公共预算资金使用者的行为特征与竞争博弈分析，本文主要内容关键词为：使用者论文,预算论文,特征论文,资金论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现实世界中，公共预算作为一个集体选择问题，不论是总体规模，还是资金的结构性配置，都不同程度地体现了利益交换的倾向。预算资金使用者由各政府部门、财政拨款的事业单位等组成。这些资金使用者在提供公共产品的同时，作为相应的交换，将从财政部门获得资金。虽然在市场经济条件下，预算资金总体上是有限的，各使用者之间存在此消彼长的竞争关系；但如果没有“强供给约束”，资金使用者追求预算最大化的内在冲动，则极有可能转化为现实。由于预算资金供求中的信息不对称，预算资金使用者掌握着相对优势的信息资源，也往往能够实现预算规模的持续扩张，进而加大私人经济部门的税收负担。因此，通过考察预算资金使用者的行为特征，揭示预算资金使用者在竞争博弈过程中的基本行为取向和互动过程，提升预算资源的配置效率，具有重要的理论价值与现实意义。
一、预算资金使用者的行为特征
预算资金使用者之间在组织结构上虽然存在很大的差异，但作为一个整体，仍旧存在许多共同特征，进而决定了其总体上的价值取向与行为模式。概括起来，预算资金使用者的基本行为特征，主要包括以下几个方面：
1.预算资金使用者在组织结构上大多具有“科层制”组织的特点
所谓“科层制”是德国社会学家马克斯·韦伯对工业社会组织形态的一种概括，按照通行的解释，科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式①。也就是说，预算资金使用者总体上具有科层制的组织形态，组织内部权力的分布呈现“金字塔”式的构架。在这种严密的等级管理制度下，权力的行使主要集中在组织领导者手中，下级人员和机构要接受上级的控制和监督。
2.预算资金使用者总体上是一些具有自身利益取向的利益集团
通常意义上，利益集团(Interest Group)或压力集团(Pressure Group)是指那些具有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的有组织的团体。如果从经济人假设加以考察，这些有共同利益的经济个体所组成的集团，其追求的目标，或多或少包括集团自身利益最大化的取向。预算资金使用者作为一个群体，其共同目标就是通过各种方式(诸如以提供公共产品作为交换)而获得预算资金。他们取得预算资金的途径虽然各异，但大都需要通过集团行动影响财政预算部门的资金分配来加以实现。
在现代利益集团理论中，规模大小不同的利益集团在性质上具有较大差异。在现实中，每一个预算资金使用者都拥有为数众多的雇员，作为总体上的预算资金使用者的人员规模更显庞大。根据集体行动的逻辑，就集团行动的效果而言，小集团比大集团更为有效。按照这一理论，似乎相对规模较为庞大的预算资金使用者集团，在集体行动中往往难以达成有效的集团行动。然而现实中，这些预算资金使用者集团的行动效率却是非常之高的，经常能够实现其获取超额预算资金的利益要求。其原因或许就在于，资金使用者在组织结构上所具有的科层制特点。
在科层制组织结构中，集团利益主要归属于处于集团权力顶峰的少数领导者，而领导者在利益集团中毕竟是少数。循着同样的集体行动逻辑，集团的规模不仅取决于集团中的人数，也取决于某一集体物品(就资金使用者集团而言，也就是公共预算资金)对集团中每一个体的价值，“如果在购买集体物品的任一水平上，集团收益超过总成本的量要大于它超过任一个体收益量，那么就可以假定会提供集体物品，因为个体的收益超过了为集团提供集体物品的成本”(奥尔森，1995)。因此，预算资金使用者的少数领导者通过成本—收益比较，将会采用较为有效的个体行动，以实现获得预算资金的集团目标。
3.预算资金使用者提供的公共产品成本与收益衡量具有模糊性
资金使用者得以换取预算资金的条件，是向社会提供一定数量的公共产品与服务。不论是公共经济部门还是私人经济部门，对其产出进行评估的主要手段都是成本—收益分析方法。但在对这些公共产品进行成本—收益分析时，往往存在着相当程度的模糊性。这种模糊性主要源于许多公共产品的投入与产出，不能直接以市场价格加以衡量。
首先，由于大多数预算资金使用者并未通过市场机制，竞争性地出售其公共产品与服务，许多与公共产品相联系项目的市场价格根本就不存在(例如国家安全、环境保护等)。其次，由于市场失灵的存在，许多市场价格也难以反映相关产品的真实社会边际成本和边际收益。最后，在预算交易过程中，供求双方处于双边垄断的地位，就资金使用者而言，往往某种公共产品只由一个或少数几个政府部门提供，这也为政府部门掩盖公共产品的真实边际成本与边际收益提供了可能。
在预算交易过程中，预算资金使用者在名义上总是根据其提供公共产品成本获得相应的预算资金。而这种成本—收益比较上的模糊性，使得资金使用者提供公共产品的实际成本与追求自身利益而在集体行动中花费的交易成本之间，难以做出明确的界定。资金使用者集团可以利用这种交易过程中的模糊性，将追求利益集团自身利益而花费的交易成本，隐蔽地加入到集团提供公共产品的整体成本中去。
4.预算资金使用者以实现公众利益作为集团目标的合法性基础
在现代混合经济中，预算资金使用者所提供的公共产品与服务，具有满足社会公共需要的特性。因而在现实的预算活动中，资金使用者往往不需要直接表露其追求集团利益最大化的实际动机，而是以社会正义和公众利益作为其获取预算资金的合法性基础。实现大众的福利总是人们美好的愿望与追求。在给定预算资金供求双方谈判能力的前提下，面对这种社会正义理念的感召，由于信息不对称的存在，公共预算部门也难以明确资金使用者所提供物品的真实成本与收益，加之又缺乏其他竞争性组织作为比较的参照系，往往也只能满足资金使用者的要求。
二、预算资金使用者的互动竞争博弈分析
1.预算资金使用者的资金需求函数考察
预算资金使用者获得的预算资金大体由两部分构成，一部分资金体现了资金使用者提供公共产品与服务的必要成本；另一部分是超额预算资金配给。超额预算资金配给的形成，可能来自两方面的因素，一是由于公共产品与服务成本度量中的困难，而产生的资金核算误差；二是预算资金使用者追求更多预算资金的努力而获得的额外补偿。鉴于成本核算误差的可正可负，以及各资金使用者竞争能力的差异，就某一确定的资金使用者而言，理论上确实存在出现负的超额资金配给的可能性。但现实中，由于预算资金供求双方信息不对称的存在，以及预算决策中总预备费的机动使用性，使得资金使用者通常可以获得正的超额预算资金配给。
如果将每一预算资金使用者作为一个独立个体加以考察，其提出的预算申请大体由两部分构成，一是以上年预算规模为基础的适度调整，二是特殊情况申请的追加拨款。
也就是说，每一个资金使用者实现自身预算规模最大化的途径有两个：一是，在上年预算规模基础上，尽可能扩大本年度预算的增加幅度；二是，在因不可预见因素而可能出现预算追加的情况下，尽可能获取更多的补充拨款。
根据渐增预算理论假说②，由于各类支出安排增长幅度的标准差较小，使得各资金使用者的支出增幅
的差异并不很大。产生这种现象的原因在于，虽然任何一个资金使用者都在努力向其他利益相关方证明本部门更重要，理应获得更多的增量预算资金配给；但由于预算资金使用者提供的公共产品满足社会共同需要的特性，往往没有此优彼劣的评价标准，从而导致在各类公共支出的重要性之间进行取舍是相当困难的。在难以大幅度增长的情况下，因特殊因素而产生的补充预算拨款(
)，对于各资金使用者就更加重要了。
现实中，追加预算拨款的情况非常复杂，既有不可预测事件造成的预算追加；也有难以在公平竞争中获胜，而只能从预备费或其他支出解决的“领导批条子”等特殊个案；还有为获得立项批准而在项目预算中有意低估的“钓鱼工程”、“胡子工程”等。正是由于补充预算拨款情况的复杂性，加之其他利益相关主体对公共产出排序的信息终究不如资金使用者完备，这就使得各资金使用者通过强调本部门的特殊重要性，获得补充预算追加成为可能。不同资金使用者就是在这样的基本框架下，展开彼此之间的预算竞争：首先根据现实的可能，获取更多的预算资金增幅配给()；在增幅需要难以满足的情况下，则转而寻求额外的补充预算追加()。
2.不同模式下资金使用者的竞争博弈分析
(1)提供不同公共产品的资金使用者之间的竞争
满足社会公共需要的各类公共产品与服务是分别由众多部门提供的。在预算规模既定的条件下，这些资金使用者之间的利益是彼此对立的。由于每一资金使用者提供的公共服务都是满足大众福利的，通过削减其他部门的预算基数来增加自身的预算规模，往往是不现实的，因而预算资金使用者竞争的焦点主要是增量预算资金的配给(即更大的预算增幅或更多的补充预算拨款)。这些需求方争取超额预算资金配给的努力，通常是要花费相应成本的，但力争本部门的收益大于成本，是其竞争努力的基本准则。
预算资金并非是在各使用者之间平均分配的，现实中总会有一些处于资金配给相对劣势的部门，它们在预算决策过程中的排序相对靠后，获得的超额资金配给也往往较少。这些处于不利地位的部门竞争预算资源的动力将会更大，因为如果不能尽快改变自身在资金配给中的劣势地位，不但难以获得更多的预算增量，甚至其预算基数也会因其他部门的竞争而被削减。劣势方强烈的竞争努力，反过来将促使本来未必准备付出同样代价的相对优势方，也只得以同样的努力程度维护自身的利益。由于预算规模既定，社会获得公共产品与服务的总量也是一定的，而这种竞争是需要相应成本的，需求方之间的彼此竞争博弈并非是一种零和游戏，其最终结果应该是某种“负和”的社会损失。这一过程就像美国经济学家萨缪尔森所比喻的那样，在看节日游行的时候，每个人都踮起脚尖，试图自己的视角好一些，结果大家都比原来付出了更多的努力，同时大家的视角都没有得到改善。
下面利用博弈论中的“囚徒困境”(Prisoners’Dilemma)模型，进一步分析提供不同公共产品的资金使用者之间的具体竞争过程。假设社会中只有两个部门A与B分别提供两种社会必须的公共产品。每个部门面对其他部门的竞争都有两种可选择的策略：竞争或不竞争。在不竞争的时候，两个部门的得益③分别为Ma和Mb。
然而，就整个社会而言，“不竞争”的净收益要大于“竞争”的净收益。之所以产生这种结果的原因在于，各资金使用者之间的竞争作为一种寻求超额预算资金配给的交易过程，并没有创造任何社会价值，而是无谓地以交易成本的形式消耗了很多社会资源。令人遗憾的是，如果缺乏相应的机制设计改变各部门博弈中的得益状况，这种浪费社会资源的不利局面，将作为纳什均衡而长期存在。这种彼此竞争所导致的最终结果，很可能产生某种使政府预算管理陷于低效率发展路径的“锁住效应”(Lock-in Effect)。
(2)提供同种公共产品的资金使用者之间的竞争
近年来，由政府部门和私人厂商同时竞争性提供同种准公共产品或服务，日益成为一种发展趋势。通常情况下，私人厂商的成本—收益的度量分析，要比政府公共部门精确得多。私人厂商所揭示的各种成本—效益比较信息，为资金供给方提供了一个辨别原有资金使用者效率水平的参照系。如果多个资金使用者介入同一公共产品的生产，使得内部市场结构由单一生产者的完全垄断市场，转变为垄断竞争或寡头垄断市场。按照经济学的一般理论，不同市场结构中的经济效率是不同的，按效率的由高到低排序分别是完全竞争、垄断竞争、寡头垄断、完全垄断④。如果若干资金使用者之间在提供同种公共产品或服务方面存在竞争的话，资金使用者的地位就不会像完全垄断市场中的那样强大，资金供给方也在不同资金使用者之间有了比较选择的空间。通过这种优胜劣汰的竞争机制，将可能使得一些资金使用者把更多的原本用于博弈竞争的资源，转而用于改进公共产出的效率，从而使得整个社会资源的配置状况得到改善。即使这种竞争会在某种程度上削弱由单一部门提供公共产品与服务的规模经济效益，但这种规模经济的效益减少，与资金使用者资金运用效益的改善相比，总体上应是得大于失的。况且，规模经济的扩张范围也是有一定限度的，由单一的垄断者提供公共产出也未必是最佳的规模经济边界。
从各国政府预算管理乃至整个政府公共管理的改革实践来看，这种公共供给和私人供给并存竞争的趋势还在进一步扩大。其实，到底何种产品的供应属于公共部门的“专利”，随着时间的推移总是在不断变化的。在19世纪，教育、治安、图书馆和许多其他服务由私人负责供应的状况比现在要多些⑤。在人类历史上，甚至被视为纯公共产品典型的国防，也曾由私人雇佣军来提供。因而，私人厂商与公共部门在提供公共产品换取预算资金上的事权范围，并非是十分清晰的，应该根据特定的社会经济状况来决定。
综观当今世界各国的各种不同政府治理模式变革，都不同程度地体现了“亲市场”的取向。自20世纪80年代以来，各国政府预算中大多不同程度地通过合同、承包等多种形式，在公共部门内部重组市场，以期引入私人厂商的竞争机制，提高预算资金的使用效率。政府预算管理市场化竞争的途径主要包括合同制与市场检验(Market-testing)两个方面。合同制也称“合同承包”或“竞争招标”，是指政府确定某种公共服务项目的数量与质量标准，对外承包给非营利机构或私人企业，政府以预算资金向承包商购买其提供的公共产品与服务。在市场经济国家，合同制被视为在保持既定公共服务前提下，提高预算资金使用效益，降低公共产出成本的有效途径。市场检验(又称为“市场测试”)的基本精神是，比照私人部门确定“自己生产还是向别人购买”的抉择过程，通过对政府内部和外部的公共产品供给者进行成本—效益分析，实现预算资金配给的价值检验。不论检验的最终结果是采取合同制还是继续由政府内部提供公共产出，市场检验都能保证公共产出以最佳的方式提供，从而实现预算资金运用的效益最大化。
三、共同治理视野中的中国公共预算管理改革
1.尝试改进由财政部门“单兵推进”预算改革的格局，构建具有“纵深体系”的共同治理结构
所谓共同治理结构，不仅包括政府预算部门、使用预算资金的各部门，还包括立法监督机构和审计部门，也包括新闻媒体与广大纳税人。应该说，只有建立了一个全社会都来关注公共预算的氛围，相关政府治理结构转型的配套改革后继跟上，中国预算改革才具有可持续的生命力。其关键性“节点”包括以下三个方面：
(1)总额预算控制。总额预算控制是年度预算法案权威性的体现。因此，需要切实提高年度预算编制与执行的准确性与刚性。尽可能杜绝预算超收现象，今后财政收支审计的重点，也应该适度向超收资金的使用倾斜。
(2)年度预算的分部门审议。从广东等地预算改革的经验来看，预算改革只有走到分部门逐一审议各预算资金使用者的预算用款计划，才可能揭示出预算管理中的深层次问题⑥。部门预算改革的推进，已经为年度预算报告的分部门审议，提供了重要的技术支撑，实施立法监督机构对年度预算分部门表决的条件已基本成熟。
(3)赋予各部门较多的预算资金配置权能。应该说，预算资金如何才能用在“刀刃上”，只有具体的资金使用者才最清楚。从这个意义上讲，需要把预算资金在“人员经费”、“公用经费”和“项目支出”之间以及各项支出内部的具体配置权能，“归还”给各部门。也就是说，“各部的部长就是自己的财政部长”。笔者相信，只要审计部门的外部监督和绩效审计能够加以适度的配合，这样做的风险应该不会是很大的。
2.“三部曲”式的预算规范化进程
首先，全面推广各级人大代表政府预算解读的知识普及，提升立法监督机构的预算管理权威。在中国，尤其是某些省以下人大代表的政府预算管理水平，相对于成熟市场经济国家而言，还是存在一定差距的。因而，尤其需要普及基层人大代表的预算管理与预算审查知识。其次，在地方人大系统内部，建立预算审议专家咨询机构，由具有丰富经验的预算管理专家和学者协助人大代表审查政府预算。即使人大代表对预算问题有一些了解，受多种主客观因素的局限，也还是难以拿出大量的时间精力去研读预算草案的。因此，预算改革的第二步就是，在各级立法监督机构中，建立预算审查监督的专家咨询机构。最后，尝试推行政府预算报告的结构化审议与分部门表决制度，全面提升政府预算的规范化和法治化水平。目前人大代表对预算的审查，采用的是总体表决的模式，是对预算报告的整体加以表决。在市场经济国家，较多采用的是结构性预算审议⑦。中国部门预算改革，已经具备了分部门表决的技术前提。因而，公共预算改革的第三步就是，在修正案或部门预算层面上，实行人大代表对政府预算草案的分部门表决制度，就各部门的预算收支专门审议，逐一表决通过。
出于预算改革的审慎性，考虑中国公共预算管理的现实，从地方政府率先尝试“三部曲”式的预算规范化进程，似乎是相对可行的。据了解，当前在某些地方政府预算审议中，已然引入了分部门表决的初步模式。但在实际操作中，却往往由于人大代表的意见分歧，致使审议过程难以如期完成。其实，按照市场经济国家的经验，在财政改革中，需要按照正确的顺序推进预算改革。所谓“三部曲”式的预算规范化进程，是具有其内在逻辑顺序的，只有大体完成了人大代表的预算知识普及和预算管理专家咨询机构的建设，才有可能推进预算法案的结构化审议与分部门审议表决。
注释：
①按照公共行政学的观点，理想的科层制组织的核心特征包括等级管理、层级节制、专业分工、报酬固定、人格中立、文书和档案管理等几方面。
②渐进主义(Incrementalism)也称为“增量主义”或“渐增预算”(IncrementalBudgeting)，是一种关于预算过程的理论，根据其提出者威尔德夫斯基(1964)的描述，渐进主义认为预算过程是逐渐发展演变而成的，而这种逐渐发展演变的特征，不仅蕴涵在政府预算的决策“过程”中，同时也表现为预算决策的“结果”上。虽然渐进主义由于过于原则性与视角狭窄等缺陷而受到了许多批评与挑战，后来的许多学者为改革渐进主义也进行了诸多有益的探索，但并未能产生一个可以完全取代渐进主义的更为完整系统的预算理论。
③得益代表参加博弈的各对弈方从博弈中所获得的利益，在这里代表各部门在预算资金竞争中所获得的净收益。
④魏埙、蔡继明、刘俊民、柳欣：《现代西方经济学教程(上册)》表8.4“四种市场结构的比较”，南开大学出版社，1992年版。
⑤曾繁正.财政管理学[M].红旗出版社，1998：46.
⑥马蔡琛.政府治理视野中的阳光财政建设——广东的经验及其启示[J].广东社会科学，2004，(5).
⑦例如，澳大利亚议会对政府预算的审议过程中，需要由参议员个人通过听政和讨论，形成自己修改预算案的议案，向参议院全体会议提出，参议院办公室将每个议案浓缩成一页纸的文件散发给所有参议员，并由提案者在大会上发言，进行辩论，由大会通过，全部修正案通过后，再通过预算案。
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