我国退役士兵自主就业经济补偿制度研究，本文主要内容关键词为：士兵论文,经济补偿论文,自主论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：B2 文献标识码：A 文章编号：1003-3637(2014)01-0216-04
党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要完善退役军人安置制度改革配套政策。退役士兵自主就业经济补偿制度，是我国退役军人安置制度改革配套政策的重要组成部分。其完善与否，直接关系到我国适龄青年入伍当兵的积极性、部队军心士气的凝聚和退役士兵安置制度市场化改革的成败，从而直接关系到党在新形势下强军目标的实现与社会主义和谐社会的建设。目前，关于如何建立合理补偿、公平负担的退役士兵经济补偿制度，学术界尚未有专题研究，深入探讨这个前沿性课题，具有重要的理论和实践价值。
一、建立我国退役士兵自主就业经济补偿制度的科学依据
(一)补偿退役士兵所作牺牲和贡献的必然要求
退役士兵在服役期间为军队建设和国家安全作出了特别牺牲和贡献，这是退役士兵自主就业经济补偿制度建立的根本依据。退役士兵所作的特别牺牲和贡献，主要体现在：第一，其承担的义务重于未服兵役的公民。虽然《兵役法》明确规定每一个公民都有服兵役的义务。但我国是一个人口大国，在一定时期内，只有极少数人实际履行服兵役的义务。据《中国统计年鉴》(2013)数据，2012年我国人口为13.54亿，其中15～64岁的人口为10.04亿，若按1岁为1个年龄段，平均每个年龄段是2000多万人，符合法律规定服兵役年龄条件的17～22岁的人口有1.2亿多，如按每年征兵60万计算，服兵役的大约仅占兵役适龄人口的0.5%；如不算数量极少的女兵，只算男青年，其比例大约仅为兵役适龄青年的1%，这大约为1%的兵役适龄人口承担了该年度所有公民服兵役的义务。退役士兵作为少数服兵役的公民，其承担的义务明显重于未服兵役的公民。第二，其在参加军事劳动过程中支出了高额的成本。军人参与“国防安全”生产的劳动，是一种特殊性劳动，从投入角度看，其特殊性在于支出成本高，是一种高风险、高强度的劳动。他们不仅要投入可度量的肉体(包括平时体力、脑力活动的超负荷，战时鲜血、生命付出的无条件)，还要投入不可度量的精神(严格的纪律，封闭的环境，单调的生活以及两地分居带来的压抑感、孤寂感、内疚感等精神损耗)；不仅要投入自身，往往还要投入家庭亲人的幸福、安定、就业和就学等正当权益[1]。士兵作为军人的一部分，同样在军事劳动中支出了高于一般劳动的超额成本。退役士兵作出的这些特别牺牲和贡献，在服义务兵役期间并没有得到应有的补偿。
现代法学理论中的公平负担平等学说认为，国家在任何情况下都应以平等为基础为公民设定义务，当政府为了公共利益的需要而实施的行政行为加重了一部分人承担的义务，使其承担的义务重于同等情况下的其他人时，国家应设法调整和平衡这种义务不均衡现象，使全体公民和受害者之间的平衡机制得到重新恢复[2]。法学理论中的特别牺牲说理论亦认为，国家为了公共利益的实现而进行公法上的活动，有些合法行政行为造成了特定行政相对人合法权益的损害，使行政相对人为国家作出了特别牺牲，这种特别牺牲具有个案性质，从法律上来说，是不公平的[3]。在现代法治社会中，通常通过建立行政补偿制度，平衡私人之间的利益关系以及私人利益与公共利益之间的关系。根据行政补偿理论，针对退役士兵的这些特别牺牲和贡献，国家理应坚持公平公正的原则，建立科学的补偿制度，给予合理的经济补偿，以调整和均衡兵役义务负担，平衡退役士兵与其他未服兵役公民的利益关系。
(二)顺利推进退役士兵安置制度市场化改革的必然选择
在现代社会，社会保障已成为社会成员一种基本的、独立的权利，是人权概念的重要组成部分。为保障退役军人的生存权和发展权，褒扬其为国家作出的贡献，世界各国都建立了退役军人安置保障制度。我国作为社会主义国家，更加重视对包括退役士兵、转业干部在内的退役军人的安置保障。在计划经济时代，我国建立了以指令性计划方式安排城镇退役士兵就业的安置制度，很好地保障了退役士兵的权益。但是，随着社会主义市场经济的建立和完善，企事业单位、政府部门用人自主权的全面落实，这种传统的安置制度受到了严峻挑战，生存空间不断被挤压，安置难问题日益突出。为此，从20世纪90年代末开始，我国就在局部地区尝试推进退役士兵安置制度市场化改革并在逐步积累经验的基础上，于2011年在全国范围内确立了退役士兵自主就业制度，将自谋职业扩及绝大多数退役士兵。退役士兵安置制度市场化改革的推进，只是意味着政府对退役士兵安置保障的方式发生了改变，并不意味政府对退役士兵社会保障责任的减轻，也不意味退役士兵享受保障权益的减少。国家在深化改革，建立与市场经济相适应的新型退役士兵安置制度的同时，必然要建立退役士兵自主就业经济补偿制度，以保证退役士兵在新制度下享有的保障权益与以前大体相当。如果违背社会保障水平的刚性发展特征，在改革传统安置制度时，不建立补偿制度为自主就业退役士兵提供合理的经济补偿，就必然会因损害退役士兵的权益而遭到强烈反对，退役士兵安置制度市场化改革也就不可能顺利推进。
(三)激励广大青年入伍当兵、献身国防的客观需要
建设一支与我国国际地位相称、与国家安全和发展利益相适应的强大军队，为国家发展提供更加坚强的安全保障和战略支撑，是建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。而建设一支来之能战、战之必胜的强大人民军队，关键在人，其中非常重要的一个方面，就是要把地方的优秀人才吸引到部队中来并使其安心军营、奉献国防。但是，“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[4]。对于应征入伍的青年来说，亦不例外。当前，我国正在加快推进军事制度创新，士兵直接提干的比例非常小，绝大多数士兵退役后政府不再安排工作，人们期望通过入伍当兵实现身份改变或就业的机会大大减少；同时，随着社会主义市场经济的建立和发展，人们的利益观念已树立起来并不断强化。这种客观环境，必然加重他们对经济利益的追求，使经济因素具有更加明显的激励作用。我们只有在推进退役士兵安置制度市场化改革的同时，建立起科学、合理的退役士兵经济补偿制度，才能确保我国兵役制度的激励作用不减，广大青年入伍当兵的积极性不退，广大士兵安心军营谋打赢的意志不变，从而为建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的强大人民军队提供重要的制度保障。
二、我国退役士兵自主就业经济补偿制度的主要内容及其不足
(一)该制度的建立及主要内容
2011年10月，国务院、中央军委颁布《退役士兵安置条例》(下文简称为《安置条例》)。该条例规定：国家建立以扶持就业为主的退役士兵安置制度；义务兵和服现役不满12年的士官退出现役的，由人民政府扶持自主就业；符合安排工作条件的退役士兵，退役时可以自愿选择自主就业的方式安置。对于自主就业的退役士兵，由国家发给一次性退役金，地方视情发给一次性经济补助[5]。在《安置条例》实施后的3年时间里，全国共有30个省(自治区、直辖市)陆续公布了关于退役士兵自主就业一次性经济补助的规定。这样，伴随着自主就业安置制度在全国范围内的确立，城乡一体化退役士兵经济补偿制度在全国范围内建立起来。这一制度的初步建立，标志着我国退役士兵安置制度市场化改革发展到了一个新阶段。
我国初步建立的城乡一体化退役士兵自主就业经济补偿制度，概括起来，主要包括如下内容：
1.经济补偿的构成。根据《安置条例》第十九条的规定，自主就业退役士兵的经济补偿包括两部分：一是由军队发给的一次性退役金；二是由地方政府发给的一次性经济补助，其中的第二部分国家没有提出硬性要求，发放与否，完全由地方政府根据当地实际情况自主决定。
2.经济补偿的标准。它包括国家退役金标准、地方经济补助标准两方面。“国家一次性退役金标准，由国家根据国民经济发展水平、全国职工年平均工资收入和军人职业特殊性等因素确定，并适时调整。”[5]国家一次性退役金标准，包括基本标准和增发标准。基本标准为，士兵服现役每满一年，发给4500元，并适时调整[6]。增发部分根据退役士兵的服役表现，以基本标准为基数，按下列标准增发：获得中央军委、军区级单位授予荣誉称号，或者荣获一等功的，增发15%；荣获二等功的，增发10%；荣获三等功的，增发5%[6]。至于地方一次性经济补助标准，《安置条例》没有统一规定，由省(自治区、直辖市)人民政府自行确定。目前，30个省(自治区、直辖市)人民政府，以当地经济社会发展实际情况为依据，制定了各具特色的退役士兵自主就业一次性经济补助标准。
3.经济补偿的负担。根据《安置条例》第三条、第十九条的规定，退役士兵自主就业经济补偿，实行由中央政府和地方各级人民政府共同负担的制度，其中，一次性退役金由中央财政专项安排；一次性经济补助，由地方各级人民政府承担。
4.经济补偿免税。退役士兵自主就业所得的经济补偿，包括一次性退役金和一次性经济补助，都属于我国《个人所得税法》第四条中的免税项目，实行免除个人所得税制度。《安置条例》第十九条规定：“一次性退役金和一次性经济补助按照国家规定免征个人所得税。”[5]
(二)存在的主要不足
由于我国退役士兵自主就业经济补偿制度还刚刚建立，运行时间很短，加之理论研究不够，不可避免地存在着一些不足之处，主要体现在：
1.国家一次性退役金标准不甚合理。一是基本标准过低。2011年，我国退役士兵一次性退役金给付基本标准为每年4500元，只相当于《中国统计年鉴》(2012)公布的2011年度我国城镇单位就业在岗职工年平均工资42452元的1/9.4，城镇居民人均可支配收入21810元的1/4.8。二是未考虑退役士兵所在服役地区的差异。现行的退役金标准，虽然考虑了立功、授奖人员的特殊贡献，但却将进藏兵、进疆兵、高原条件兵、边海防兵等在艰苦条件下服役的士兵，与在正常环境条件下服役的士兵一样看待，没有考虑他们作出的特殊牺牲和贡献，这对他们显然是不公平的。
2.地方一次性经济补助标准不够科学。由于一次性经济补助由地方政府根据实际情况自行确定，致使各地区补偿标准差异极大。主要问题有：一是参照标准很不一致。有的以部队发放的一次性退役金为参照标准，如安徽、云南、山西、山东；有的以当地居民人均收入(城镇人均可支配收入、农村人均纯收入)为参照标准，如甘肃、青海、陕西、河北、江苏、福建、浙江；有的以当地城镇居民人均消费性支出为参照标准，如北京；有的以当地在岗职工年平均工资为参照标准，如辽宁；有的参照标准不明确，如上海、天津、西藏、新疆、四川、海南、贵州。二是补助金额差距很大。义务兵服役2年的经济补助，多的达5万～6万，如黑龙江城镇退役士兵为6.26万(按2011年数据计算)，西藏、上海为5万；少的只有几千元，如湖南的最低标准为4000元，贵州、云南为7200元，山西、山东、江西、湖北为9000元，省(自治区、直辖市)之间最高值与最低值相差10多倍。三是多数地方经济补助标准太低。在30个省(自治区、直辖市)中，绝大多数地方退伍义务兵2年的经济补助，不足上年度在岗职工1年的平均工资。以2012年为例，上海退伍义务兵2年的经济补助只相当于上年度(2011)在岗职工平均工资的0.65倍，天津为0.62倍，北京为0.58倍，河北为0.35倍，海南为0.30倍，山东为0.24倍，贵州为0.20倍，湖南为0.12倍①。四是仍存在城乡歧视现象。根据《安置条例》的规定，城乡退役士兵实行统一的安置政策，但在经济补偿方面，个别地方政府仍实行城乡有别的政策，如重庆的城市义务兵补助标准为农村义务兵的2.5倍。黑龙江、广东的城镇退役士兵经济补助，分别为农村退役士兵的4.12倍和4.8倍。此外，各省(自治区、直辖市)的经济补助标准，与国家一次性退役金标准一样，未考虑退役士兵所在服役地区的差异。
3.经济补偿的负担分配不够均衡。负担退役士兵自主就业经济补偿，是全社会的应尽义务，但是，目前这种义务负担分配仍然不够平衡。一是中央政府、地方政府之间的分配不够平衡。从总体上说，中央政府负担的比例过低，地方政府负担的比例较高。二是未服兵役的兵役适龄青年对经济补偿没有承担应尽义务负担。未服兵役的适龄人口，作为一般公民应承担的义务，可以理解为已由中央政府、地方政府通过使用公共税收承担，但是，作为兵役适龄人口这个特定年龄阶段的人群应尽的义务负担，他们却并未承担，这显然是不公平的，也不利于增强兵役适龄青年的兵役意识和国防意识。
三、我国退役士兵自主就业经济补偿制度的完善
完善我国退役士兵自主就业经济补偿制度，必须加强对这一问题的理论研究和顶层设计，坚持公平正义原则，合理确定经济补偿标准，合理分配经济补偿的义务负担，以建立一套符合中国国情、反映客观规律的经济补偿制度。
(一)完善国家一次性退役金标准
1.适当提高一次性退役金基本标准。一次性退役金基本标准的高低，主要取决于退役士兵在服义务兵役期间遭受的经济损失。从全国的角度来看，退役士兵在服役期间的基本经济损失(L)(不包括就业转换成本)，取决于5个因素：(1)当年全国职工年平均工资收入水平(S)。从我国就业实际情况来看，兵役适龄人口，无论是农村人口，还是城镇人口，都是可以进入城镇就业的劳动力。因此，如果不考虑其他因素，退役士兵在从事军事劳动期间遭受的经济损失，大体相当于当年全国职工平均工资收入水平。全国职工年平均工资收入水平越高，他们应得的经济补偿就相应越多。(2)军事职业贡献性补偿系数(R)。军事职业由于其特殊性，比一般职业要付出更多牺牲，理应在全国职工平均工资收入水平基础上获得一个增加额。根据我国军队在职干部工资收入水平应比地方同职级公务员高20%的规定，退役士兵的贡献性补偿系数可以确定为0.2[7]。(3)服役年限(N)。退役士兵服役年限越长，遭受的收入损失就越多，应得的经济补偿也应越多。(4)个人应承担的兵役义务。退役士兵作为兵役适龄人口，理应承担相应的兵役负担，这部分应从经济补偿中扣除。每个退役士兵应承担的兵役负担，从理论上来说为全国退役士兵补偿总额与兵役适龄人口之比(r)，但从实际情况来看，由于军事职业对女性需求很小，退役士兵应承担的兵役负担实际上应为理论上的2倍[7]，即如本文第一部分所述，大约为1%。(5)服役期间的消费性开支(C)。义务兵在服役期间的生活开支，由军队统一安排，社会保障由政府承担，属于已得部分，理应扣除。这部分虽难以精确计算，但可以类比计量。因为退役士兵即使在地方工作，也会产生一个消费性支出，所以，可以视他们的这部分所得，数量大体相当于当年全国人均消费性支出。若用函数关系表示，则义务兵服役2年的经济损失和应得补偿为：L=S[，1](1+R)/(1+2[，r])-C[，1]+S[，2](1+R)/(1+2r)-C[，2]。以2012年12月退役的义务兵为例，他们的经济损失为2011年与2012年经济损失之和，即L=42452(1+0.2)/(1+2×0.5%)-15161+47593(1+0.2)/(1+2×0.5%)-16674=76111(元)，比现行标准高67111元。当然，中央政府不应该，也不可能负担退役士兵的所有经济损失，但负担比例和退役金标准不能低于退役士兵经济损失太多。笔者认为，义务兵一次性退役金基本标准，应该按照上述公式进行科学计算，提高到不少于其每年经济损失的20%，也就是在现行标准基础上提高50%～60%，即2011年的基本标准为每年不低于7000元，2012年为每年不低于8000元，使退役金标准更加充分地反映退役士兵的经济损失。
2.确立艰苦地区服役士兵退役金增发标准。进藏兵、进疆兵、高原条件兵、边海防兵等，在高海拔、强紫外线、高湿度、高盐度等艰苦条件下服役时，往往要忍受恶劣天气环境对身体造成的伤害以及情感上的孤独，比在正常条件下服役的士兵要付出更大的牺牲，理应得到更多的补偿。要加强调查研究，根据艰苦地区的不同类别，为曾经在艰苦地区服役的退役士兵提供不同等级的退役金增加额，回报其为国防安全作出的额外贡献。具体可以按退役士兵服役所在部队士兵每月艰苦地区津贴与正常条件下服役士兵每月津贴的比值增发。因为军队确定的艰苦地区津贴，大体反映了艰苦地区服役士兵所付出的额外牺牲。
(二)规范地区一次性经济补助标准
我国地区之间的经济社会发展程度差异性大，要建立一套完全统一的经济补助标准，不必要，也不可能。但应看到，不管曾经是哪种类别或在哪些地区服役的退役士兵，他们在服役期间都从事了军事劳动，都尽了保家卫国的义务，因此，从公平正义的视角来看，他们的经济补助，又不能是随意无章的，应有科学的计算依据和统一的计算方法。为此，国家应对《安置条例》第十九条的规定进行修改完善，把对退役士兵的经济补偿规定为地方政府的应尽义务并规范一次性经济补助计算方法，增强经济补助的科学性和合理性。
1.确立统一的一次性经济补助参照标准。一次性经济补助参照标准，即以什么为参照物计算一次性经济补助的问题。从科学的角度来看，《安置条例》确立的“职工年平均工资收入”参照标准，比地方政府采用的“居民人均收入”“人均消费性支出”等参照标准更加切合实际。“居民收入”“人均消费性支出”等参照标准，实际上是把退役士兵或兵役适龄人口，看作纯粹的消费者而不是劳动者，这显然有违客观事实。退役士兵在他们参军入伍时，已是一个合格劳动力，如不上学，绝大多数已从事工作，属于劳动者，而不是纯粹的消费者，他们参军入伍遭受的经济损失是劳动者收入，而不是一般居民收入。就参军入伍的大学生来说，也是如此。因为，如果他们没有参军入伍，就会提前毕业而成为获得收入的劳动者。因此，国家应明确规定，各级地方政府应将“职工年平均工资收入”作为一次性经济补助的参照标准，以“当地职工年平均工资收入”作为参照标准，取代其他不合理的参照标准。
2.确定统一的基本经济补助计算方法。地方政府支付的一次性基本经济补助标准(B)，与一次性退役金相同，取决于退役士兵在服役期间遭受的经济损失。其影响因素也与退役金基本标准有许多共性，其中，军事职业贡献性补偿系数(R)、服役年限(N)、个人应承担兵役义务三因素完全一致，职工年平均工资收入水平(S)、服役期间的消费性开支(C)，应按当地数据计算。此外，还会受到其他因素影响。一是国家支付的一次性退役金，这部分属于扣除项。二是义务兵服役优待金(Y)，这部分可以看作是支付给退役士兵的经济补偿，应予以扣减。三是供求关系，如当地兵役适龄人口多，参军入伍积极性高，有效供给过剩，则经济补偿金额会相应下降，反之，则会相应上升。如不考虑供求关系，义务兵一次性基本经济补助的计算公式为：B=S1(1+R)/(1+2r)-C1+S2(1+R)/(1+2r)-C2-2Y-2L。以北京为例，2012年12月退役的义务兵应得基本经济补助为：B=75834(1+0.2)/(1+2×0.5%)-21984+85307(1+0.2)/(1+2×0.5%)-24046-2×20000-2×4500=98146，比现行标准(义务兵退役上年度人均消费性支出的2倍即2×21984元)高54178元。如果引入供求关系，则退役士兵应得一次性基本经济补助，将会围绕公式计算值上下波动。
3.消除一次性经济补助的城乡歧视。在当前这样一个大开放大改革的时代，早已打破城乡边界，农村兵役适龄人口即使未参军入伍，也绝大部分在城市就业，其作为劳动者遭受的经济损失，与城镇士兵没有本质差别。因此，少数地方政府必须尽快废除城乡有别的不公平、不合理的经济补助标准，实行城乡统一的补助标准，避免给同样为国防事业而献出青春与热血的农村自主就业退役士兵带来情感上的伤害和物质上的损害。
4.完善一次性经济补助增发标准。义务兵的一次性经济补助增发标准，除考虑退役士兵服役期间的立功受奖情况外，还应考虑他们的服役地区差异，对进藏兵、进疆兵、高原条件兵、边海防兵等在艰苦条件下服役的退役士兵，按照艰苦地区类型发放增量经济补助。
(三)明确兵役适龄人口中未服兵役人员的义务负担
要加强兵役制度创新，完善现行法律法规，明确规定未服兵役适龄青年应该承担的兵役义务，依据公正公平的原则，将退役士兵经济补偿作为兵役义务负担，在政府、兵役适龄青年之间进行合理分配，让实际未服兵役的人员承担一定数量的退役士兵经济补偿。从理论上来说，退役士兵作为兵役适龄人口，实际已承担1%的兵役义务负担，那么，99%的未服兵役的适龄青年也应该承担相同数量的义务负担，也就是说，每个未服兵役的适龄青年，要承担本地区1名退役士兵1%的经济补偿。但从实际情况看，要使未服兵役的适龄青年承担较大数量的经济补偿，是不现实的，因为这会加重他们的家庭经济负担，招致强烈反对。同时也是不必要的，因为明确兵役适龄人口中未服兵役人员的义务负担，虽然有经济方面的考虑，但这并不是主要目的，主要目的在于增强兵役适龄青年的兵役意识、国防意识，让每位适龄青年，即使在和平环境中也不至于忘记服兵役是自己应尽的法定义务，所以，在退役士兵经济补偿方面，未服兵役适龄青年应承担的兵役义务负担，又只能是象征性的，比如每人每年缴纳20元人民币的费用。当然，具体如何操作，还有待深入细致的研究。
①根据各省(自治区、直辖市)公布的退役士兵一次性经济补助标准和《中国统计年鉴》(2012-2013)提供的数据计算而得，下文同。