完善中央银行功能 抑制通货膨胀，本文主要内容关键词为：中央银行论文,通货膨胀论文,抑制论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1984年正式行使中央银行职能以来，为稳定人民币币值、抑制通货膨胀作了不懈的努力。然而，由于我国正处于由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，新的市场经济框架尚未完全确立，我国中央银行在组织体制、宏观调控手段等诸多方面也仍存在许多亟待完善的地方，中央银行要完成稳定通货、抑制通货膨胀的目标仍需付出艰巨的努力。本文分析了我国中央银行制度中存在的一些问题，并从完善中央银行功能的角度提出了治理通货膨胀的政策建议，在此向读者请教。
一、目前我国中央银行制度存在的问题
1、组织体制上存在的问题
我国中央银行——中国人民银行在组织机构上是实行总分行式的垂直设置方式，由于历史的原因，中国人民银行是按照全国行政区域来设立分支机构的（西藏例外）。在省、自治区、直辖市设一级分行，同时也在若干经济特区和国家确定的计划单列城市设立一级分行。在省、自治区的地区一级或省辖市，设立二级行，在地区所辖县设立县级分行。1989年末，中国人民银行在全国设有省级分行30个，计划单列市分行14个，地（市）分行313个，县支行2018个。截至1993年底，全国县级人民银行机构便达到2064个。
这种按行政区域设置中央银行分支机构方式，是与原来“大一统”的人民银行制度和以行政命令为主的直接调控方式相适应的。因为中央银行分支机构与地方政府关系密切，机构网点遍布全国行政区域，便于人民银行的行政命令贯通，执行起来时间短，见效快。
随着经济、金融体制改革的深入，中国人民银行作为银行的地位被确定下来，人民银行专门行使中央银行职能，主要任务是贯彻实施货币政策。人民银行分支机构的职能也随之转变了，按行政区域设立分支机构的弊端更加突出起来，主要表现在：
第一，干扰了人民银行分支机构职能的发挥，使人民银行出现“地方化”倾向。人民银行分支机构虽然是人民银行总行的派出机构，属中央驻地方单位，但党的组织关系在地方，在人事关系上受着地方政府的领导和制约。这样，面对地方政府要求扩大信贷以支持地方经济发展的要求时，中央银行常常无力抵抗。久而久之，为地方经济发展服务成了一些人民银行分支机构的基本职责，出现了较为严重的中央银行地方趋向。这是与中央银行分支机构的主要职能相违背的，也不利于人民银行站在一种比较客观公正的立场上贯彻和实施货币政策。
第二，导致机构重叠，人员雍肿，不利于发挥管理职能。截止到1993年底，全国共有人民银行县级机构2064个，占人行机构总数的81%；职工人数达81287人，占人行系统职工总数的44%。如此庞大的中央银行基层机构，在世界各国中都是罕见的。有的基层县支行之间相距甚近，业务量不大，也要设置两套人马，造成极大浪费。在省级城市中，存在着两个职能相同的人民银行分行。如武汉市，同时存在着湖北省分行和武汉市分行两个一级分行，两个都是不办理具体业务的管理行，执行着同样的管理职能。这种情况的直接后果就是管理层次多，机构重叠，办事效率低下，与“精简、统一、效能”的原则相背离。
2、货币政策目标的不确定性
货币政策是指中央银行为实现特定的目标而采取的各种控制和调节货币供应量或信用量的方针和措施的总称。这里指的特定目标即是货币政策目标。一般来说，一国中央银行的货币政策目标主要有四个：稳定币值、经济增长、国际收支平衡和充分就业。这四个目标之间彼此存在着矛盾，要同时实现四大目标是不可能的，因而各国中央银行在不同时期往往选择不同的目标。
长期以来，我国中央银行的货币政策目标一直是双重的，即稳定币值与发展经济。在我国经济运行中实际的执行结果却陷入了“发展经济”与“稳定币值”轮回的误区。当市场货币流通过多，引起通货膨胀严重时，中央银行就侧重币值的稳定，采取紧缩政策；货币形势稍一稳定，重心又倾向于发展经济。摇摆不定的货币政策目标的交替使人们认识到，我国中央银行的货币政策目标只是一种短期的适应经济突变的一种选择，而没有一个长远的目标。也就是说，货币政策目标具有不稳定性和不确定性。
在经济实践中，双重的货币政策常常导致顾此失彼——超高速的经济增长与严重的通货膨胀并存，并未达到“两全”的理想效果。这从我国国民经济的实际运行过程中可以得到证明：1979年与1980年在国民经济中出现了通货膨胀，于是中央银行被迫采取了“紧”的货币政策。然而好景不长，1984年，信贷失控，提出了“紧缩银根”货币政策的同时，导致了增长速度的急剧下降，形成了“剪不断，理还乱”的人欠，欠人的商业信用。1986年和1987年分别提出了“稳中求松”和“紧中求活”的货币政策，在执行中却是松有余而稳不足或活而不紧，致使1986年末货币净投放和各项贷款远远超过经济增长和物价上升之和，出现了严重的失控局面。1988年制定了“控制总量，调整结构”的货币政策，并提出从紧的货币、信贷增长指标，但不到半年却一反常态地出现净投入88.6亿元（这是建国以来第四个上半年净投放年），8月又不得不实行严厉的紧缩政策。1989年继续实行“总量压缩、保证重点、调整结构、适时调节”的宏观货币政策。1992年小平同志南巡以后，全国经济开始新一轮高速增长，通货膨胀率又攀升起来，于是中央银行又不得不开始实施从“紧”的宏观调控政策。
十几年来，我国的货币政策一直处于“紧—松—紧”的循环之中，其根本原因在于货币政策目标的模糊上。从严格的意义上讲，多年来，我国货币政策的首要目标是经济增长，只是当过份侧重经济增长而导致物价上涨，使经济增长难以维持时，才不得不把稳定币值作为货币政策的首要目标。而当收到一点效果或各方承受不住紧缩的压力时，却又盲目地放松“闸门”，实施扩张性的货币政策。
近年来，伴随着经济体制改革的深入，大批国营企业由于处于改制的转轨时期，经济效益低下而处于破产的边缘，只能依靠银行贷款勉强维持。这种情况下，企业对商业银行的资金要求十分强烈，商业银行又转而向中央银行告急，形成一种自下而上的资金“倒逼”机制。中央银行迫于政府、银行各方面的压力，常常不得不放松自己的货币政策目标，扩大货币供应，大量发放所谓“安定团结贷款”。这时候，中央银行实际是在执行着充分就业的政策目标。
中央银行货币政策目标的不确定性，特别是稳定币值与经济增长之间的摇摆，严重影响了国民经济的持续、稳定、协调发展。因此，确立货币政策目标，并保持其连续性，是我国中央银行亟待解决的问题。
3、宏观调控手段不健全
改革开放十几年来，我国的经济运行体制发生了深刻的变化，中共中央已确立了建立社会主义市场经济体系的目标。社会主义市场经济体制的确立，相应地要求加快金融体制改革，按照市场机制，改善和加强金融宏观调控，建立以市场为导向的金融宏观调控机制，以保证整个经济活动的顺畅运行。担负金融宏观调控重要职责的中国人民银行，在改善和加强金融宏观调控方面做了大量工作。然而由于我国中央银行体系刚刚确立，国民经济又处于转制的重要时期，中国人民银行原来在计划经济体制下的调控手段显得与金融经济的发展不相适应，迫切需要加以调整，以适应新的经济体制的需要。金融宏观调控手段的不健全，在历次经济周期中都呈现出来，主要表现在：
（1）信贷计划管理作为目前中央银行调控货币供应量的主要工具，其特点就是过程简便、传导速度快、较少外部时滞。但其缺点也十分明显：首先，信贷计划管理方式刚性强，缺乏弹性，容易对银行体系和国民经济造成强烈影响，政策紧缩时更是如此。因为我国商业银行特别四大国有商业银行持有的资产形式单调，没有流动性强的证券可作为二级准备金，因而一旦中央银行强行缩小信贷规模，商业银行无法实现资产的转换，只能靠收回原来发出的贷款。但是原先贷出的款项已加入企业资金周转，突然强行收回则必然使企业生产蒙受损失，造成经济震荡。其次，往往只控制住银行系统的资金规模，而没有控制住整个社会的资金规模。在银行紧缩银根的背后，社会出现了资金的“黑市”活动，如农村高利贷及各种变相集资等，这种不公开的资金市场是很难管理的，也使规模控制的效果打了折扣。
（2）中央银行再贷款绝大部分都是软约束的信用放款，而不是硬约束的再贴现和抵押放款，造成商业银行还款约束软化，再贷款短期长用，年度性贷款被商业银行长期占用而无法收回；在信贷资金“倒逼”机制下，由于中央银行对国家重点项目或政策性资金必然支持，造成不少再贷款是被种种硬缺口“倒逼”而出，长期被占用；中央银行再贷款的利率偏低，低于商业银行的资金拆借成本和定期储蓄成本，助长了商业银行对再贷款的依赖性。
（3）以计划为主的严格的利率管理政策，带有强烈的行政管理性质，人为地隔断了各种利率之间的自然联系，使利率供求而自发升降的作用得不到正常发挥，也无法准确反映资金市场的供求状况，从而丧失了它作为市场指示器的特有性质。目前我国利率政策的作用，主要表现在对储蓄存款的引力上，以及对商业银行和企业的融资成本的部分影响上，由于没有实行市场化的利率政策，致使中央银行在调控货币供应量时，不能有效地利用利率的传导机制，对社会资金的供求状况进行有效的调控。
（4）西方传统的三大货币政策工具“存款准备金政策、再贴现、公司市场业务”，已被证明是在市场经济下有效的调控手段，在我国却极少得到应用。现行的存款准备金政策存在着缴存比例单一、缴存关系不顺、计提方法不合理、由于存在“两金率”而致使实际的准备金率过高等问题，这些都使得存款准备金政策的作用在我国未得到正常发挥。存款准备金制度虽然早已建立，但一直是计有集中信贷资金与支付准备的功能，由于大量的中央银行再贷款的存在，使存款准备金又返还商业银行，大大削弱了存款准备金的作用（见表1）。从附表可知，存款准备金被中央银行以年度贷款的形式返还或超额返还给了专业银行，贷款准备金制度的功能几乎早已不复存在。
至于再贴现业务则由于商业信用不发达，票据市场狭小，加上中央银行再贷款的大量运用，使再贴现政策难以发挥效果。公开市场业务是西方国家吞吐基础货币的最重要工具，是对货币供应量进行微调的最理想工具，在我国还仅仅处于试点阶段。
表1 1991年中央银行准备金返率 单位：亿元
机构名称 上缴存款准备金 向银行借年度性贷款返还率
各专业银行： 1735.78 3638.61 207.6%
其中：中行 137.8743.98 540.0%
金融信托投资机构
33.8 11.63
34.0%
资料来源：据《中国金融年鉴1992年》整理
二、完善中央银行功能的建议
针对上述我国中央银行制度中的问题，为了更好地发挥我国中央银行稳定币值、抑制通货膨胀的功能，我们必须进一步深入中央银行体制改革，建立一个功能完善、调控有方的权威的中央银行体系。下面拟就此谈谈本人的一些粗浅看法。
1、按经济区域设立中央银行分支机构
目前，中国人民银行是按行政区域设置的，每一省都有分行，大部分县都有支行。在这种体制下，多年来地方政府（主要是省、市政府）对当地人民银行的干预比较大，如在人事安排、干部任免、信贷规模、中央银行贷款分配等方面。特别是地方政府向人民银行分支行施加压力，让其向总行多要贷款和规模，同时逼其放松对本辖区金融机构和金融活动的监管，想办法“钻政策的空子”，由此而造成对整个国家宏观金融调控的干扰是很大的。为彻底改变这种局面，作为中央银行的人民银行，必须根据执行货币政策的需要，按照经济区域设立分支机构。
世界上绝大多数国家的中央银行分支机构都是按经济区域设置的。如美国，将全国50个州按经济发展需要，划分为12个联邦储备区，在每个区的中心城市设立一个联邦储备银行，多数联邦储备银行又根据业务经营需要，在本区内设立分行，全国共有分行25个。分支机构的数量则根据执行中央银行职能的需要适当设置，如英格兰银行在8个城市设有分行；瑞士国家银行总管理处分设在苏黎世和伯尔尼，并在8个城市设有分行，在3个城镇设有支行，在需要的地方设立代理机构；日本银行在全国各主要城市设立33家分行和13处事务所。
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中指出：中国人民银行的分支机构为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置。《中华人民共和国中国人民银行法》第十二条也规定：中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。本着精简机构，减少层次，按经济区域设置中央银行分支机构的原则，本文为我国中央银行分支机构设置设计了两步走的方案：
第一步：在中央设总行，在北京、上海、天津、广州、沈阳、西安、武汉、重庆、深圳、拉萨等十大中心城市设立一级分行，在各省会城市和经济比较发达的大城市，设立二级分行（如东北的大连、哈尔滨等）；在各中等城市设立支行，县级及以下不设支行，可按需要设立代理机构。由总行直接管理一、二级分行，重点是管理一级分行；由一、二级分行管理各自所属的支行。这一方案的特点是对目前中央银行分支机构县级以上分支行不作大的变动，重点是设立十大一级分行和撤并县级支行。
第二步：在第一步已设立十大一级分行基础上，进一步精简机构，在各省会城市和经济发达的大城市设立二级分行，二级分行再根据履行职责需要设立适当的代理机构。由总行直接管理一级分行，由一级分行管理各自所属的二级分行。各级分行在行政、人事、业务等方面完全独立于地方政府，仅接受其上级行的指令。
通过这二步渐进式改革设立起来的中央银行分支机构，完全是按照经济区域和中央银行履行职责的需要而设立的，可以保证最少程度地受各级地方政府的影响，更好地执行中央银行功能。
2、坚持以稳定币值为货币政策目标
我国中央银行必须走出以往货币政策目标模糊的误区，坚定地以稳定币值为首要货币政策目标。长期以来，我国执行的是“发展经济、稳定币值”的双重目标，其缺陷是非常明显的：
首先，双重目标虽然在理论上似乎并不矛盾：只有稳定物价，才能为经济的健康发展提供良好的经济环境；只有经济增长，物价稳定才有雄厚的物质基础。但是，双重目标在执行时容易顾此失彼，尤其是我国目前尚属发展中国家，人民和政府加速经济发展、迅速提高生活水平的愿望十分强烈，各地政府往往较多考虑经济发展，刻意追求经济增长的高速度，常常以效益低下的投资刺激经济增长，从而导致货币的超经济发行和通货膨胀。另一方面，由于缺乏有效、灵活的货币调控机制，为了稳定货币又容易出现抑制经济增长导致经济滑坡的情况发生。多年来的实践表明，在“发展经济”与“稳定币值”有矛盾时，往往是舍“稳定币值”而取“经济发展”，差不多总是在经济高速增长的同时物价也高速上升。
其次，“发展经济”与“稳定币值”不属同一层次目标。发展经济是国民经济各部门（包括财政、计划等）的共同目标，更是党和政府政策的首要的根本目标，而不应作为货币政策的直接目标。
《中华人民共和国中国人民银行法》第三条明确规定：“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济的增长。”这就从法律上把中央银行货币政策最终目标定为稳定货币，并在此基础上促进经济增长，这是十分正确的。
中国人民银行作为我国的中央银行，担负着调节货币流通、稳定货币、稳定金融、促进经济发展的重任，保卫人民币币值的稳定，抑制通货膨胀的发生是它的最重要职责。为了使人民银行能以稳定币值为政策目标，关键在于强化中央银行的独立性，赋于中央银行不受干扰地制定和执行货币政策的权威性。这主要包括：
第一，中央银行应有货币政策的决策自主权。我国应尽早设立货币政策委员会，由货币政策委员会自主制定和决策有关货币政策事宜，除有关货币供应量、利率、汇率等重要事项须报国务院批准后执行，其他货币政策事项应可以在作出决定后，即予执行。货币政策委员会由中国人民银行设立，组成人员由中国人民银行行长、商业银行代表、政府经济部门代表、金融专家等组成，以保证其决策的权威性和决定程序的民主化和规范化。货币政策一旦制定，则应严格加以执行。
第二，中央银行应保持相对于财政部的独立性。中国人民银行向财政部的透支与借款（长期性）余额在1993年10月末达到1540亿元，占当时中国人民银行总资产的14.3%。除此之外，中国人民银行每年的贷款还有相当部分投向本应由财政支出负担的项目，如贫困地区的公共设施，亏损国有企业的补贴，粮食补贴等。财政部中央银行之间的这种直接融资关系不仅损害了中央银行的独立性，使中央银行不能自主决定自己的资产选择，更严重的危害是赤字压力有可能扩大中央银行基础货币供应，造成通货膨胀。《中华人民共和国中国人民银行法》第二十八条已明确规定：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。通过法律禁止财政向中央银行透支，是保证中央银行实现货币政策目标，稳定币值的重要前提条件之一。
第三，中央银行应相对于地方政府保持独立性。这主要是中国人民银行的分支机构在履行职责时，不能受到地方政府、各级政府部门的干涉。要做到这一点，主要方法是如上面所述，中央银行分支机构不按行政区域设置，而按经济区域设置。
3、转换宏观调控方式，完善宏观调控职能
金融宏观调控是中央银行的一项本质工作，是中央银行实现其货币政策目标的保证。调控方式与手段如何，是影响调控效应的直接性因素。在计划经济体制下，我国中央银行采取的是以“行政命令”为主的直接调控手段，其典型特征是下达指令性的规模控制。随着我国经济体制向社会主义市场经济体制转变，行政手段为主的直接调控方式与市场经济的要求越来越不适应。直接的调控手段虽然不能说无效，如贷款的限额管理仍发挥着重要的调控作用，但直接调控毕竟带有很大的行政强制色彩，僵硬有余，灵活不足，并且带有极大随意性。市场经济改革的深入，要求金融宏观调控应是市场经济体制下的宏观调控，实施的基础是市场调节。因此，中央银行在改革中必须尽快淡化以行政手段为主的直接调控方式，逐步过渡到以市场经济手段为主的间接调控方式。
中央银行的宏观调控，要从计划经济体制下直接调控过渡为真正的市场化调控，虽然难以一步到位，但必须创造条件，分层改革，逐步实施。我认为具体应采取如下对策：
（1）改革信贷计划管理，强化间接调控。按照市场经济和商业性经营原则，只要有资金来源，就不应限制每家银行的贷款数量。中央银行只要掌握货币投放总量，在总额不超常增长的情况下，一个银行贷款数量的多少，不影响社会总供给与总需求的平衡。所以，我国最终要实现的信贷原则是：中央银行运用市场经济手段控制住基础货币和货币供应量，商业银行实行以资金来源制约资金运用，以安全性、流动性、盈利性为经营原则。在市场机制尚不完善的情况下，可先对四大国有商业银行实行贷款限额下的资产负债比例管理，对其他商业银行和城乡信用社则取消规模管理，实行完全的资产负债比例管理。待时机成熟后，再逐步取消信贷规模控制，对商业银行和其他金融机构全部按国际惯例实行资产负债比例管理和资产风险管理。对金融机构实行资产比例控制，可以促使它们加强自我约束，增强资金使用自求平衡能力，从而为中央银行的信贷总量管理创造条件。金融机构按资产负债比例和风险管理的要求稳健经营，审慎决策，中央银行运用间接调控方式就有了可靠的传导机制。
（2）逐步放松利率管制，实现利率市场化。在市场经济中，利率是金融市场的主要杠杆之一，市场化的利率可准确反映资金的供求状况和价格水平，能发挥指导资金流向，调节资金供求关系，影响货币量扩张或收缩的作用。在目前全国同业拆借市场利率已完全放开的条件下，中央银行应逐步扩大商业银行的存贷款利率浮动范围，建立一个以中央银行再贴现率和再贷款率为基础的，以浮动利率、差别利率、优惠利率为补充的多元化、多层次的弹性利率体系，再逐步放开市场利率，形成大体上反映市场供求、资金成本和收益的市场利率。只有这样，中央银行的间接调控方式如再贴现、公开市场业务才能通过对市场利率的有效影响来调控货币供应量；中央银行才能充分运用利率手段，主动进行货币供应量的调节，扩张或收缩信贷总量，预防和控制通货膨胀。
（3）改进中央银行再贷款管理，减少信用放款，大力推行再贴现。目前，我国中央银行的再贷款大部分是信用放款，随意性、盲目性较大，而约束力较小。商业银行短贷变长贷，长贷变“永恒”。虽然目前再贷款总量不少，但能调控的数量不多，基数贷款和年度性贷款已沦为商业银行的铺底资金，能调控的只是少量的短期贷款，这些都严重削弱了中央银行的调控能力。为此，中央银行应适当提高再贷款的利率，以约束商业银行的借款成本，强化还贷机制。同时减少信用放款，今后主要采用再贴现，再抵押方式，中央银行要努力搞好证券发行和流通市场，大力推广票据业务，抵押业务，扩大票据流通和使用范围，促进企业采用商业票据来结算的融资。在此基础上，中央银行根据产业政策和调整信贷结构的要求，通过对再贴现票据的种类和资格审查，对不同的产业、企业，乃至产品分别采取择优扶持和择劣限制的区别政策，来优化中央银行的贷款投向，还可通过制定和实施不同层次的再贴现率，对市场利率引导作用，有效影响商业银行的信用能力，服务于宏观调控。
（4）改革和完善存款准备金制度，增强中央银行货币政策的调控力度。具体设想是：第一，取消备付金存款帐户，统一法定准备金和备付金为存款准备金帐户，对其不付息，允许商业银行动用准备金进行清算；第二，调低存款准备金率，由目前的“二金率”共20%调至10%左右，同时应根据货币的流动性的高低，金融机构规模大小及不同地区经济发达程度的差异等因素分类制订不同档次的准备金比率；第三，改变按期末存款计提方法，在合理确定分类准备金比率的前提下，依据一定时期内（旬、月）分类存款余额，加权计算出平均余额，以平均余额为依据计提；第四，将存款准备金计缴范围扩大到所有有存款来源的金融机构，以调控全社会的信用活动；第五，恢复存款准备金刚性调节机构，应切断通过提取法定准备金方式集中的资金与再贷款资金之间的联系，中央银行要逐步加大再贴现规模，以公开市场业务吞吐基础货币，以保障存款准备金政策的约束功能。
（5）大胆开拓公开市场业务，逐步使公开市场业务成为中央银行吞吐基础货币的主要渠道。公开市场业务相对于其它货币政策工具来说，具有主动性、灵活性、连续性和可逆性等优点，是最灵活、最有效的间接调控方式，备受发达国家的青睐。有效的公开市场操作必须以其政策传导机制顺畅为前提，公开市场业务主要是通过对利率、银行存款准备金来影响货币供给及经济活动的。因此，顺畅的政策传导机制首先要求有一个较为市场化的利率。此外，还要求三个必要条件：一是存在全国统一的发达的货币市场，尤其是国债市场；二是货币市场主体（即商业银行）对市场信号敏感，具有理性行为；三是存在高效的货币市场支付系统。这些条件，在我国市场经济体制中已逐步形成，目前尚有一定差距。因此，开拓公开市场业务需要从以下几个方面深化金融体制改革：第一，推进以资产负债比例管理和风险管理为核心内容的专业银行向商业银行的改革，同时推动国有企业建立现代企业制度的改革，以此形成自主经营、自负盈亏、自我约束、自求发展的市场主体；第二，培育全国一体的货币市场和国债市场，大力发展同业拆借市场、票据市场；第三，对现有的支付系统进行改造，同时开发出一个与资金支付子系统相平行的国债系统，建立一个全国统一的高效货币市场支付系统。
我国中央银行的公开市场业务自1994年4月在银行间外汇市场上开始操作，1996年4月正式开展以短期国债为交易对象的公开市场操作，目前尚处于摸索试点阶段。中央银行应总结经验，大胆开拓，为全面开展公开市场业务打下基础，从而逐步使公开市场业务成为中央银行吞吐基础货币的主要方式，以便更有效地调控货币供应量，达到稳定币值、抑制通货膨胀、调节经济的目标。
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