，再到非正式内部规制的惯例，最后到正式外部规制的制度演化逻辑[40]，但在短期内政府的外部规制与民间的自发内部规制冲突和协调仍然是贯穿着制度变迁全过程的主线。中国制度变迁过程的特殊性就在于改革在开始时外部规则已经几乎覆盖了整个国家和社会，因此经济、社会、政治等整体改革本身也就表现为政府对自身规则的调整，从而更好地培育和遵循民间自发规制的形成与发展。
在以小产权房为代表的集体建设用地自发入市中，从表面上看，政府外部规则的选择力量无不充斥其中，从成都“三集中”、天津“宅基地换房”、嘉兴“两换”等案例中可以发现，政府贯穿了宅基地退出、置换的各个环节，从开展前试点区的选择、退出补偿方式与标准的制定、农户退出后保障方案的确定、宅基地退出后的整理复垦，到最后指标的落地征用等都主要是政府主导，农民与集体的话语权虽然提高了，但依旧很少，几乎可以忽略。但“既然政府的行政权利贯穿全过程，政府如果是强制使用公权力的话，那为什么各地没有发生大规模的群体性事件，最终还能较为顺利地开展呢？”思考这个问题的过程正是理解政府所起作用的过程，表面上的政府主导型改革，实际上只是政府对民间自发的这种建设用地流转市场需求、农民利益实现与保障呼声的确认和认同，是政府结合自己的利益对民间市场力量取舍性的引导和保护，背后仍然是自发演化的自由化市场在发生作用。如果只比较国家和各级政府，各级政府行为也会显示出一定的微观含义，不同地区的实践探索也就使得各级政府的行为具有了“国家——政府”这个层面上的自发含义，只不过这种政府的自发含义在“政府——市场”层面上又必将会回到遵循市场主体自发行为涵义(自发规则)这个意义上。
5.3.3 政府主体响应自发实践而采取改革的总体评价
政府外部规制的适当创新活动其实可以有利于民间自发规制的形成，因为政府作为一个大型组织拥有大量资源和规模效应，可以节约创新成本。包括小产权房自发入市的这种客观现实，提出了逐渐施行制度边际改革的要求，于是在上述一些地方自发的利益诉求下政府的行为就有了值得肯定的地方，比如通过土地综合整治、农民集中居住、城乡增减挂钩等项目的实施，改善了农民的生活环境，增加了农民的获得利益，节约了土地资源，并在一定程度上满足了城市发展所需建设用地指标的问题，出现了诸如芜湖“留权互利”、成都宅基地抵押、重庆地票交易、天津和嘉兴的土地置换社会保障等边际上的制度改革尝试，但不足之处仍然是非常明显的，尤其是包括宅基地制度在内的农村建设用地制度并没有取得突破性的改革进展，两种权属用地之间的“同权、同地、同价”还是没有实现，农民利益的获取和保障也仍然只是在补偿方式和额度上简单地发生了量的变化而已。
其实撇开上面核心的不足之处，我们还更应该看到这些实践探索背后“自发”二字所折射出的特有涵义，集体和农民在自发的过程提高了自己的谈判地位(如项目开展必须得到农民一定比例的一致同意、可以选择自己合意的补偿方式)，并较之前明晰了自己所属的宅基地权利(天津等地方实践开展的前提都要求地块权利的确权颁证)，更重要的是通过这些自发实践，会逐渐将政府和国家对包括宅基地制度在内的农村建设用地制度改革引向真正市场化的方向(从2008年国家正式提出要建立自由的城乡一体化土地市场，乃至近年各改革试验区、地方的规划实践等都可看出这一趋势)。
5.3.4 实践具体路径的不同性
不同外部规制在与不同内部规制(外部与外部、外部与内部、内部与内部)之间相互的竞争中可以吸收有益的反馈，从而主动或者被动地改造自身规则，有助于形成一个规制的竞争市场，提高制度绩效和加速制度的演进。不同区域、地区由于经济发展与资源禀赋条件的不同，将导致各主体对宅基地资源价值的偏好方向与程度的差异(资源价值显化本身也会存在不同)，进而导致各主体对宅基地资源不同的使用方式与尝试的不同变革路径，由此攫取资源租值方式的多样性也就构成了重新界定资源产权方式与制度变迁的多样性(实际上也可以看做是规则的多样性)。龙花楼等[41]通过选取社会经济发展程度、自然环境要素变化存在明显梯度的长江沿线样带作为研究区域，验证了农村宅基地转型与地区经济发展水平、资源禀赋条件紧密相联这一理论假设，陈志刚[19]的研究也发现了经济发达地区农民偏好土地处分权的收益，而欠发达地区农民更偏好土地使用权的收益。现实中农户小产权房式的集体建设用地“直接”上市大多发生在东部的经济发达省份，这些地区城中村、空心村的现象也较突出，另外这些地区地方政府经济实力比较强，为了获得宅基地的资源价值，往往采取诸如双置换、三集中、土地换保障、城乡建设用地增减挂钩等边际制度的变革方式，而在欠发达地区，农户宅基地闲置、面积超标现象就相对严重一些，政府更多采取的是土地综合整治、集中居住的方式，以期实现包括宅基地资源在内的建设用地资源的优化配置利用。
1999年底，国土部选定中部地区的安徽芜湖市作为唯一的农村集体建设用地流转试点市，一个重要的原因就是看到芜湖属于中部非农化程度较高的地区，区别于东南沿海发达地区和非农化水平低的西部地区，有很大的代表性，天津“宅基地换房”和嘉兴的“两分两换”模式适合二、三产业相对发达、劳动力转移程度大的地区，成都和重庆的地票模式适合在经济较落后的地区，比如从建设用地城乡增减挂钩中指标的运用中就能发现这个区别，成都和重庆推进宅基地配置过程中，用地指标在整个市域内配置，而天津和嘉兴的指标基本在镇一级进行配置，这些实践具体路径的不同也跟我国的分权体制有关。
引申评价的最后一点还需要简要说明一下自发探索与文化传统的关系性问题。对于如何摆脱“囚徒困境”，重复博弈给出了某种逻辑答案，但也必须回答触发战略偶然性的问题，其实这种触发战略的偶然性就应该来自对路径依赖约束下社会变迁机制的具体情境分析。所以，市场的自发过程必须嵌入社会方式才能得以发展，从而获得本土特征。不同地区农村集体建设用地的自发“入市”的不同实践，也就可以看做是熊彼特所反复强调的“毁灭性创新[42]”，而不同的创新模式就来自不同情境的地区社会文化特征，如苏南模式往往强调集体股份的表现，而浙江模式更着重个人市场化的表现。据此，我们就能断定：随着政府在农村集体建设用地自发市场中正确的定位，民间自发形成的这种农村集体建设用地市场内部规则，要进一步高效化也将会越来越难。因为不同地区的传统习俗文化和意识形态的旧有记忆等一定会成为影响自发秩序发展的又一难题，所以农村集体建设用地自发市场的演变和宅基地产权制度的变迁不仅需要政府的恰当作用，更需要依靠新的自发规则对传统文化的成功吸收与改造。
5.3.5 改革的猜想与建议
在分析以农村集体建设用地“小产权房”的自发入市为例的探索后，本文对包括宅基地在内的集体建设用地制度有效变革的猜想很明确，就是市场化的方向。因为只有在市场的形成过程中，作为交易前提的产权明晰才能更好地减少产权公共域，同时产权主体的行为发生学涵义也才能得到更好的体现与表达，自发规则与外部规制各自的地位和关系才能得到有效协调，因为产权客体的所有人将直接面对其他主体，真正成为一个实际上的产权主体，行使并逐步提高自己的行为能力，获得平等的博弈地位。鉴于此，本文认为宅基地产权制度的变迁应遵循图7所示的逻辑。
图7 主体行为背后宅基地产权制度变迁示意图
在当下城乡一体化机制尚未健全的条件下，对宅基地制度的逐步改革，应首先遵循“在坚持集体所有制的基础上，致力于城乡土地的统筹管理，严格执行土地用途管制，逐步建立产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理、公平与效率兼顾的宅基地产权制度”的思想与原则，具体建议如下：
(1)清晰界定宅基地的产权归属，缩小产权公共域。尽管宅基地产权存在不能完全界定的客观原因(诸如技术性、属性等公共域)，但我们仍然要致力于缩小产权不完全的程度，减少产权公共域的范围，因为明晰的产权归属将有利于主体权益的保障，避免他人的侵犯。鉴于现今宅基地所有权主体(三级所有)、宅基地使用权主体(农户所有)不明晰的现实，建议完善村民基层自治，以各级村民大会或村民代表大会作为农民集体行使土地使用权的组织模式，以村民委员会为其常设机构和意思表达机构[43]，明确“户”是农村自然户(自然人联合的农村家庭)而非农村承包经营户的涵义，同时，完善宅基地使用权的登记制度和发证工作，实现城乡房产交易、登记的信息共享和统一管理。
(2)减小宅基地资源租值耗散，规避资源浪费，提高资源使用效率。上文分析了现今宅基地资源三个层面的租值耗散现象，于是针对性地提出下列建议：
第一，建立以激励机制和约束机制为核心的宅基地有偿退出机制，因地制宜地建立农村宅基地收回补偿制度、健全多元化的农村住房保障体系、实施农村宅基地有偿使用制度和健全农村宅基地整理、置换、复垦机制[30]。
第二，改革宅基地使用权的取得条件与行政审批，减少交易成本。建议将“一户一宅”规定改为一户只能申请一处宅基地，仍然坚持宅基地制度设置之初的公平保障初衷，同时，对合法原因导致面积超标或不止一处宅基地的农户，实行有偿使用。现今使用权初始取得遵循行政许可操作，侵犯了集体所有权，增加了额外的交易成本，建议通过在法律中规定宅基地使用权取得的条件，达到限制宅基地所有权人设定宅基地使用权的目的，将行政许可改为行政登记。
第三，推行宅基地有期限、有偿使用制度。对符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员，沿用由村集体经济组织无偿拨给、无使用期限的老办法，根据“一户申请一宅”的规定，人均面积分配由各省(区、市)规定。对不属于本集体经济组织的农村村民和城市居民，用经济手段刺激宅基地的使用，推行宅基地有期限、有偿使用制度，对地段好、价值高的宅基地进行有偿选位，保证宅基地初始分配的公平与公正。
(3)尊重宅基地产权主体的合法权益，提高主体行为能力，鼓励主体权益自发实现的实践探索。首先应尊重农民宅基地产权的财产价值，建议在符合土地利用规划与城乡规划、严格执行土地用途管制制度的前提下，推进宅基地使用权的合理流转，同时在理解主体行为自发意义的基础上，充分借鉴各地区、各主体已开展实践探索的经验教训，采用从地方试验上升到全局政策及乃至立法的稳妥方法，规定宅基地使用权在一定用途范围内的流转，明确流转的方式、模式、程序以及具体登记、管理措施等，建立纠纷解决等完备的宅基地流转法律机制。
(4)保障农民主体权益，建立土地增值的合理分配制度并健全相关配套制度。针对旧体制所导致的产权公共领域的宅基地相关资产资源价值应该界定给谁的问题，可以引入发展权的法属权利来解决。但在我国目前的制度建构下又很难实现，所以目前农地的治理结构的改革创新对解决迷糊资源价值的分配和归属就显得格外重要[44]。对农村宅基地进行征收时，严格界定公共利益等概念，切实保障农民住房权，按照“同地同权同价”原则，确立多元化的公平补偿方式。并针对土地要素在用途与空间转换之间(宅基地置换、增减挂钩等)产生的巨大增值收益，建立各级主体之间合理的增值收益分配机制，调整国家、集体和个人之间的权利关系，完善建设用地指标交易机制。同时，任何制度安排均镶嵌于整个制度结构中，其适应性效率可能取决于其他制度安排实现它们功能的完善程度[45]，因此需要建立合理的人口流动机制，放宽农民进城就业和定居的条件，完善农民权利救济程序与责任追究制度，健全社会保障体系，加快失地农民市民化，实现城乡社会福利的均等化。
6 总结与启示
本文通过法律产权和事实产权的不完全界定性来具体分析不完全产权的概念，在理论层面上发现产权的不完全程度主要取决于行为主体对产权的执行和实施能力，从产权公共域出发，可以把产权价值分为留在公共域的竞争性(耗散)租金和被产权主体界定清晰的垄断性(收敛型)租金两部分，主体行为在攫取产权公共域租金、导致租金耗散的同时，也在通过自身的努力从契约形式或行为方式两方面最小化租金耗散，从而赋予产权主体行为的发生学含义，导致产权制度的一种自发变迁与演进。理论实用性本身取决于将某一实际问题划归为某类理论的可接受性[45]，在将理论应用于实践问题，即对宅基地制度历史变迁过程的分析中，得知当下农村土地宅基地产权的不完全性，主要来源于国家或政府的过度管制和农户行为能力的严重不足这两个方面，两者具体到主体行为能力上，都可以归咎于国家与农户不平等的契约地位或不相当的讨价还价能力。同时，当前各地所自发开展的包括小产权房在内的宅基地自发“入市”的实践探索有着积极的含义，体现着民间利益的自发诉求，以及政府与民间在制度变迁与改革问题上的博弈两难和关系定位。
正是这些不同时空条件下不同地区的自发实践探索，给我们提供了反思和解释良序市场经济运行的条件、制度基础的经验。需要指出的是，本文虽然对包括意识形态在内的非正式规则的重要性进行了说明，但更为细致的案例研究、大规模数据的应用对租值耗散两重性的定量分析都需加强。
本文对于政府公共管理具有重要启示与意义，即国家或政府应该在意主体行为的这种自发含义，定位好自身的职能，注重培育和保护土地市场内部各种自发和内生力量以及秩序的型构与成长，增强农民对产权的行为能力，渐进性地放开产权管制，不应该把包括宅基地在内的农地制度改革的重点放在建构上。通过自然演化程序以产权交易的市场形式重新赋予农民自由配置资源的各种权利[46]，在不同的农村地区要根据实地的要素禀赋、技术现状和资源属性以及非正式传统，选择不同界定程度的产权结构类型(不同的产权制度类型)，形成多元的制度演化路径格局，最终过渡到农地交易的自由市场。
收稿日期：2013－07－04
注释：
①此处的产权公共域与巴泽尔的产权公共领域虽然都可译为Public Domain of Property Rights，但为了时两者加以甄别，故采用了与之不同的表述。
②比如个人性公共域中产权的法定所有者会基于自身收益成本的决策，而主动放弃一部分的资产权益，如果此时其他某一主体对这些权益加以攫取的收益大于成本，就会出现资源配置的帕累托改进。
③有“户”属于“特殊民事主体”还是属于“非民事主体”之争。
④突出的有2003年十六大提出统筹城乡发展目标，2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，2005年国家提出新农村建设，2007年开始实施《物权法》，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，2010年的《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，十八大再次强调的促进城乡要素的平等交换和公共资源的均衡配置，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。
⑤这里为了分析的简化只假定主体B的边际收益成本曲线发生变化，但并不影响模型分析所要表达的思想，即主体间行为博弈会发生的原因：利益攫取。
⑥这就是在上文提到的公共域的存在会导致租值耗散情况的发生，但这并不必然与资源配置的帕累托最优相矛盾，只有当存在两个或两个以上的主体对公共域内的资源价值都想独占而展开争夺时，才有可能产生低效率，而单个主体的放弃是自身作为理性人自主选择的结果，与资源的有效配置并不冲突。
⑦据国研中心课题组调查，在目前涉及集体土地合法房地产开发过程中，土地增值部分中农民的补偿款仅占到5％-10％，乡以下只占10％-20％而已。
⑧截至2006年全国大约已有1200万份宅基地和地上房产处于可转让的闲置状态[37]，据国土部门的统计显示，目前农民的住房面积约为0.3亿亩，农村集体建设用地的面积是4亿亩，如果按每平方米1000元住宅造价计算，农民住房价值就达20万亿元，农村集体建设用地价值也将超过200万亿元。
⑨北京通州宋庄画家村的案例最能体现典型小产权房的法律困境。
⑩如2007年7月11日济南市槐荫区一次性拆除面积达3.6万m[2]的违建小产权房、北京市2013年截止9月已拆除违法建设624万m[2]。
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